社會組織在生態文明建設中的作用及實現路徑

孟維娜

(中共南寧市委黨校，廣西 南寧 530027)

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社會組織在生態文明建設中的作用及實現路徑

孟維娜

(中共南寧市委黨校，廣西 南寧 530027)

[摘要]生態文明建設是中國特色社會主義“五位一體”總體布局的重要方面。隨著政府職能的轉變和生態治理能力的現代化，社會組織在生態文明建設中發揮著越來越重要的作用。本文圍繞社會組織在生態文明建設中的作用這一核心問題，論述了社會組織具有的參與政府環保決策、監督政府和企業履行環境責任、維護環境公共權益等方面的作用。分析了制約社會組織在生態文明建設中發揮作用的因素，并提出三條發揮作用的路徑，即加強自身建設，提高社會組織發揮作用的能力；完善參與機制，暢通社會組織作用發揮的渠道；轉變政府職能，擴大社會組織作用發揮的空間。

[關鍵詞]社會組織；生態文明建設；作用；路徑

生態文明建設是中國特色社會主義“五位一體”總體布局的重要方面，是黨和國家重要的戰略部署。隨著經濟和生態的矛盾愈發突出，社會結構深層次變革，以往以政府管制為主、市場有限參與的生態文明建設機制顯得疲軟乏力，有待新的力量參與到生態文明建設中，以彌補政府和市場的不足。2015年4月，黨中央下發了《中共中央國務院關于加快推進生態文明建設的意見》，其中第31條提出：“引導生態文明建設領域各類社會組織健康有序發展，發揮民間組織和志愿者的積極作用。”可見，社會組織將在生態文明建設中擔當重要的角色，積極引導社會組織參與到生態文明建設中也將成為必然趨勢。

社會組織通常是指“由自然人、法人和其他組織為滿足社會需要或部分社會成員需要而設立的非營利性組織，具有民間性、非營利性、公益性、組織性等特征。”[1]社會組織主要分為社會團體、基金會和民辦非企業三種單位類型。根據《中國民政統計年鑒2014》的數據統計，截至2013年，我國共有各類社會組織547245家，生態環境類的7059家，占到了1.29%。其中，生態環境類的社會團體6639家，占社會團體總數的2.3%；生態環境類的基金會46家，占基金會總數的1.3%；生態環境類的民辦非企業377家，占民辦非企業總數的0.15%。

一、社會組織在生態文明建設中的作用

(一)參與政府環境決策

生態文明建設關系到每個人的利益，但在環境決策的制定過程中公眾的訴求常常被忽視，使政策的價值選擇更多偏向政府的利益，影響了環境決策的科學性、公平性和民主性，因此有必要引入公眾的力量參與到環保決策中。但將分散的公眾力量集結起來并非易事，不僅組織難度大，決策成本也非常高。作為社會力量的集合，社會組織在一定程度上代表了社會各階層、各利益群體的利益訴求，可以作為公眾參與環境決策的有效載體。社會組織匯集了生態、環保、法律等領域的眾多專業人士，對某一問題往往有長時間的關注，可以在參與決策時給出多角度、專業性的價值判斷和選擇，提出有建設性的意見和建議，從而對政府的環境決策產生影響。例如，廈門PX事件、圓明園湖底防滲事件、怒江水壩事件，都是社會組織影響政府環境決策的典型案例。

(二)監督政府和企業履行環境責任

當前，環境執法部門的監管不力、執法不嚴廣受詬病。究其原因，在于環保部門缺乏獨立性，對地方政府的依賴程度較高。在GDP和短期經濟發展的驅使下，地方政府會無視甚至縱容企業的違法行為，限制環保部門的行動能力，使環境監管變得疲軟乏力，甚至流于形式。要改變這一狀況，就要引入新的監管力量，而社會組織是較為理想的選擇。社會組織具有獨立于政府和企業的第三方屬性，可以以中立的態度監督地方政府依法履行環保職責和企業承擔生態環保責任，與政府和企業形成制衡，克服政府和企業的自利傾向。同時，作為公眾集體組織形式，社會組織能夠充分發動社會力量，降低監督成本，提高監督效率，彌補政府環境執法部門的監管漏洞和盲區。

(三)維護環境公共權益

近年來，環境違法行為不時發生，嚴重損害了社會環境公共利益。但環境侵害的人群不特定，加上政府的執法能力有限，無法關注到每一個“角落”，給環境公共權益的主張帶來了難題。哪個群體最適合擔當環境公益訴訟的主體？顯而易見，社會組織有著顯著的優勢。社會組織具有第三方的屬性，其成立的宗旨和目標決定了它更加關注和維護環境公共權益，可以不以私利為出發點維護公眾的合法利益；作為集體形式，社會組織的力量比單打獨斗要強得多，有更大的人力、財力和精力承擔公益訴訟的時間成本和經濟成本；社會組織中的環保和法律專業人士在搜集信息和損害證據材料方面也能夠提供專業的指導和支持。這些優勢都是政府機關和個人無法比擬的。新修訂的《中華人民共和國環境保護法》將參與環境公益訴訟社會組織的范圍擴大到“依法在設區的市級以上人民政府民政部門登記”、“專門從事環境保護公益活動連續五年以上且無違法記錄”。新《環境保護法》實施后，我國符合環境公益訴訟資格條件的社會組織擴大到300家左右，社會組織將在環境公益訴訟中發揮越來越重要的作用。

(四)提供環保公共服務

我國生態環境類社會組織逐漸走向專業化的道路，關注的領域更加具體化、長期化。例如，開發出“中國水污染地圖”和“中國空氣污染地圖”的公眾環境研究中心長期關注我國水污染和大氣污染問題；中國治理荒漠化基金會致力于中國荒漠化土地的治理、恢復；而綠色瀟湘只關注湖南本土的生態環境問題。專業化的提升使社會組織逐漸具備承接政府職能轉移的能力，加之公益性、非營利性的特征，使其成為生態環保公共服務的供給主體之一，促進生態文明治理模式的現代化。例如，2013年12月貴州省清鎮市人民政府與貴陽公眾環境教育中心簽署合作協議，購買第三方環保監督服務，監督政府相關環保職能部門依法履行職責的情況和企業安全環保生產與履行環保義務情況。此外，社會組織還可以通過組織環保志愿服務的方式向社會提供公共服務。

(五)搭建政府和公眾溝通“橋梁”

隨著我國公眾的環保意識和民主意識逐漸增強，環保問題的關注度逐漸提高，環保問題引發的群體性事件也逐漸增多，原因之一就是政府和公眾之間缺乏有效的溝通“橋梁”。社會組織獨立、中立，根植于社會，熟悉民情、關注民意，容易獲得公眾的信任和支持，能夠在政府和公眾間發揮“橋梁”作用，傳遞彼此的“心聲”和訴求，理順社會情緒。涉及環保的群體性事件通常由環境污染的受害者和因環保問題受到不公正待遇的人群參加，涉及人群廣且不確定性高，這種集群行為容易引發不良情緒的宣泄和傳染，導致過激行為的發生。社會組織可以以“中間人”的身份溝通政府和公眾的信息，引導公眾理性思考，緩解雙方的矛盾和沖突，避免事件的惡化和升級，起到社會壓力“減壓閥”的作用。

二、阻礙社會組織在生態文明建設中發揮作用的因素

(一)自身能力有限，制約社會組織作用的實現

自身能力是社會組織參與生態文明建設的重要基礎。而當前我國社會組織自身能力有限，制約了其在生態文明建設中作用的發揮。一是籌資能力差，資金不足。以我國第一個專門從事環境保護事業的基金會、5A級社會組織——中華環境保護基金會為例。根據“基金會中心網”的數據顯示，其近三年來的捐贈收入增速非常快，平均增速達到了61.39%，但2014年的捐贈收入不過9757.11萬元。全國性公募基金會籌資尚且如此，地方性的基金會生存壓力就更不如人意了，社會組織的資金壓力可見一斑。資金不足限制了社會組織活動的開展，是絕大多數社會組織面臨的難題之一。二是內部管理較松散，自律機制不健全。我國沒有針對社會組織內部治理的法律，相關規定散見于《社會團體登記管理條例》《民辦非企業單位登記管理暫行條例》和《基金會管理條例》中，這些條例對理事會的產生程序有一定規定，但對社會團體和民辦企業非企業的理事資格沒有明確規定。此外，管理體制、決策程序、財務制度也不夠健全，給假公濟私、濫用善款、營私舞弊的行為提供了機會，一些腐敗行為給社會帶來了嚴重的負面影響。在監管上，除了所謂的“年檢”等，尚缺乏有效的常態化監管手段。三是專業人才缺乏，專業化程度不高。根據《中國民政統計年鑒2014》的數據顯示，截至2013年，我國社會組織年末職工總人數6365813人，具有社會工作師和助理社會工作師資格的有21960人，僅占職工總人數的0.34%。同時，生態文明建設專業性比較強，涉及生態工程學、環境生態學、環境法律等諸多學科。生態環境類社會組織開展工作、提供公共服務，需要這些專業人士的參與，但目前專業人士較為缺乏，導致我國社會組織在生態文明建設中一定程度上還停留在“觀鳥、種樹、揀垃圾”的階段，在影響政府決策、參與重大環境保護項目中的作用還很有限。

(二)機制不完善，阻礙社會組織作用發揮的渠道

在我國現行的行政管理體制下，社會資源主要集中在政府手中，沒有為社會組織參與社會管理提供完善的機制和暢通的渠道。一是登記注冊的門檻高。當前我國實行業務主管單位和民政部門登記管理的社會組織雙重管理制度，即社會組織在民政部門注冊前，必須找到一個政府部門作為業務主管單位進行前置審批，這無疑抬高了社會組織注冊登記的門檻。一些政府部門受“多一事不如少一事”的思想影響，不愿做業務主管部門。想成立社會組織的成立不了，只能注冊為企業；或者不注冊登記，游離于政府的管理之外。二是公共服務領域不開放。長期以來，我國實行的是自上而下的環境保護政策，大量涉及公共利益的環境保護項目，如濕地保護、自然保護區的管理、水質監測等主要集中在政府部門手中，社會組織沒有暢通的渠道參與其中。三是政府與社會組織缺乏溝通。政府對社會組織缺乏足夠的了解，不知道它們做了什么、還可以做什么。社會組織對政府也缺乏足夠了解，不了解政府的各種辦事流程和職能劃分，這就造成了一些障礙，形成政府和社會組織的信息不對稱。同時，政府與社會組織缺乏必要的溝通機制，社會組織沒有渠道表達自己的訴求和想法。四是環保信息公開力度不夠。環境信息采集需要專業的儀器和人員完成，是社會組織無法通過一己之力做到的。目前，我國環境信息主要掌握在環保部門手中，向社會公開的力度并不大，公開的信息范圍也不夠大。如備受關注的PM2.5的信息公開，也是在達爾問自然求知社發起的“我為祖國測空氣”活動的倡導下實現的。環保信息公開力度不夠，降低了社會組織開展活動的針對性，也不利于對政府和企業進行監督。

(三)政府職能錯位，限制社會組織作用發揮的空間

計劃經濟思維在我國社會管理領域仍有所體現，形成了資源配置權力向政府集中，企業和社會組織對政府產生權力依附的格局，社會組織發揮作用的空間受限。政府還存在一定的包辦思想，認為環境保護只能依靠政府的強制力才能實現。一些行政部門還未完全放下“防備”心理，未能正確認識社會組織在生態環保中的作用，面對社會組織的訴求時往往又反應過激，認為這是對政府權力的“挑釁”；或者即使意識到自身面對日益嚴重生態環境問題時的勢單力薄，也難以割舍已有的職能和權力，缺乏讓社會組織參與其中的愿望。此外，一些地方政府受經濟發展和政績的驅動，抵觸社會組織的監督，甚至存在社會組織“添亂”的錯誤認識。例如，2014年11月“曙光環保”向社會公布了第一份湘江流域重金屬污染調查報告。湖南省環保廳并未因此認識到自身對湘江流域重金屬污染情況檢測的缺失，與“曙光環保”合作解決湘江流域的重金屬問題，而是持強烈質疑的態度，致函“曙光環保”稱數據“造成我省環境信息紊亂和公眾恐慌”。

生態文明建設是一項龐大的系統工程，涉及方方面面的工作。這些工作中哪些必須由政府完成，哪些可以交由社會組織完成，怎樣才能使效率更高、成本更低、民眾更滿意，政府權力的邊界在哪里，這些問題都還未理清，導致政府與社會組織不能很好地對接。

三、社會組織在生態文明建設中作用的實現路徑

(一)加強自身建設，提高社會組織發揮作用的能力

一是構建多元化籌資渠道，推動社會組織可持續發展。在積極爭取社會捐資、政府資助的同時，也要拓展籌資的渠道。可以探索聯合籌資的方式，即幾個社會組織圍繞同一主題，共同開展募集資金活動；也可以探索互聯網+公益活動的網絡籌資方式，如中華環境保護基金會發起的“10元給未來上環保課”項目獲得130余萬網友的捐款，已籌得近400萬元。隨著網絡和在線支付的普及，網絡籌資的空間還很大，值得進一步挖掘。此外，在合法的前提下，也可適當提高投資性收入和經營性收入，提高社會組織自我“造血”能力。二是建立規范化的內部治理結構，提高社會組織自我管理能力。強化章程的核心地位，圍繞章程完善成員大會、理事會、選舉、議事、財務等各項制度。建立社會組織法定代表人離任審計、負責人管理和責任追究制度，彌補制度漏洞，提高自我管理能力和水平。三是完善監督機制，樹立誠信形象。加大資金來源及去向用途、財務管理、項目運作等信息向社會公開的力度。從監督制度和監督方式兩個方面入手，加強對社會組織的監管。監管制度方面，關鍵是理清業務主管部門和民政部門的權責，明確責任追究主體，加大社會組織違規懲戒力度，同時完善自發性強的“草根”社會組織的監管制度。監督方式方面，關鍵是建立自上而下(政府相關部門)、自下而上(公眾、新聞媒體等)、第三方(第三方評估機構)、行業自律(內部監督、行業組織監督)的全方位的綜合監督體系，促進社會組織健康發展，逐漸樹立誠信可靠的外部形象。四是培養和引進專業人才，提升社會組織參與生態文明建設的能力。采取專兼結合的原則，專職工作人員應傾向于招聘社會組織管理人才和公益項目運營管理人才，而專業性較強的環境學人才和環境法律人才可以采取兼職招聘的方式，同時積極引導熱心環保事業的公眾和在校大學生加入志愿者隊伍。社會組織也要投入一定的資金，用于自身人力資源發展，例如提高薪資水平，提供培訓、考察學習機會等。五是引導環保社會組織走專業化和差異化的道路。改變當前環保社會組織不精不專的現狀，引導環保社會組織根據自身優勢聚焦最擅長的領域，逐漸形成核心競爭力，從整體上形成差異化的發展格局。

(二)完善參與機制，暢通社會組織作用發揮的渠道

一是降低社會組織注冊登記的門檻。生態環境類社會組織不帶有顯著的政治和宗教色彩，應逐漸取消主管單位前置審批的硬性要求，并降低注冊資金、員工人數等門檻，引導更多的“草根”社會組織通過注冊登記納入政府的統一管理中。二是環保部門要加大向社會組織購買服務的力度。環保部門應逐漸樹立向社會組織購買服務的意識，將原來由環保部門和下屬事業單位負責的社會性、服務型事務向社會組織轉移，將生態環保公共服務項目納入政府采購庫中。在垃圾分類普及宣傳、環境宣傳教育、環境監督、低碳社區建設等方面，社會組織都有著不可比擬的優勢；在政策研究、自然保護區的管理和建設、生態環境治理等方面也有較大的挖掘空間。環保部門向社會組織購買服務在解決社會組織資金不足問題的同時，也為社會組織發揮作用提供了渠道。三是建立政府與社會組織互動交流的機制和平臺。政府環保部門要積極搭建社會組織參與政府決策的平臺和渠道，鼓勵社會組織就當前環保領域的難點、熱點問題發揮自身智力優勢，向政府環保部門獻言獻策，引導環保社會組織有序、有效參與到生態文明建設中。建立政府與社會組織常態、有效的互動交流平臺和機制，例如，可以將“世界咖啡屋”的形式引入政府與社會組織的互動中，為雙方深入、有效溝通提供平臺。四是保障社會組織政府政策的參與權。在制定涉及生態環境的政策和項目立項時，可采用座談會、專題調研等形式，充分聽取社會組織的意見和建議，將社會組織納入政府決策體制中。社會組織還可以利用人大議案、政協提案的渠道將意見和建議遞送到決策層，以引起相關部門對環保問題的關注。五是加大環境信息公開的力度和范圍。政府和環保部門要加大環保基礎數據和信息向社會公開的力度，通過一定的制度建設消除環境信息獲取的人為障礙，提高社會組織獲取數據信息的便利程度。也要擴大環境信息公開的范圍，例如工業企業的環境行為信息、重點污染源實時信息、農村地區環境信息等。六是環保社會組織要充分利用新媒體渠道。環保社會組織可以充分利用微博、微信公共帳號等新媒體影響面廣、成本低、吸引力大等優勢，針對環保熱點問題，引導社會輿論方向和公眾行為，提高社會組織的影響力和關注度，以“軟”性的力量在生態文明建設中發揮作用。

(三)轉變政府職能，擴大社會組織作用發揮的空間

一是政府要切實轉變理念。政府要正確認識政府管制和市場機制在生態文明建設中的局限性，充分肯定社會組織在生態文明建設中的作用和重要意義，有意識地培育孵化社會組織，扶持社會組織的成長，引導他們利用自身優勢在生態文明建設中發揮作用。但同時要保持社會組織的獨立性，減少對社會組織不必要的干涉。政府也要摒棄“唯我獨大”的思想，以歡迎、鼓勵的態度主動接受社會組織的意見、建議和監督，建立與社會組織的伙伴關系，共同推動生態文明建設。二是理清政府和社會組織的關系。要理清政府和社會組織的責任和權力，推行生態文明建設權力清單，明確哪些事項由政府負責，哪些事項由社會組織負責，以及社會組織在履行責任時擁有的權利和可以調動的社會資源，促進政府與社會組織無縫對接。三是政府要向社會組織轉移職能。政府可通過委托授權、購買服務等方式向社會組織轉移職能，充分利用社會組織貼近社會和第三方的優勢，將環境宣傳教育、社區生態文明建設、環境輿情收集等微觀、社會性的工作，以及環境突發事件溝通、環境監督等政府不愿做、做不好的工作，交由社會組織來完成，為社會組織發揮作用盡可能地擴展空間。

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[收稿日期]2015-12-27

[作者簡介]孟維娜(1981- )，女，講師，碩士，從事生態文明建設研究。

[中圖分類號]C912.2

[文獻標識碼]A

[文章編號]2095-7602(2016)05-0025-04