廣東省高校債務風險防范與負債管理問題研究

摘要：當前高校債務問題已經成為政府、銀行、媒體以及高校各方關注的焦點。本研究以廣東省高校為研究對象，分析廣東省高校負債辦學的現狀，借鑒國內外高校債務風險管理的先進經驗，圍繞債務形成、債務監(jiān)督到債務償還的全過程提出廣東省高校債務風險防范與負債管理對策，希望通過本研究能為全國高校債務風險化解提供合理建議，拓寬債務危機化解的可行性途徑，為未來高校籌資良好運作提供幫助。

關鍵詞：廣東省高校 高校債務 風險防范 負債管理

國家審計署2013年12月30日發(fā)布的《全國政府性債務審計結果》公告（2013年第32號）顯示，截至2013年6月底，全國各級政府負有償還責任的債務206 988.65億元，負有擔保責任的債務29 256.49億元，可能承擔一定救助責任的債務66 504.56億元。地方債務審計結果出爐在社會各界引起軒然大波，關于中國政府債務風險制度的判斷和風險點的認識，成為關心政府債務問題的人士所共同聚焦的命題，同樣引起學者們關注的是大學擴招所形成的巨額債務，因政府對高校債務可能承擔一定救助責任，高校債務問題也成為政府、銀行、社會公眾等利益相關者關注焦點。當前，高等院校債務存量規(guī)模大，還本付息壓力重，承受著巨大的債務風險已是不爭的事實，如果未能妥善處理，勢必會使高校的債務狀況進一步惡化，進而誘發(fā)一系列風險，影響高等教育的健康持續(xù)發(fā)展。

一、廣東高校負債辦學現狀分析

隨著公辦高校大規(guī)模的擴招擴建，廣東省高校債務2007年底達到了驚人的275億元，高校貸款總額在全國排名靠前，在2007年政府一次性安排清償149億元后，廣東省高校債務余額顯著下降，截至2014年末，廣東省省屬高校債務余額為63億元，分布于30所高校中，平均每所高校負債2.3億元，從總量上來看廣東省高校債務規(guī)模有了明顯的下降，但筆者從部分省屬高校2015年財務預算公開明細目錄中提取相關債務信息可以發(fā)現（因較多的高校未將相關信息進行公示，只能選取較為代表性的省屬高校），隨著還款高峰期的到來，各高校債務負擔依舊沉重（詳見表1）。

總體來說，廣東省高校負債辦學滿足了擴招擴建后的大量資金需求，有效推動了省屬高校的建設和發(fā)展，且經過省財政大規(guī)模化債資金的支持和嚴控新增貸款規(guī)模后，廣東省高校總體債務風險處于可控范圍之內，但是，由于各個高校原有基礎條件、學生規(guī)模和負債規(guī)模不同，生均負債差異較大，風險程度也差異較大。另外，由于“貼息貸款”政策集中推行的緣故，近年來，廣東省高校債務形成償還高峰，加之沉重的貸款利息支出，在一定程度上擠占了高校教學科研支出，為高校資金安排帶來較大的壓力。從現行的情況來看，廣東省高校債務情況已經渡過了最困難的時候，但是也必須清楚地認識到廣東高校債務的風險仍未完全消除，而且在嚴控地方性政府債務的背景下，通過行政手段壓制高校債務融資的需求顯然不是高校債務風險管理的最優(yōu)方法。

廣東省高校債務主要以銀行貸款的形式體現，負債辦學已經成為廣東省各高校的共性問題。究其原因，一是政府對高校投入不足，同國內其他高校相比，廣東省在高等教育投入上與經濟地位不相匹配，按照國家指導標準，高校生均定額綜合撥款不應低于12 000元/生，而廣東省自2003年起一直維持6 600元/生的標準，2012年開始逐步提高標準，至2015年生均定額撥款才達到10 000元/生的標準，但仍處于指導線之下，在全國高校中處于較低水平；二是政策助長了高校的舉債行為，一方面擴招政策下帶來高校建設的熱潮，無論是新校區(qū)的建設投入還是教學設備的更新，都使得教育經費緊缺的矛盾日益暴露，另一方面，貼息貸款的政策的實施，“變相”鼓勵高校舉債，以及政府大規(guī)模的清償債務都會給高校的舉債吃下“定心丸”；三是高校收入來源單一，高校過度依賴財政撥款以及學費收入，而學費收入一直延續(xù)2000年制定的收費標準，加上其他渠道的收入尚無法形成有效的支持，因此為滿足大量辦學經費的需求，彌補資金缺口，舉債成了不得已的選擇；四是銀行過度授信，省屬高校的“公辦”背景以及充足的生源保證，使得銀行過度樂觀，更愿意向保險系數更高的高校放貸，即使是某些高校不具備貸款的資質。

二、國內外高校債務風險防范及負債管理經驗借鑒

（一）國內高校債務風險防范及負債管理經驗借鑒

自財政部、教育部下發(fā)高校化債工作意見以來，全國各地的高校均采取有效的措施來降低高校債務風險，其中安徽以及浙江兩個省份采取了力度大、多樣化的債務管理措施，取得了積極的成效，借鑒意義重大。

1.統(tǒng)籌學校收入，提取化債資金，保障基本還貸支出。安徽省要求各個高校制定分年度還貸計劃，安排不低于當年學費收入的 20%、住宿費收入每生每年不低于 600 元作為償債資金來源；浙江省則要求各高校在不影響學校正常運轉的情況下，原則上每年按照不低于事業(yè)收入15%比例統(tǒng)籌資金用于償還債務。同時，積極統(tǒng)籌土地置換收入，在有債務存在的情況下所得收入將指定用于債務的歸還。

2.通過增加學校收入，使化債支出更具彈性。安徽省2012年起已經將生均標準提高至12 000元/生，而浙江省則提高了2014年未調整的學費標準，浙江省2014年公辦高校學費平均提高16.41%，并且還允許高校自主選擇20%以內的專業(yè)、在15%的上浮幅度內，自主確定具體學費標準，學校收入的大幅提高，切實提高了高校化債的主動權。

3.增強主管部門之間的橫向協(xié)作，實行新增貸款審批制度。對于高校新增貸款實行教育主管部門與財政主管部門聯(lián)合審批，雙方共同建立高校債務信息管理，設立債務風險警戒線，通過采集高校信用記錄、歷史還貸信息、高校財務報表等債務相關信息，申請貸款的高校債務風險等級進行評估，如超過風險警戒線則一律不予批準。

4.建立高校債務使用管理監(jiān)管機制。為確保貸款資金專款專用，進一步強化高校化債資金支出管理，浙江省明確規(guī)定高校債務資金全部實行國庫集中支付，資金直接撥付到貸款結算戶、供應商等相關的賬戶。同時，進一步落實政府部門對高校化債、控債工作的管理，由省財政廳與審計廳共同履行監(jiān)督檢查的職責。

上述兩個省份在債務負擔比較重的情況下采取了一系列有效的措施，有效降低了整體債務風險，對廣東省高校的債務風險防范有一定的借鑒作用：地方政府應積極拓寬高校的收入渠道，包括提高生均定額撥款的標準和調整學費標準，并將所提高的標準按一定比例用于債務還本支出；同時，地方政府的協(xié)調作用也顯得至關重要，對于土地置換、學費、住宿費等收入來源統(tǒng)籌用于債務的清償，有利于規(guī)范學校的資金使用計劃，對于化債積極的學校則進一步實施公開透明的綜合獎補。

（二）美國高校債務風險防范及負債管理經驗借鑒

美國高校債務主要來源有貸款債務和債券債務，一般的舉債都通過發(fā)行債券的方式取得，這與我國高校基本依賴銀行貸款的來源有本質性的區(qū)別，但是美國富有彈性、充滿理性的債務風險管理仍然值得廣東省的高校學習和借鑒。

與現階段我國嚴控高校增量債務不同，對外舉債是美國高校享有的權利，其舉債方式往往分為兩種，一種是由州政府舉債并承擔還本付息的責任，而對外所募集到資金以專項資金的形式撥付給高校使用，另一種則是由高校自行對外發(fā)行債券，自行承擔還本付息的責任。雖然債券較之貸款舉債在發(fā)行、管理各方面更為復雜，但是債務具有籌資成本低、籌資規(guī)模大等優(yōu)點，且美國高校債券發(fā)行已經形成較為完整的法律規(guī)范，美國《高等教育法》（修正案）規(guī)定，高等教育機構提前償還貸款，還可以享受一定比例的折扣優(yōu)惠，優(yōu)惠比例由教育部根據高校貸款的期限、利率和政府貼息等標準計算決定，因此，相比之下美國高校更加傾向于通過自行發(fā)行債券的方式進行融資。

雖然美國政府賦予了高校自主舉債的權利，但是美國高校債券的發(fā)行和貸款債務也有嚴格的限制，首先對籌集到的資金有指定性的用途，需在教室設施、圖書館、實驗室建設、教學研究和科研教學管理的相關建筑和設備及其日常使用、維護內，實現專款專用；其次，對于公辦高校來說，州政府為避免高校因沉重的還本付息負擔，而陷入財政困境，一般會對其債券的發(fā)行進行嚴格的審核，確保其舉債的合理性，而且當監(jiān)測到舉債高校存在財務問題，經過科學辨識、評估風險，對危及大學目標的行為盡可能早的發(fā)出預警；最后，美國的政府會委托或授權相應的擔保機構，作為高校向商業(yè)銀行貸款擔保的機構，擔保機構可以是政府的下屬、政府參股或贊助的機構、營利性機構或非營利性機構。如果高校不能償還貸款，貸款銀行就會將債務移交給擔保機構且得到賠償。接下來由擔保機構向高校催繳債務，在規(guī)定時期內促使高校償還欠款，擔保機構還可以獲得銀行的一定獎勵。

美國高校富有彈性、充滿理性的債務風險管理可以給我們帶來一定的啟示：債務管理不能一刀切，而是應該通過完善法律法規(guī)政策，在法律層面上對高校貸款申請、取得、使用、歸還明確規(guī)定，以政策性貸款為主，實行財政貼息，在事先給予部分折扣優(yōu)惠，鼓勵提前歸還貸款；同時，可以嘗試引入擔保機構的方式，形成防火墻作用，有效保障各方利益。最后是鼓勵高校發(fā)行債券、募集資本、完善捐贈稅收政策、積極進行教育融資。

三、廣東省高校債務風險防范與負債管理對策

通過對廣東省高校負債辦學現狀的分析，以及國內外高校化債經驗借鑒，要有效防范廣東省高校債務風險，則必須將風險防控措施貫穿于債務形成、監(jiān)督和償還管理的全過程。

（一）債務形成管理

從政府部門的角度出發(fā)，必須加快政策法規(guī)的修訂，在法律層面上既要保障高校貸款的權利，也對高校貸款申請、取得、使用、歸還明確規(guī)定，落實法人經濟責任制。同時，既要保證高校獨立法人資格的落實，又要避免政府陷入財政困境，可加強政府部門之間的橫向協(xié)作，由教育廳與財政廳建立高校債務管理信息系統(tǒng)，根據定期財務報告以及歷年還貸記錄，對高校信用等級進行評定，實行新增貸款實現聯(lián)合審批制度，另外，也可以嘗試引入有資質的擔保機構，使高校向商業(yè)銀行貸款又多一份保障。

從學校的角度出發(fā)，則必須推動權責明確的負債決策和執(zhí)行程序，加強貸款資金管理。作為化債工作的責任主體，高校要按照“誰貸款、誰負責”的原則償還債務，要完善貸款審批決策機制，對貸款項目進行科學規(guī)劃、深入論證，再由財務處對貸款資金的真實性、合理性和合法性進行初審和評估，最后再提交校長辦公會和黨委會由學校集體討論決策，確保舉債的合理性及必要性，在學校核準的基礎上，必須同時報教育廳及財政廳審批。在明確貸款的可操作性后，學校則應進一步對資金的結構比例進行優(yōu)化，充分考慮長期、中期、短期借款的合理配置，并做好切實可行的還貸計劃和措施，貸款額度不得超出學校預期的償還能力，以保證高校教育事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

（二）債務監(jiān)督管理

廣東省高校債務經過大規(guī)模財政資金化債后，總體負債水平呈可控狀態(tài)，但是財政再進行大規(guī)模化債已不可能，因此，高校作為舉債主體對于債務的監(jiān)督管理也必須進一步強化，確保貸款資金專款專用。一方面，貸款資金必須納入學校財務統(tǒng)一管理，所有開支均通過財務處報賬支付，嚴格規(guī)范資金使用，條件允許的情況下，可以參考個別省份通過國庫使用貸款資金，確保監(jiān)控到位；另一方面，學校必須建立債務風險財務監(jiān)督機制，引入利益相關主體共同監(jiān)督，通過財務信息公開、財務報表等多方式發(fā)揮社會公眾和政府主管部門等外部利益相關主體的監(jiān)督作用，保證高校從舉債到債務資金的使用公開透明，通過財務工作報告、“雙代會”和內部審計等方式，充分發(fā)揮校內審計、監(jiān)察等部門的監(jiān)督作用，保證貸款資金的專款專用。

因為高校債務償還周期往往比較長，除了學校自身加強債務的監(jiān)督管理外，政府主管教育與財政部門也應建立債務風險預警指標體系，實現對高校債務的全方位監(jiān)控，具體可以結合新高校會計制度統(tǒng)一規(guī)范的資產負債表、收入支出格式，要求各負債高校定期報送，形成對高校債務償還能力指標、現金流動能力、高校發(fā)展能力指標等預警分析，以便對存在財務問題的高校及時做出干預，避免高校債務風險的出現。

（三）債務償還管理

對于高校債務的風險管理最重要的環(huán)節(jié)當屬債務的償還管理，既要提高高校的償還能力，也要調動高校償還的積極性。首先，在提高高校償還能力上最直接的方式就是提高生均撥款以及學費的收費標準，如能順利實現生均定額撥款的進一步提高以及彈性學費標準的建立，則必須嚴格要求負債高校對于收入提高的部分按一定比例提取化債資金；其次，應進一步拓展自身收入渠道，改變被動理財的現狀，廣東省絕大多數高校的辦學資金來源主要依靠財政撥款和學費收入，這也是高校債務風險形成的一個重要因素，要改變這一現狀需要高校積極發(fā)揮優(yōu)質師資力量、硬件資源優(yōu)勢，爭取社會資本的支持，吸引社會各界力量加大對高等教育事業(yè)的捐贈，廣泛開展合作辦學和就業(yè)培訓等，多渠道提高高校資源使用效率，創(chuàng)造效益。

目前廣東省多采取綜合獎補的方式對于提前償還債務的高校進行資金獎勵，但對綜合獎補的分配標準仍未有明確的規(guī)定，筆者認為要進一步提高高校提前化債的積極性，有必要出臺進一步的化債綜合獎補細則，使得事后補助機制更加透明、公正。

總之，高校負債辦學的債務風險隱患必須引起政府部門與高校的高度關注，只有針對債務形成、監(jiān)督、償還過程中存在的風險點，完善風險管理的各項對策，才能確保教育事業(yè)的健康發(fā)展，同時，也要看到高校負債辦學對推動我國高等教育實現跨越式的發(fā)展所起到的作用，其正面性應得到充分的肯定，政府部門在風險可控范圍內也應繼續(xù)研究探討高校作為法人主體自主舉債的權利落實問題，不應為控制債務總量而實行“一刀切”的政策。

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作者簡介：

羅燕琴，女，廣東工業(yè)大學財務處，高級會計師；主要研究方向：預算管理、績效管理、科研管理等。