法治視野下信訪制度改革進路探析

鄭瑞平

【摘要】當前社會轉型時期，利益多元、沖突多樣，信訪工作數量倍增，解決效果總不見好。作為一種特殊的救濟機制，信訪制度存在著諸多問題：信訪范圍應限縮，信訪程序應納入法治軌道，司法應去行政化并充分發揮最終解決功能，信訪立法層次也亟待提升。伴隨著司法改革的推進，經由合理的設計與改造，信訪工作有望實現法治化和規范化。

【關鍵詞】法治 信訪制度 司法改革

【中圖分類號】D926 【文獻標識碼】A

信訪制度面臨之困境

信訪不信法。隨著改革的不斷深入推進，社會利益格局發生了深刻變化，由此引發各類社會矛盾。不少矛盾無法得到有效解決，尤其是身處社會下層的民眾，他們沒有更多的社會資源可以利用，其利益又容易受到侵犯，矛盾發生時，他們往往不能憑自身力量化解，需求助于強有力的第三方—政府來解決。信訪是很多基層民眾愿意尋求救助的重要途徑。新時期信訪的起因多種多樣，較為集中的理由如企業改制、房屋拆遷、土地征用、社會保障、環境問題、下崗就業等。據有關統計資料顯示，近年來最高法院接待的上訪案件數量一直走高，2010年的上訪數量為73500件次，是2003年的三倍。不僅僅是數量多，信訪的規模也在逐漸擴大，近年來，由環境問題引發的群體性事件正在以年均29%的速度增加。

近十余年來，信訪案件中大多數涉法涉訴，比例大約達到80%。從2010年到2014年，全國法院受理的行政訴訟案件和行政機關受理的復議案件數量一直都大大低于涉訴信訪案件。2010年，行政訴訟案135679件，行政復議案77606件，涉訴信訪案1298779件；涉訴信訪案件為行政訴訟的9.57倍，為行政復議的16.74倍。2014年，行政訴訟案193240件，行政復議案123859件，涉訴信訪案988233件；涉訴信訪案件為行政訴訟的5.11倍，為行政復議的7.98倍。與行政訴訟和行政復議的法律途徑相比，民眾信訪不信法，更傾向于選擇信訪這種救濟方式。

重結果輕過程。現有的信訪制度很注重考核結果，信訪工作做得好不好，有一套評價標準，比如“零上訪”“零進京訪”“零非訪”（即零非正常上訪）等。在工作實踐中，這些標準表現為“一票否決制”“信訪排名”等。“信訪排名”指的是上級部門對各地市越級上訪數量等進行統計排名。“一票否決制”意味著只要本轄區內出現了越級上訪或非正常群體上訪造成惡劣影響等情況，該地方的所有工作就被一票否決。在當下政府部門的考核體系中被廣泛引用，如信訪一票否決、環保一票否決、安全生產一票否決、黨風廉政一票否決等。不可否認，“一票否決制”在實踐中發揮了積極作用。在“一票否決制”的高壓態勢下，從主要領導、分管領導到具體的責任人，都是被否決對象，可以大大減少推諉扯皮等現象，確保政令暢通。同時“一票否決制”能夠警醒各級各部門及領導干部必須消除麻痹大意的思想，時時保持責任意識，有利于提升工作效率。但是如果考核目標定得過于主觀、脫離實際，則會產生始料未及的結果。“一票否決制”“信訪排名”給各級黨政部門造成了巨大壓力，大家紛紛使出渾身解數，惟愿將本轄區內的上訪數量降到最低點，確保自己在“信訪排名”中不要名列前茅。

各地千方百計控制進京上訪人員，花錢買“穩定”成為一些地方政府的“非常之舉”。有的地方政府想盡一切辦法截訪，在敏感時期甚至對上訪者嚴加看守、圍追堵截、非法關押，嚴重侵犯了上訪者的人身自由和民主權利。在上述方法失效后，他們又想方設法找上級信訪部門“銷號”。且不說由此帶來的人力、物力、財力的耗費有多大，對上訪人堵、壓、關、買，能夠真正平息社會矛盾，令上訪人心悅誠服地回家過日子嗎？恰恰相反，這些做法可能短期內控制了信訪數量，但往往導致沖突更加嚴重并且激化。著名的上訪者唐慧從2007年起進京上訪達23次之多，其所在地鎮政府為平息上訪，在唐慧身上花費了上百萬元仍然無濟于事，最后唐慧被有關部門決定勞動教養，誰知此決定一出，該案引起了更大的社會關注，甚至引發勞教制度的存廢話題探討。對于信訪案件，本應辨明原由，明晰事理，重視過程調解，消除糾紛，息事寧人；遺憾的是，很多地方黨政卻采取簡單、直接、粗暴的手段處理信訪事項，結果無法真正除卻矛盾。

訪而不信，訪而不終。我國對信訪事項的處理實行“三級終結制”。同一信訪事項經過三級行政機關進行辦理、復查、復核做出決定后，即告終結。信訪人如果仍然對復核意見不服，再次以同一事實和理由提出投訴請求的，各級人民政府信訪工作機構和其他行政機關不再受理。但是實踐中，只要信訪人認為自己之前的利益訴求并未得到滿足，就不會接受處理結果，訪而不信，不斷地纏訪、鬧訪，即便已經過三級機構處理也不息訪。而鬧訪、纏訪可以對黨政機關形成某種壓力，在維穩的要求下，在信訪人的信訪訴求與政府的秩序追求的相互角力中，黨政機關最終容易妥協，不得不反復接待信訪，意圖息事寧人，避免在轄區內出了亂子，導致信訪無法實現終結。為了最大限度地獲益，他們在信訪的手段上動腦筋，不少人采取非正常手段上訪，比如到辦公區域哭鬧、圍堵機關大門、攔截領導車輛、在公共場所自殘、自殺加以威脅等①，盡可能地突破正常秩序，引起高權關注。

造成訪而不信、訪而不終現象產生的重要原因是信訪制度功能的錯位。信訪制度設計之初的基本功能是上通下達、反映民意，為公民提供利益表達及民主監督的渠道。社會環境的變化賦予了信訪制度救濟權利的功能。文革后的特殊歷史時期，信訪制度被用來解決政治運動的遺留問題，在昭雪冤案中卓有成效。這段歷史時期結束后，信訪的階段性作用本應隨之完結，但實際并未如此，信訪沒有回歸其原有的意見表達的常態功能，而依慣性運行，權利救濟的特殊功能一直沿用至今。在今天，社會轉型中的利益糾葛主要是發生在公民與政府、公民與企業之間的沖突。當事者不僅想通過信訪表達不平和意見，更想通過這個渠道獲得利益補償。當前，信訪的功能已轉化為以權力救濟和解決糾紛為主，意見表達和溝通的功能被淡化。這又與作為社會糾紛終結機制的司法體制發生沖突，使得司法權威受損。

信訪制度陷困境的原因分析

信訪范圍過寬。信訪是個筐，事事往里裝。權比法大、文件比法律條文管用的現象并不少見。信訪體系依托于黨政機關的政治權威，手中可動用調配的資源豐富，處理手段靈活，比如組織協調，比如財政分擔等，這使得其在處理一些復雜的、涉及面廣的社會矛盾時頗具效率優勢。由此許多人認為黨政機關能解決一切問題，走信訪的路子，也許能夠獲得權力資源與利益。利益可期，不論是政治性、政策性問題，還是歷史遺留類、法律類問題，不加區分，只管找信訪部門說事。出于秩序考慮，信訪部門一般都會予以受理。

信訪解決措施失范化。就信訪體系本身來講，信訪處理機構缺乏中立性，具體運行過程不示于人、缺少公開性。從與司法系統的關系來看，具有實際意義上的救濟功能的信訪體系，與以定紛止爭、救濟權利為宗旨、社會公正最后一道屏障的司法體系之間，不可避免地會發生沖突，信訪插手司法裁判，損害了司法的權威。實踐中，信訪事項一般會遵照屬地原則返回原責任部門處理，處理機關一般是信訪人申訴對象的主管部門。處理機關與信訪事項有利益牽涉，地位并不中立，做出的處理結果如何能令人信服呢？信訪人選擇繼續信訪不會出人意料，矛盾仍然存在。信訪處理過程中，雙方當事人沒有機會當面對質、交流，主要是聽取信訪人的證詞和查閱提交的材料，難以做到客觀全面地了解事實；信訪處理的結果和依據也不明晰，不免招來外界對案件的猜測，也不利于信訪工作的開展。

司法權威不足，向信訪讓渡終局解決功能。司法權威是司法的外在強制力與人們的內在服從的統一。目前法院的司法權威嚴重缺失是一個不爭的事實。導致這種情況的發生與司法行政化有很大關系。簡單地說，司法行政化就是以行政管理方式來操作司法活動。行政化的司法使得法院成為黨政的附庸，為權力背書，司法能力受到削弱。“審理者不裁決，裁決者不負責”就是由司法行政化催生的一種不正常現象。將信訪制度植入司法制度逐漸扭轉了司法的功能，司法已由原來的解決糾紛并建立規則，轉化為息訴罷訪，服務大局，本已不足的司法權威進一步萎縮。加之資源配置能力不足，法院作為終局性糾紛解決機關時常有心無力，逐漸滋生了“讓渡意識”，甘愿將終局解決權能讓渡給黨政機關，而將自身定位為解決糾紛的輔助部門。黨政信訪部門對此不堪重負，這種做法已難以為繼。

立法基礎薄弱。我國信訪工作的法律依據只有一個，即行政法規《信訪條例》，此外別無其他規范性法律文件。根據《立法法》的規定，《信訪體例》的適用主體為行政機關，社會團體和企事業單位可以參照執行。然而我國的信訪機構體系龐大，涉及黨委、立法、司法、政協、軍隊等多個系統，這些系統顯然不能適用這部條例，信訪工作于法無據，只能適用一些內部文件，公開性欠缺，陷入了尷尬的境況。另一方面，信訪工作涉及社會管理的方方面面，類型繁雜，遠非一部條例可以概括，《信訪條例》自2005年頒布，在實際工作中已顯示出一定的滯后性，急需補充增改。

信訪制度法治化的對策

應限縮信訪范圍。限縮信訪的范圍，就是為信訪減負，實現信訪范圍法治化。通過專門的信訪法律來確定信訪事項的范圍，讓信訪的歸信訪，法律的歸法律，政策的歸政策。對現有的信訪事項加以甄別，我們就會發現多數事項遠不是反映民情民意，超出了信訪的應有范疇，理應去除。一方面，涉法涉訴案件。一類是涉及公、檢、法、司的訴求；另一類是已經進入訴訟、仲裁、行政復議的訴求。這些案件本應通過法律途徑來解決，而非信訪途徑。實踐中，一個訴求先經過訴訟程序，終結后又啟動信訪程序的現象也不少見。還有的當事者在訴訟與信訪之間來回游走，司法沒有滿足利益訴求的，又去信訪；對信訪處理結果不滿意的，再去訴訟，反反復復，直到期待的利益實現為止。這背后有人治傳統觀念的影響，也有司法制度及司法機關本身的問題。在民事訴訟法修改以前，受理民事案件時采用立案審查制，出于謹慎考慮，有一些新型的案件糾紛不予受理，將很多糾紛推向了信訪部門。新的民事訴訟法規定了立案登記制度，降低了立案的難度，擴大了訴訟的范圍。另一方面，司法人員辦案中確實存在違反公正的情況，關系案、人情案、金錢案、權力案屢禁不止。打鐵還需自身硬，因此有必要整肅司法隊伍，用制度進行嚴懲與有效治理，樹立司法權威，取得民眾信任。

另一方面，政策性事項。有的上訪案件反映的并不是執行中的問題，也不是司法的問題，而是政策與法律規定本身的問題。比如集體上訪事件經常反映的土地征收、房屋拆遷補償標準等問題，單單依靠信訪途徑無法解決，根本上講需要政策、法律作出修改。政策不調整、法律不修改，信訪部門也無計可施。這類問題需要相關的行政部門、立法機關來解決。

實現信訪程序法治化。第一，借鑒程序公正的法治原則，信訪程序應該符合公正要求，核心是信訪事項處理部門應為獨立且中立的第三方，而不是原來處理該信訪糾紛的責任部門。建議各級黨委政府可以設立專門的信訪委員會，統一接受和處理本地區的非法律類信訪事項。現有的處理方式，不論是轉辦、交辦，或是督辦、領導批示，所發揮的作用只是構成對處理機關的一種監督、檢查的壓力，實際處理結果和以前的處理不會有什么區別。由獨立的信訪委員會來負責處理，可以避免以往“定論”的影響，也可以提高處理結果的公信力，使信訪人更易接受。

第二，借鑒程序公開的法治原則，信訪程序應增加透明度，在調查事實時聽取雙方當事人的意見，增進雙方理解，為協商解決事件打下良好的基礎。對處理依據與結果也應公開，接受社會監督，實現信訪事務處理有規則、講程序、法治化。

第三，應堅決執行現有的信訪“三級終結制”，一個事項經三級機關處理即告終結，當事人再次信訪的，不再受理。②

第四，堅決實現信訪和司法的分離。對于涉法涉訴案件，只能由司法機關處理，不得再尋求信訪途徑解決。信訪部門不得插手正在進行的司法裁判，已作出裁決的案件，當事人又向信訪部門申訴的，不予受理。對于信訪和司法重合的案件，應堅持先信訪后司法原則，而不是相反。務必切實保證司法裁判的終局效力，司法權威不容挑戰。

司法去行政化，充分發揮司法最終解決功能。司法行政化不尊重司法活動本身的運作規律，限制了司法應有的權利救濟的社會功能，有損司法權威，降低了司法公信力。因此，正在深入進行的司法改革中一項重要的內容就是司法去行政化和去地方化。這場中央發起的從上而下的司法改革，順應司法運行特點，尊重司法活動規律，去除外部的行政干預，消除內部的行政管理體制，正在逐步實施以下具體措施。

第一，改革司法管理體制，實現司法體系獨立運轉，推動省以下地方法院、檢察院人財物統一管理，探索建立與行政區劃適當分離的司法管轄制度。

第二，改變以往由審委會、院長、庭長等行政管理官員定案的做法，確立“讓審判者裁判，由裁判者負責”的司法權運行原則，將裁判的權與責還給審理法官，逐步取消行政管理者的定案職權。

第三，推進法官的職業化進程。建立高于普通公務員的法官職級待遇制度；法官可以獲得非因法定事由不被調移、全額薪酬、任職終身等法官職業保障制度。同時嚴格法官及法院院長的選任條件，實現法官精英化，提高法官素質要求，減少員額，增配輔助人員。

第四，推進主審法官制改革，完善主審法官、合議庭辦案責任制，解決審、判分離問題。③我們希望這些司法改革措施能夠逐一實現、維持并不斷完善，由此強化法院的終局性糾紛解決功能，讓司法真正成為社會正義的最后一道防線。讓信訪與司法分離，使信訪回歸表達民意的原本功能，為信訪減負并由此集中精力履行好上通下達職能。

急需提高信訪的立法層次。小立法已無法適應大信訪格局，因此要針對信訪制定專門法律，提高信訪依據的法律效力層次，為各個國家機構和系統提供有效的法律依據。由全國人大制定信訪法，中央可制定黨內信訪條例，徹底改變一法管信訪的局面。同時，相關的法律解釋并不可少，在信訪法頒布后，各部門要及時出臺配套細則，為信訪執行提供可操作性的依據。如此可從立法層面促進信訪工作實現規范化和公開化。

結語

思想家托克維爾有句名言：“在美國，所有問題都會轉化為法律問題。”這句話對我們具有啟示意義。把信訪納入法治的軌道，讓司法真正成為社會正義的最后一道防線，是一個法治國家的基本素質，也是中國人必須實現的中國夢。

（作者為重慶廣播電視大學副教授）

【注釋】

①楊小軍：“信訪法治化改革與完善研究”，《中國法學》，2013年第5期。

②李紅勃：“信訪的法治規訓：基本內涵與路徑選擇”，《法學論壇》，2014年第6期。

③龍宗智，袁堅：“深化改革背景下對司法行政化的遏制”，《法學研究》，2014年第1期。

責編 /韓露（實習）