目前《慈善法》規制利大于弊

麻小+錢達爾

作為全國人大常委會委員、國家社科基金特別委托項目“慈善事業立法”首席專家，中國人民大學教授鄭功成參與了慈善立法的整個過程。鄭功成先后主持召開18次慈善立法專題研討會，從2014年4月給全國人大內務司法委員會提交第一份有關慈善法立法框架的報告后，在2014年4月到2015年10月間，慈善事業立法研究課題組持續為《中華人民共和國慈善法》起草小組提供了16份專題研究報告。

2016年3月18日，鄭功成在接受《鳳凰周刊》記者專訪時，對坊間存在的慈善法爭議一一解釋。鄭功成坦言，“不是說現在這種規制都是絕對合理的，但至少在當前，我認為慈善法的規制是利大于弊。”

10%管理費非“一刀切”

記者：你對新出臺的《慈善法》作何評價？

鄭功成：應該說最后通過的版本是令人更加滿意的有質量的法律。經過兩會的討論提出那么多意見，有的意見確實是有道理，所以使法律草案更加完善。

記者：能列舉一些兩會討論后提出的“有道理”的意見么？

鄭功成：比方說，原來要表決的草案，將在互聯網公募的慈善組織分成省級以下民政部門審批和省級以上民政部門審批區別對待，實際上是把慈善組織按照行政等級來劃分，這是不恰當的。而現在歸到全國統一，都在國務院民政部門統一或者指定的慈善信息平臺發布募捐信息，這就消除了慈善組織的行政色彩，創造了一視同仁的慈善環境。

第二個進步是關于基金會管理費用的規定。三審時草案規定具有公開募捐資格的基金會年度管理成本不得超過15%，有些代表和委員提出不同意見，他們承認做慈善是要有成本的，但還是覺得15%太高了，所以希望降低這一比例。最終規定年度管理費用不得超過當年總支出的10%，同時也規定“特殊情況下，年度管理費用難以符合前述規定的，應當報告其登記的民政部門并向社會公開說明情況”。

從15%降到10%，實際上發出一個法律導向：應該盡可能地降低基金會的運行成本，盡可能把更多的善款用到慈善事業上。同時又沒有“一刀切”，增加了關于特殊情況的規定，為一些無法達到這一標準的慈善組織預留了空間。這樣既保持原則性，又有一定靈活性。不能因為管理費用的限制讓很多小型基金會無法生存，這不是我們立法的目的。

記者：你對做出限定這件事情也是贊成的么？

鄭功成：從長期來看，我主張法律不要設定這個界限，我覺得更重要的是基金會的財務要公開透明，接受社會的監督，這本身就是一個競爭的過程。比如，A基金會的成本15%，B基金會10%，C基金會5%，我們可以想象一下，他們在募捐中間到底哪個處于有利的位置上，這樣它就很自然地會降低管理成本。

在此基礎上，管理費用的高低，也應該尊重捐贈人的意愿。有的捐贈人可能覺得把他捐贈的20%甚至30%用作管理費都可以，但有的捐贈人可能連10%也不希望你用到。所以慈善法也規定了：“捐贈協議對單項捐贈財產的慈善活動支出和管理費用有約定的，按照其約定。”

成熟網絡平臺無須擔心

記者：《慈善法》規定，慈善組織通過互聯網開展公開募捐的，應當在國務院民政部門統一或者指定的慈善信息平臺發布募捐信息。這會對騰訊公益、新浪微公益之類的平臺造成什么影響？

鄭功成：《慈善法》對網絡募捐的規制可能會在短期內影響一部分愛心人士，他們會覺得在網絡上做公益不如過去方便了，但是從整個慈善事業的健康發展出發，還是要倡導有組織、有秩序的慈善氛圍。目前對網絡募捐的規制，就是這樣的思路。這樣做的目的不只是維護慈善活動的秩序，更重要的是要盡可能保證公眾的愛心不要受到玷污和傷害，這是我們作為立法者所遵循的一個原則。

我們過去常說“跑得了和尚跑不了廟”，網絡募捐也一樣，只要通過合法的慈善組織就可以問責。網絡募捐興起之后，我們國家已經發生過多起社會廣泛關注的“詐捐”事件，也發生過多起因信息不對稱而引發的“愛心官司”，就是因為在缺乏組織與規制的情況下，問責困難，成本太高。

我覺得一些互聯網平臺，比如騰訊的公益平臺是做得很好的，我是很贊賞的。將來是不是它就不允許做了呢？我覺得應該不會。因為民政部門無論如何都要指定一些網絡平臺，如果把騰訊這些已經做得很好的平臺排除在外，可能不是一件好事。如果讓我建議的話，網絡募捐做得好的公益網站，民政部門也應該指定他們繼續把這個事給做好。

但是我們要強調這個互聯網平臺也要承擔起應有的責任，不能說自己只是一個技術或信息平臺就什么都可以不負責任，不是所有的人、所有的組織都能在你的平臺上募捐，你需要驗證，因為法律規定只有合法的慈善組織才能募捐，這就是互聯網平臺的責任。

所以現在的規制是必要的，真正做得好的互聯網公益平臺不用擔心，只是應當樹立責任意識，就是要保證通過你的平臺進行捐贈的愛心人士不會受到傷害。

記者：對于你擔憂的詐捐這類現象，不能交由民法、刑法去調節嗎？

鄭功成：可以，但如果慈善事業不是從源頭上就對詐捐現象加以治理，當這種現象發生后再打官司，不僅司法成本太高，社會成本更高。就像近幾年不時暴露的因為扶老人而被訛詐的現象，結果導致大家都不敢在馬路上扶老人，這個成本該有多高？豈是一點處罰能夠補償的？

我不是說現在這種規制都是絕對合理的，但是你只能在利和弊之間進行權衡。比如食品安全問題，政府如此重視，現實卻是一塌糊涂，不安全的食品到處都是，人們已經失去了起碼的信任，這已經不僅是一個民生問題，也直接影響著經濟發展乃至政治誠信。在這樣的情形下，還要把慈善領域完全放開，后果真的就很難說。至少在當前，我認為《慈善法》的規制是利大于弊。未來整個社會文明程度提升了，屆時放開也是可以的，如果仍這樣規定可能就會是弊大于利。

過渡期應抓緊修訂相關法律

記者：《慈善法》9月1日起實施，在此之前還有一段時間，這半年有哪些法律法規需要盡快跟進修訂？

鄭功成：這個半年的過渡期，就是為了讓更具體的制度或政策能制定出來。《慈善法》有些規定是比較具體的，有些規定是原則性的。所有原則性的規定其實都要有相應的法規和政策才能落地。

比如，“具有公開募捐資格的基金會以外的慈善組織開展慈善活動的年度支出和管理費用的標準，由國務院民政部門會同國務院財政、稅務等部門依照前款規定的原則制定。”這些部門應該馬上進行研究，不要讓慈善活動在法律實施后仍然沒有依據。

再比如，促進措施里有一條規定“國家對開展扶貧濟困的慈善活動，實行特殊的優惠政策”。那么特殊的優惠政策到底是什么？首先應該在稅收方面，扶貧濟困的慈善活動能夠獲得什么樣的稅收優惠才叫“特殊”？其他慈善活動的稅收減免也是一樣需要出臺細則。

還有，《慈善法》規定成立慈善組織不再需要“找婆婆”了，可以直接登記。但如何申報和認定？要經過哪些程序？還有，法律實施前已經登記為基金會、社會團體、民辦非企業的組織如何認定為慈善組織？現在的規定是“可以向其登記的民政部門申請認定為慈善組織，民政部門應當自受理申請之日起二十日內作出決定。”9月1日能否落實？這些都還不清楚。

《慈善法》只是讓慈善事業走向規范化和法制化的第一步，盡管是十分關鍵的一步，但還是要相應的法規和更加具體的政策，法律才能真正落到實處。

記者：《慈善法》針對的內地的慈善組織，《境外非政府組織管理法（草案）》在2015年也經過一讀和二讀，但是并沒有在兩會上三讀，目前也沒有消息，這是為什么？

鄭功成：對國內慈善組織的立法我們很快就通過了，《境外非政府組織管理法》暫時延后了涉及到比較復雜的原因，還需要繼續深入研究，既要保護那些真正有利于中國改革開放的、有利于中國公益事業發展的境外非政府組織，也要制止那些對國家安全起到負面作用的組織，需要在二者之間進行平衡。