發達國家高等教育財政經費分配模式研究

劉紅梅

(1.德州學院，山東 德州 253023；2.對外經濟貿易大學，北京100029)

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發達國家高等教育財政經費分配模式研究

劉紅梅1，2

(1.德州學院，山東 德州 253023；2.對外經濟貿易大學，北京100029)

摘要：發達國家對高等教育機構的財政撥款主要劃分為兩大類，即保證高等教育機構正常運轉的總項經費和以支持科研為主的專項經費。發達國家分配高等教育財政總項經費時普遍采用撥款公式法，撥款公式的影響因子既包括投入標準，又包含績效指標。發達國家對財政科研經費的分配以競爭申請為主，但是，也有多個國家根據相應指標分配基礎科研經費。此外，部分發達國家開始關注高等教育機構的社會責任，將保持和適度擴大招生規模、對弱勢群體學生實行特殊政策、提升高等教育服務社會的水平等以績效合同的形式加以體現。

關鍵詞：發達國家；高等教育；財政經費；分配模式

目前，發達國家對高等教育機構的財政撥款主要劃分為兩大類：第一類為保證高等教育機構正常運轉的總項經費，高等教育機構在款項撥付后通常擁有自主支配權；第二類為以支持科研為主的專項經費，高等教育機構在獲得該類財政撥款后通常需要投入事先約定或承諾的項目和領域。在大多數發達國家，高等教育財政經費的撥付模式已經發展為一項重要的政府調控機制。[1]撥款公式(funding formula)是目前發達國家對高等教育機構提供財政總項經費(block grant)時使用最普遍的方法，其原因在于撥款公式法比其他撥款方法更為客觀，接受撥款的高等教育機構能夠很容易地根據撥款公式計算出其可獲得財政支持的額度。這一撥款方法既能夠保證財政政策的透明度，也能夠在一定程度上減輕來自相應利益集團的政治壓力。而對于財政科研經費的分配，大部分發達國家將其分為兩部分，一部分是根據相應指標體系分配的基礎科研經費，高等教育機構可以自由支配該項經費；另一部分則采用競爭性招標(competitive bidding)的方式擇優選擇，該項經費必須用于所申請的科研項目。與此同時，績效合同(performance contract)近年來已經被越來越多的國家所采用，一方面，績效合同促使高等教育機構的發展目標從擴大資源投入逐漸轉向提高資源使用效率，另一方面，績效合同也強化了政府對高等教育的引導作用。

表1　部分國家高等教育財政經費分配依據

資料來源：(1) U.S. Department of Education, Ministry of Education; (2) Conference Board of Canada; (3) Culture, Sports, Science and Technology - Japan; (4) Department of Education, Employment and Workplace Relations - Australia; (5) Department for Education - UK; (6) Eurydice.

一、總項經費分配模式

(一)以投入標準為分配依據

1.影響因素與撥款標準

目前，發達國家在分配高等教育總項經費時普遍采用撥款公式法。“投入標準”(input criteria)是撥款公式的重要影響因子，通常可以通過高等教育機構的活動總量(volume of institutional activity)來反映，教師數量、教師薪酬、學生數量、校舍面積等因素都會影響到高等教育機構活動總量。[2]也有部分發達國家對高等教育的財政撥款受到高等教育機構預算估計(budget estimate)、以往年度運行成本(past costs)、不同學科預畢業生數量(predetermined graduates)、高等教育機構所在地的經濟發展水平以及社會貢獻度(dimension of social contribution)等因素的影響。比利時德語區、愛爾蘭、意大利等國家和地區的高等教育總項經費全部依據投入標準撥付，匈牙利高等教育總項經費中依據投入標準撥付的部分所占比例超過90%。*Education, Audiovisual and Culture Executive Agency, Modernisation of Higher Education in Europe 2011: Funding and the. Social Dimension, http://eacea.ec.europa.eu/education/eurydice/documents/thematic_reports/131EN.pdf.

在確定投入指標的基礎上，各國確定生均財政撥款標準的方法也有所差別。大部分發達國家根據全國高等教育機構生均支出水平撥付財政總項經費。比利時弗蘭德地區則根據最優師生比等規范指標計算標準生均成本(a normative cost per student)并據此撥付款項。[3]希臘確定財政總項經費生均撥付標準的依據是高等教育機構在一定時期內實際發生的運行成本。日本對高等教育機構撥付的運行經費(operating grant)則是部分參考標準生均成本，部分參考實際生均成本。*K. Mizuta, Public Funding Schemes for the Higher Education Sector in Japan, http://www.zam.go.jp/n00/pdf/nk001003.pdf.一般來講，以全國生均成本或者標準生均成本為標準確定生均撥款額的作法，更有利于促進高等教育機構節約運行成本，提高資源利用率。[4]

2.常用投入指標

在確定投入標準時，發達國家使用最多的指標是學生數量。美國大多數州都對高等教育機構學生數量的增加予以一定的財政支持，并且特別鼓勵高等教育機構招收來自中低收入家庭的學生。加拿大的英屬哥倫比亞、阿爾伯特、安大略以及新布倫斯維克在分配財政總項經費時均考慮學生數量，其中，英屬哥倫比亞主要參考實際招生規模是否與計劃招生規模相符，阿爾伯特主要參考以往年份招生規模。*K. Snowden, “Without a Roadmap: Government Funding and Regulation of Canada’s Universities and Colleges”, 2005. http://www.cprn.ca/documents/40781_en.pdf.日本將學生數量作為一項參考指標，但是，近年來的高等教育改革逐漸降低了該項指標所占權重。澳大利亞財政總項經費主要根據高等教育機構招生計劃的完成情況進行撥付，但是，超過招生計劃的部分則只能獲得不超過計劃總項經費1%的撥款。*Minster for Science, Education and Training, “Our Universities - Backing Australia’s Future”, Commonwealth of Australia, 2003. http://www.dest.gov.au/ministers/nelson/budget03/bud2_130503.htm.英國威爾士雖然根據注冊學生數量分配一部分財政總項經費，但是，該部分款項占財政總項經費的比例較低。*Higher Education Funding Council for Wales, http://www.hefcw.ac.uk/about_he_in_wales/funding_he_in_wales/funding_he_in_wales.aspx.比利時德語區在確定2009-2010學年高等教育總項經費時參考了2004-2005學年各專業(不含護理學專業)的注冊學生數量。*Inge Arents et al., Higher education in the Flemish Community of Belgium, the French Community of Belgium, Luxembourg and the Netherlands, http://www.ond.vlaanderen.be/hogeronderwijs/bologna/conference/documents/BENELUX _HE.pdf.在荷蘭，高等教育機構獲得的財政總項經費與上一年度的注冊學生數量直接相關。*Midwestern Higher Education Compact, Completion-based Funding for Higher Education, February 2009. www.mhec.org/pdfs/0209completionbasedf-unding.pdf.奧地利在確定財政總項經費時則只考慮應用科技類大學(universities of applied science)的注冊學生數量。*Federal Ministry of Education, Science and Culture of Austria, http://www.bmwf.gv.at/home/.

部分國家對學生數量指標進行修正，將全日制學生當量(full time equivalents)作為分配財政總項經費的依據。美國賓夕法尼亞等州在考慮學習年限、住宿情況、專業類別以及學分數量的基礎上確定全日制學生當量。加拿大的安大略和新布倫斯維克將使用加權平均法計算的全日制學生當量作為分配總項經費的參考指標。瑞典在計算學生數量時將非全日制學生數量按照一定系數折算為全日制學生數量，最終財政總項經費依據加總后的全日制學生當量進行分配。*Swedish National Agency for Higher Education, http://www.hsv.se/highereducationinsweden/funding.4.28afa2dc11bdcdc557480002408.html.芬蘭對理工學院和綜合性大學學生數量的統計口徑不同，對理工學院按照實際注冊學生數量統計，而對綜合性大學則按其在績效合同中承諾的招生數量統計。*Tekes - the Finnish Funding Agency for Technology and Innovation, http://www.tekes.fi/en/community/Funding_and_services/346/Funding_and_services/1238.

由于對不同學科、不同類型學生的培養成本差異較大，因此，大多數國家在計算學生數量時會根據實際情況賦予相應的權重。例如，比利時弗蘭德地區對綜合性大學不同學科領域的學生賦予的權重分別為1、2和3，而對各類學院不同學科領域的學生賦予的權重分別為1、1.2、1.4和1.6，其中，社會學以及人類學專業學生被賦予的權重最低，而工程學和醫學專業的學生被賦予的權重最高。*Eurydice, Higher Education Governance in Europe: Policies, struct-ures, funding and academic staff, April 2008. http://eacea.ec.europa.eu/education/eurydice/documents/thematic_reports/091EN.pdf .也有部分國家在賦予學生數量權重時將儀器設備等因素考慮在內，例如，挪威根據不同學科所需儀器設備的成本差異以及教學過程的復雜程度確定相應的權重。*Knut Sletta, The Norwegian funding model in higher education, 13 November 2007, http://www.aic.lv/rp/Latv/PROT/200711_seminari/131107_Finans/Sletta.pdf.部分發達國家將高等教育財政經費的分配權限下放到地方，各地則根據實際情況確定計算學生數量的方法。美國各州大多采用按學科賦權重的方法計算學生數量，但是，各州對同一學科所賦權重并不完全一致。一般來講，各州對醫學類與工程類專業以及其他需要進行大量實驗的專業所賦權重較高，而對僅需在教室以講授為主的專業所賦權重則較低。以賓夕法尼亞州為例，其統計學生數量時對醫學類、理工類和美術類專業的博士生所賦權重為5.2，而對聽覺學等專業的博士生所賦權重僅為2.1。*Pennsylvania State System of Higher Education Allocation Formula, July 10, 2003, http://www.passhe.edu/inside/anf/budget/Documents/Allocation%20Formula.pdf.

(二)以績效指標為分配依據

1.績效指標影響廣泛

在確定高等教育財政總項經費時，有些發達國家也將績效指標(performance indicators)引入撥款公式。績效指標法在公共政策目標與高等教育財政經費之間建立了直接聯系，因此逐漸發展成為一項重要的政策工具。[5]丹麥的撥款公式中只包含表征高等教育機構績效水平的因子，而奧地利對綜合性大學的撥款公式中也只包含績效指標。在英格蘭的撥款公式中，績效指標占據了主要權重。丹麥與希臘對高等教育機構撥付的財政總項經費中，有70%以上與績效指標直接相關。*Education, Audiovisual and Culture Executive Agency, Modernisation of Higher Education in Europe 2011: Funding and the. Social Dimension, http://eacea.ec.europa.eu/education/eurydice/documents/thematic_reports/131EN.pdf.瑞典高等教育財政總項經費的45%與全日制學生的學業進展情況直接相關。荷蘭的高等教育財政總項經費有50%取決于高等教育機構的績效；芬蘭和挪威的高等教育財政總項經費中約有30%取決于高等教育機構的績效；愛爾蘭和意大利的高等教育機構績效對財政總項經費的影響程度則低于5%。*Eurydice, Higher Education Governance in Europe: Policies, structures, funding and academic staff, April 2008. http://eacea.ec.europa.eu/education/eurydice/documents/thematic_reports/091EN.pdf.

原本以科研成果為主要績效指標的部分國家，近年來逐漸引入衡量教學水平的績效指標。比利時弗蘭德地區和愛爾蘭曾經將科研成果作為高等教育機構績效水平的主要標志，但是，自2008年以來比利時弗蘭德地區逐漸將教學成果納入績效指標體系，愛爾蘭也逐漸增加了與“最佳實踐”(best practices)直接相關的第二績效指標。[6]比利時德語區的培訓和研究機構自2009年10月開始也成為接受高等教育財政總項經費的機構。在葡萄牙，教學和研究設施的質量會影響高等教育財政總項經費的分配，同時，國家高等教育評估委員會(National Council for the Evaluation of Higher Education)等專業機構的評價也會被作為參考指標。而希臘自2002年實施新的《大學法》以來，在分配高等教育財政經費時不但核定教學和科研活動的數量，而且將教學和科研活動的質量也作為分配財政總項經費的重要參考。*Ministry of Education, Department for Education and Science Policy, "Management and Steering of Higher Education in Finland", 2004. http://www.minedu.fi/export/sites/default/OPM/Julkaisut/2004/liitteet/opm_233_opm20.pdf?lang=en.

2.常用績效指標

績效指標主要依據高等教育機構開展的教育活動及其機構運營狀況制定，最常用的績效指標即為以畢業生數量表征的學生成功率(student success rates)。在美國，田納西州有5%的高等教育財政經費將學生學業進展(含畢業)作為分配依據；德克薩斯州則將高等教育機構授予的學位數作為重要參考指標，并且在計算撥款額度時只統計通過全部考試的學生和不及格科目少于6門的學生數量；俄亥俄州則根據本科生的學業進展情況以及研究生獲得學位數來計算財政總項經費的績效部分。*Midwestern Higher Education Compact, Completion-based Funding for Higher Education, February 2009, www.mhec.org/pdfs/0209completionbased-funding.pdf.澳大利亞將學生對課程的滿意度、本科生的學習進度以及在職學生獲得學位數等作為重要的績效指標。德國各地方政府確定高等教育財政經費時在很大程度上參考歷史水平，但是，以萊茵蘭德為代表的地區已經逐漸將績效指標引入撥款公式。*B. Jongbloed,“Performance-based funding in higher education: An international survey”, 2001.http://www.eric.ed.gov/ERICDocs/data/ericdocs2/content_storage_01/0000000b/80/27/c5/a8.pdf.在萊茵蘭德，有45%的總項經費與按計劃完成學習進度(包括畢業)的學生數量直接相關，有70%的人事專項經費取決于教師數量和按計劃完成學習進度(包括畢業)的學生數量。*Higher education funding: overseas models, http://www.parliament.nz/NR/rdonlyres/5694EE99-CA9E-499C-9E94 -E40F1B114354/40871/0605HigherEducationFundingpdf3.pdf.在芬蘭，理工學院的注冊學生數量和畢業生數量分別影響到其所獲財政總項經費的70%和30%，而綜合性大學所獲財政總項經費的績效部分主要取決于其授予的學位數。*Finnish National Board of Education, Performance Indicator For Initial Vocational Education and Training in Finland 2011, http://www.oph.fi/download/132466_Performance_Indicator_for_initial_vocational_education_and_training _in_Finland_2011.pdf.

有些國家還使用畢業生數量以外的指標來衡量高等教育績效。美國印第安納州確定財政總項經費績效部分的依據是高等教育機構學生當前學年所獲學分與過去4個學年生均年所獲學分之差，如果前者超過后者，則每超過1個學分可以獲得3500美元的經費獎勵。*Performance Funding in Indiana, http://www.hcmstrategists.com/content/Indiana_PFReport2_8.2.11.pdf.英格蘭和北愛爾蘭將按計劃完成學習進度的學生數量根據所在學科的權重進行加權平均，將該值作為分配財政總項經費績效部分的依據；威爾士的大部分總項經費都根據學生獲得的學分數量進行分配。*HEFCE, http://www.hefce.ac.uk/finance/ ; HEFCS, http://www.sfc.ac.uk/funding/funding.aspx ; HEFCW, http://www.hefcw.ac.uk/about_he_in_wales/funding_he_in_wales/funding_he_in_wales.aspx.此外，英國不允許招生規模小于規定數量的高等教育機構收取高于1200英鎊/年的學費，并且鼓勵高等教育機構接收貧困學生、殘疾學生以及少數民族學生。*National Union of Students, A Critique of the Higher Education Funding System, http://www.nus.org.uk/PageFiles/350/Brokeandbroken.pdf.丹麥、奧地利和列支敦士登均將通過考試的學生數量納入績效指標體系。意大利對促使學生在標準學時內學完課程的所有高等教育機構賦予較高的績效指標值，而奧地利則只對促使學生在標準學時內學完課程的綜合性大學賦予較高的績效指標值。*Funding, equity and efficiency of higher education, http://www.umar.gov.si/uploads/media/IB1-08ang.pdf.挪威將高等教育機構全部學生所獲學分數量作為財政總項經費績效部分的分配依據，而瑞典財政總項經費的績效部分則取決于全日制學生所獲學分的數量。冰島將高校學生參加考試的比例作為分配總項經費的績效指標；意大利將高校學生第一學年末的考試不及格率作為重要績效指標；法國則將實際參加考試的學生數量作為高等教育績效的一個衡量指標；而荷蘭高等職業教育機構的學生棄學率(rate of abandoning studies)是其分配財政總項經費的重要依據。*The Role of Performance Indicators in Higher Education, http://www.mineduc.cl/usuarios/1234/doc/201108161112020.PositionPaperPBAseng.pdf.

二、專項經費分配模式

(一)專項經費的分類

發達國家向高等教育機構劃撥的財政專項經費主要為科研經費，并且大多數發達國家對科研實行雙重支持制度(a dual support system)。高等教育機構獲得的財政專項經費通常由兩部分構成，一部分是由高等教育機構自由支配的基礎科研經費，另一部分是經過競爭性招標程序獲得的必須用于指定項目的專項科研基金。法國高等教育績效合同中專門規定，財政科研經費采取“基本定額 + 獎勵金額”的方式逐年撥付。意大利和比利時弗拉德地區既在財政專項經費中設置了“基礎科研經費”項目，又將部分基礎科研經費包括在財政總項經費的“其他支出”項目中。*Higher Education Qualifications Framework in Flanders (Belgium), 2008, http://www.nvao.net/page/downloads/NQF_Flemish_National_Qualifications_Framework.pdf.葡萄牙撥付給高等教育機構的財政總項經費中包括用于促進國際合作、提升科研水平的資金。基礎科研經費的撥款機構一般與分配財政總項經費的機構相同，而專項科研基金通常由專業的國家研發機構負責分配。發達國家專項科研基金的分配幾乎都采用競爭性招標程序，高等教育機構研究院所及個人均有權參與競標，并通過“同行評價”(peer reviews)制度保證資金分配的公正性和透明度。*R.Michael Paige, Internationalization of Higher Education: PerformanceAssessment and Indicators, http://www.oph. fi/download/132466_Performance_Indicator_for_initial_vocational_education_and_training_in_Finland_2011.pdf.在美國、加拿大、日本、澳大利亞、德國、芬蘭和蘇格蘭，大部分財政專項經費都是以專項科研基金的形式撥付的。日本高等教育機構能否獲得財政專項經費很大程度上取決于其申請資助的項目是否符合政府所制定的發展戰略與規劃，例如，90年代日本鼓勵培養學生的創新能力，因此，各級主管部門傾向于對部分基礎學科、邊緣學科及高科技研究機構予以財政支持。*Private Universities and Public Funding, http://www.universitiesuk.ac.uk/Publications/Documents/Policy_Commentary1.pdf.

(二)基礎科研經費的分配依據

發達國家將對高等教育機構科研水平的評估結果作為分配基礎科研經費的主要依據。葡萄牙和英國將對高等教育機構科研部門的定期評估結果作為撥付基礎科研經費的依據，而上述評估主要參考相關科研人員學術論文及學術出版物的數量和質量、專利應用數量、以前年份科研經費使用情況等。比利時弗蘭德社區、愛爾蘭、匈牙利等撥付基礎科研經費的主要依據是高等教育機構的科研質量，例如，學術出版物數量、學術期刊索引頻次、研究人員的教學工作量、授予博士學位數、通過競爭性招標程序獲得的專項科研基金數額、非財政來源的科研經費金額、科研項目的數量及種類、科研成果應用情況、科研獲獎情況、國際科研項目參與情況、科研人員發展情況等。英國自1986年起定期開展科研評價活動(Research Assessment Exercises)并計劃到2014年完成“科研評估框架”(Research Evaluation Framework)；澳大利亞自2010年開始啟動“卓越科研計劃”(Excellence in Research Initiative)，進一步完善自1995年以來采用的“科研量化綜合指標”(Research Quantum Composite Index)；新西蘭自2006年開始設立績效導向的科研基金(Performance-Based Research Fund)；意大利則于2006年發起“三年期科研評估項目”(Triennial Research Evaluation)，并于2011年啟動了五年期科研評估項目(Quinquennial Research Evaluation)。[7]

除專業機構的科研評估結果之外，部分國家將高等教育機構開展科研活動的成本作為基礎科研經費的分配依據，部分國家將上述兩種因素結合起來作為撥款依據，還有少數國家將非科研因素也考慮在內。美國各州財政科研經費的分配依據差別較大，例如，紐約州在分配財政科研經費時主要考慮以下因素：(1)高等教育機構科研人員數量；(2)有組織地開展科研的能力；(3)服務社會的能力；(4)地區差異(包括工資水平以及設施完善程度等)；(5)設施投資水平(包括借款金額、資金成本等)。*Budget Allocation Process, http://www.suny.edu/Templates/suny/sharedFiles/budgetAllocationProcess.pdf.而華盛頓州則主要考慮下列因素：(1)實驗室成本；(2)實驗次數；(3)科研時間；(4)科研項目委托人數量；(5)科研場所面積；(6)科研場所租金。*University of Washington, Grant & Contract Accounting - Cost Allocation Examples, http://f2.washington.edu/fm/gca/spending-invoicing/allowable-expenditures/cost-allocation-examples.英國在分配基礎科研經費時，在以往年度分配金額的基礎上根據以下因素進行調整：(1)匯率變動的影響；(2)通貨膨脹的影響；(3)相關部門協商確定的基礎科研經費增長率。*The allocation of science and research funding 2011/12 to 2014/15, http://www.bis.gov.uk/assets/biscore/science/docs/a/10-1356-allocation-of-science-and-research-funding-2011-2015.pdf.在荷蘭，只有績效合同中列明博士生享受科研經費時，才可以將博士生數量作為撥付財政科研經費的參考指標；撥付金額主要根據科研人員數量、科研時間以及科研成果質量確定，例如，阿姆斯特丹大學對過去5年內在AA類期刊發表過學術論文的科研人員撥付的科研經費比其他科研人員至少高出1/6。*The allocation of research funding, http://www.feweb.vu.nl/en/research/publications/output-assessments/allocation -policy/the-allocation-of-research-funding/index.asp.愛爾蘭在撥付科研經費時，按照“科技創新戰略”(Strategy for Science Technology and Innovation)的目標，綜合參考愛爾蘭企業協會(Enterprise Ireland)與愛爾蘭科學基金會(Science Foundation Ireland)的科研設施資助計劃，確定對高等教育機構撥付的財政科研經費，并且對科研處于劣勢的高等教育機構予以特殊財政支持。*Research Equipment Renewal Grant, http://www.hea.ie/en/node/1046.丹麥、冰島、比利時法語區、德國等均將科研活動投入作為撥付財政科研經費的依據，具體因素包括研究型教師數量、相關學科領域博士生數量以及以往年度相應學科領域的科研成本等。在法國與冰島，高等教育機構的預期科研成果以及相應財政科研經費的撥付均在績效合同中明確表述，并且，冰島以學術出版物數量作為衡量科研績效的主要標準。在瑞典和列支敦士登，基礎科研經費的撥付不但受高等教育機構科研水平和科研成本的影響，還在很大程度上受政治因素的影響。

三、績效合同模式

(一)績效合同的廣泛應用

目前，已經有多個發達國家的高等教育財政經費依據績效合同進行分配。績效合同一般是由高等教育機構與相關主管部門協商之后簽訂的，用于規范財政經費的分配并借此明確高等教育機構的發展戰略。美國大部分州均將高等教育績效作為分配財政經費的重要依據。早在2001年，美國就已經有19個州將高等教育績效作為分配財政經費的主要依據，有27個州將績效指標作為多個影響因子中的一項。近年來，美國高等教育改革促使高等教育機構應用財政經費的目標從擴充教育資源轉向提高資源利用效率，已經有多個州通過績效合同的方式提升高等教育財政經費的分配效率。*Thomas L. Harnisch, Policy AnalystPerformance-based Funding: A Re-Emerging Strategy in Public Higher Education Financing, June 2011. http://www.congressweb.com/aascu/docfiles/Performance_Funding_AASCU_June2011.pdf.澳大利亞自2009年開始將聯邦撥款計劃(Commonwealth Grant Scheme)轉變為3年期合同，合同由撥款方和受款方“根據高等教育機構的課程設置以及學生需求的變化協商簽署，并列明高等教育機構將為本科生和研究生提供學習場所的數量”。*DEEWR, Administrative information for providers: Commonwealth Grant Scheme, October 2008. http://www.deewr.gov.au/HigherEducation/Programs/Funding/CommonwealthGrantScheme/Documents/AIP.pdf.自2010年起，澳大利亞《2003年高等教育支持法案》(Higher Education Support Act of 2003)所涉及的高等教育財政經費均通過績效合同的方式劃撥。*Michael Gallagher, Performance funding indicators and related reforms in Australian higher education, 28 January 2010. http://content.cqu.edu.au/FCWViewer/getFile.do?id=33380.冰島、法國與芬蘭均自90年代開始實行績效合同制度，盧森堡、奧地利以及希臘分別在2003年、2007年和2008年開始實行績效合同制度。丹麥近年來雖然也開始推行績效合同，但是，績效合同僅僅是丹麥高等教育機構獲得財政經費的前提條件，并不直接影響其所獲財政經費的具體金額。奧地利和芬蘭高等教育績效合同的有效期通常為3年，丹麥高等教育績效合同的有效期通常為3~4年，法國和冰島的高等教育績效合同有效期則分別為4年和5年。*Eurydice, Higher Education Governance in Europe: Policies, structures, funding and academic staff, April 2008. http://eacea.ec.europa.eu/education/eurydice/documents/thematic_reports/091EN.pdf .

在不同國家，主管部門與高等教育機構所簽署的績效合同對財政經費的影響程度也不相同。當澳大利亞高等教育機構的招生規模超出在績效合同中的承諾時，財政總項經費的增加額被限制在1%以內，也就是說，單純擴大招生規模并不能給澳大利亞的高等教育機構帶來顯著的財政經費。*Minster for Science, Education and Training, “Our Universities - Backing Australia’s Future”, Commonwealth of Australia, 2003. http://catalogue.nla.gov.au/Record/3422407.澳大利亞職業高等教育機構的財政經費有70%來自地方政府，30%來自聯邦政府，而所有財政經費均與高等職業教育的績效直接相關——澳大利亞職業培訓局(ANTA)與各地政府簽署為期三年的績效合同，要求各地制定職業高等教育規劃，并積極探索新興部門對職業技能的需求。*Department of Education, Science and Training- Australia , http://www.dest.gov.au/annualreport/2005/4.htm.美國田納西州高等教育財政經費中有6%是根據績效合同的履行情況劃撥的，而科羅拉多州的高等教育財政經費絕大部分都是根據績效合同的履行情況進行分配的，并且該州所有高等教育機構簽署的績效合同、年度報告以及專家審議報告均完全向公眾開放*Department of Higher Education, Colorado State, Performance Contracts, http://highered.colorado.gov/Academics/PerformanceContracts/.。奧地利高等教育財政經費總額的20%與績效合同中列明的指標直接相關，而財政總項經費受績效合同影響的部分則高達80%；如果高等教育機構能夠實現其在績效合同中的承諾，還可以獲得基本定額以外的財政支持。*John Fielden, Global Trends in University Governance, World Bank Working Paper No. 9, March 2008. http://siteresources.worldbank.org/EDUCATION/Resources/278200-1099079877269/547664-1099079956815/Global_Trends_University_Governance_webversion.pdf.芬蘭和冰島的高等教育財政經費，除專項科研經費以外，其他部分均受到績效合同的影響；并且，芬蘭根據績效合同分配的財政經費有6.5%被用于獎勵與國家政治戰略相關的科研項目。*Eurydice, Higher Education Governance in Europe: Policies, structures, funding and academic staff, April 2008. http://eacea.ec.europa.eu/education/eurydice/documents/thematic_reports/091EN.pdf .在法國，教師薪酬由政府財政負擔，受績效合同影響的財政經費約占高等教育財政經費總額的10%~15%；在績效合同制度下，對教學和科研成果的量化評價逐漸增多，量化評價所能影響的財政經費比重日益上升。*Peter Maassen, Models of Financing Higher Education in Europe, http://www.menntamalaraduneyti.is/media/MRN-pdf_Annad/radstfjarmModelsofFinancingHigher.pdf.德國的不萊梅、漢堡、柏林、黑森、石勒蘇益格-荷爾斯泰因以及北萊茵-威斯特法倫等地近年來也開始實行績效合同制度，上述地區績效合同包含的內容主要有：(1)高等教育財政經費的撥款公式；(2)相關的績效指標及其權重；(3)高等教育機構的發展目標和框架。*Dominic Orr and Astrid Schwarzenberger, The position of competition in state models for performance-based funding in German higher education: Critical assessment of variations and trends in the German L nder, February 2007. http://www.resup.u-bordeaux2.fr/manifestations/conferenceinternationaleparis2007/Actes/ORR_RESUP2007.pdf.

(二)績效合同的主要內容

各國高等教育績效合同通常對高等教育機構的發展戰略進行明確的界定，并根據績效合同的履行情況撥付高等教育財政經費。績效合同實質上對高等教育機構起到激勵作用，如果高等教育機構的承諾沒有兌現，政府對其財政撥款就會相應減少。美國田納西州將教學、科研等十項指標列入績效合同，對每項指標賦予一定的權重，如果高等教育機構當年的績效得分超過上一年度則會獲得額外獎勵；科羅拉多州則在績效合同期滿時對各項績效指標的履行情況進行嚴格審核，對于不能達到基本標準的高等教育機構采取懲罰性措施，為繼續推進高等教育改革奠定基礎。*Arthur M. Hauptman, Performance-Based Funding in Higher Education, April 2005. http://www2.montana.edu/facultysenate/Performance-Based%20Funding%20in%20Higher%20Education-1%20(2).ppt.德國萊茵蘭德分別將總項經費的30%和人事專項經費的25%用于支持科研，其他部分則主要用于支持教學活動。*Ben Jongbloed, Higher Education Funding Systems: An overview covering five European jurisdictions and the Canadian province of Ontario, April 2009. http://www.ugc.edu.hk/eng/doc/ugc/publication/other/2010/HEFS-overview.pdf.丹麥高等教育績效合同一般涉及教學、科研、知識傳播和知識交流四個方面。丹麥政府則已制定了綜合定量考核指標，通過高等教育機構的學生流動性、畢業生數量、專利和科研成果應用數量、公開出版科研成果數量、對外交流及外國研究人員數量等指標評價高等教育機構的績效。法國高等教育績效合同則將提高教學和科研質量、提升機構治理水平以及實行公平待遇等作為高等教育機構追求的目標。盧森堡高等教育績效合同重點關注教學和科研、學生流動性、記錄與管理(documentation and administration)等問題。奧地利高等教育績效合同主要涉及高等教育機構的戰略目標和發展計劃、課程設置以及所提供的服務、師資管理、科研規劃、社會貢獻等，例如，提高女教職員工的比例、改進對在職學生的課程設置、增加具有社會影響力的科研項目、促進知識和技術交流等。*Center for Higher Education Policy Studies (CHEPS), The extent and impact of higher education governance reform across Europe, 2006. http://ec.europa.eu/education/pdf/doc236_en.pdf.在奧地利，高等教育機構在績效合同期滿時，向政府提交關于績效合同履行情況的報告，經過審核之后，上述報告將作為簽署下一期績效合同的依據。芬蘭高等教育機構實際頒發的學位數量與其在績效合同中承諾數量之差，將被作為計算下一期績效合同財政撥款額度的重要依據。

在葡萄牙，高等教育機構必須通過競爭性招標程序(competitive bidding procedures)之后才能簽署績效合同，績效合同通常涉及高等教育機構的短期和中期發展目標、教學與科研質量提升、專業和課程設置、基礎設施建設、管理現代化等方面。*John Fielden, Global Trends in University Governance, World Bank Working Paper No. 9, March 2008. http://siteresources.worldbank.org/EDUCATION/Resources/278200-1099079877269/547664-1099079956815/Global_Trends_University_Governance_webversion.pdf.愛爾蘭設立了專門的“戰略創新基金”(Strategic Innovation Fund)，通過競爭申請的方式進行分配，用于獎勵發展目標符合國家戰略的高等教育機構；2000年~2011年愛爾蘭用于提升高等教育機構教學活動的財政經費合計為3350萬歐元，其中，僅2007年設立“戰略創新基金”以來撥付的財政經費就達到2260萬歐元。*National Academy for the Enhancement of Teaching and Learning, Consultation document, October 2011. http://www.hea.ie/files/files/file/News/NationalAcademyConsultation.pdf.2008年~2010年間，在比利時弗蘭德地區依據高等教育機構在績效合同中承諾的學生數量及其履行情況獲得相應財政撥款；自2008年以來，比利時弗拉德地區高等教育財政經費總額的2%被用于履行績效合同中關于提高入學率和促進落后學生學業的承諾。*Kurt De Wit, Regulatory frameworks in higher education governance: Policies, rights and responsibilities, November 11th, 2006.http://www.ond.vlaanderen.be/eurydice/downloads/Governance%20in%20Higher%20Education%20 -%20Belgium_Flanders_11-XI-06.pdf.日本政府不僅重視對公立大學的財政支持，也非常注重通過績效合同等方式引導私立高校的發展。日本對教育和科研方向完全符合國家需要的私立高校提供專項財政補貼，從而將私立高校的發展逐漸納入國家高等教育發展戰略和規劃。*Private Universities and Public Funding, http://www.universitiesuk.ac.uk/Publications/Documents/Policy_Commentary1.pdf.近年來，日本高等教育改革進一步促進了高等教育機構的競爭能力和資源利用效率，根據績效合同劃撥的財政總項經費在高等教育機構經費總額中所占比例呈下降趨勢。*Kensuke Mizuta, Public Funding Schemes for the Higher Education Sector in Japan, www.zam.go.jp/n00/pdf/nk001003.pdf.

四、結論及啟示

綜觀發達國家高等教育財政經費的分配模式，在兼顧公平的基礎上，以績效為導向的趨勢日益顯著。高等教育發展的重點從資源投入逐漸轉向資源利用，撥款公式也逐漸融入更多的績效指標，并且，多個發達國家開始關注高等教育機構的社會責任，將保持和適度擴大招生規模、對弱勢群體學生實行特殊政策、提升高等教育服務社會的水平等以績效合同的形式加以體現。盡管各國所采取的具體措施不同，但是，發達國家分配高等教育財政經費所參考的指標均較為詳細。上述做法的優點在于詳細的指標體系能夠保證財政經費分配的公正性和透明度，不足之處在于對高等教育機構進行綜合評價需要投入的時間和成本相對較多。但是，細化的評價指標體系更重要的意義在于保障國家戰略和規劃的順利實施，為高等教育機構提供參照標準，提高教學和科研資源的使用效率，并促進高等教育機構競爭力的提升。

我國高等教育財政經費的分配模式相對簡單，主要包括根據學生數量撥付的定額經費、旨在促進重點高校進一步提升教學和科研質量的特殊經費以及通過競爭性招標程序分配的科研經費。比較而言，我國高等教育財政經費的分配標準相對粗疏。對于學生類別、學科類別、地區差異、教學與科研績效等的考察相對較少，并且，尚未對高等教育機構的社會責任形成足夠的重視。在我國當前的高等教育財政經費分配模式下，非重點高校在財政經費的分配上處于顯著弱勢地位。當前分配模式如果長期持續，勢必導致重點高校與非重點高校之間的差距日益擴大。有鑒于此，我國高等教育財政經費的分配應注意以下幾點：(1)以國家發展戰略為綱，強化公立高等院校的責任意識和績效意識；(2)注重相對公平，例如，在計算學生數量時對于不同學科、不同類別的學生賦予不同的權重，對落后地區的高校、非重點高校予以一定的政策傾斜，對于符合國家發展戰略的民辦高校予以一定程度的扶持等；(3)建立對高等教育機構的激勵機制，例如，在分配財政科研經費時，不僅考慮高等院校是否屬于“985”“211”的范疇，也要對高等教育機構的科研水平進行橫向和縱向比較；(4)完善高等教育經費使用效率評估機制，以定期或不定期的綜合評價促進高等教育資源使用效率的提升；(5)確保高等教育財政經費的實際支出額持續穩定增長。目前，我國GDP總量居世界第二位，高等教育財政經費支出水平卻遠遠落后于發達國家，應確保剔除通貨膨脹因素的高等教育財政經費穩步增長。

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[責任編輯：陸靜]

Public Funding for Higher Education in Developed Countries

LIU Hong-mei1, 2

(1.Dezhou University, Dezhou, Shandong 253023, China; 2.University of International Business and Economics, Beijing 100029, China)

Abstract：The public funding for higher education in developed countries is divided into two categories, i.e. the block grant to secure the operation of higher education institutions and the special grants mainly supporting research. The allocation of the block grant in developed countries are usually via funding formula, which includes both input criteria and performance indicators. The special grants for research often include the basis research funding and the competition-based funding. Besides, there have been quite a few developed countries focusing on the social responsibilities of higher education institutions. In those countries, performance contracts are used to promote the higher education institutions to maintain and properly enlarge their enrollments, provide special treatment to students from under-represented groups, and improve higher education institutions' the capability to serve the society.

Key words:developed countries; higher education; public funding; mode of allocation

中圖分類號：F810.453

文獻標識碼：A

文章編號：2095-0063(2016)02-0010-08

收稿日期：2015-11-20

基金項目：山東省社科規劃項目“山東省高等教育財政收支可持續發展研究——兼論高等教育財政收支的國際經驗”(11CJJJ13)；德州學院人才引進項目“高教經費預算的國際經驗及其啟示”(2013skrc03)。

作者簡介：劉紅梅(1982-)，女，山東德州人，德州學院講師，博士，從事高等教育經費的籌措、分配與績效評價研究。

DOI 10.13356/j.cnki.jdnu.2095-0063.2016.02.003