上海街道市容環境衛生管理對策研究

劉成蔭

摘 要：改革開放以來，隨著經濟體制改革的深入、人口戶籍制度的放寬，上海的經濟總量和人口急驟增加，城市的規模不斷擴大，政治、經濟和各項社會事業的迅速發展，使得市容環境衛生管理的任務越發繁重。街道辦事處作為城市的縮影和基礎，其作用在市容環境衛生管理中也日漸突出，與之相適應的管理機制、功能也在不斷調整、充實、完善，在保障城市政治經濟活動有序進行、各項社會事業順利開展和人民生活安居樂業過程中發揮著重要作用。但從總體而言，目前上海市容環境衛生管理，雖然在經濟運行機制轉軌過程中作了一些改革和嘗試，但還跟不上城市經濟、社會和各項社會事業發展的步伐，不能完全適應社會主義市場經濟發展的要求。本文從市容環境衛生及街道辦事處的視角入手，在分析現狀的同時，探討上海街道層面在市容環境衛生管理中的內在問題，并在此基礎上，提出上海街道辦事處市容環境衛生管理事業的可行意見和對策建議。

關鍵詞：街道辦事處；城市管理；市容市貌；對策建議

如果說每個國家都擁有各自的民族精神，那每個城市就需要有自己的城市精神，而城市市容正是城市精神的集中顯現。市容環境凝聚著一座城市的思想靈魂，代表著一座城市的整體形象，彰顯著一座城市的特色風貌，散發著一座城市的文化底蘊，引領著一座城市的未來發展。一個城市的經濟實力、社會風氣、人文環境等要素都可以透過城市市容得以體現。

1 市容環境管理工作的特點

1.1 動態性、持續性，反復性

環境衛生管理是一個有始無終的過程，這一過程始終處在起伏波動之中，是一個從整治—反復—再整治的無限循環過程，屢禁不止、反復性強，回潮率高已是市容環境衛生管理的突出問題。

1.2 基層性、艱巨性、復雜性

一方面，市容管理者在實際工作中通常要與大量的下崗職工、外來務工者打交道，這些人年齡相對偏大、文化層次不高、缺乏謀生技能，因此，占道經營、破墻開店等無償侵占公共資源與利益的行為往往成為他們的首選，這些跨門營業、亂設攤等現象，正是社區環境臟亂差、市容秩序混亂的主要原因。由于面對的都是處在社會底層的弱勢群體，取締的是他們賴以謀生的手段。“公安管壞人，工商管富人，城管管窮人”的現實使得管與不管、如何管，始終是擺在市容管理者面前的難題。

另一方面，市容管理者還要面對文明執法、依法行政等一系列執法要求，同時又要面對在缺乏法律法規保障、裝備落后、經費緊張的窘境。

2 街道辦事處市容環境衛生管理存在的主要問題

目前，上海各街道在城市市容管理過程中，從現象上來看，普遍存在以下重點和難點問題：

①按場所分，主要有：主要道路、居住小區、公共場所、城鄉結合部、動遷地塊。

②按內容分，主要有：違章搭建，亂設攤，亂招貼、亂涂寫，招牌管理，垃圾處理，夜排檔。

3 原因分析和面臨的思考

3.1 主觀因素

3.1.1 思想觀念未擺正

①街道市容管理職能失位。

城市管理有的多為軟指標，而且由于其動態性的特點，即使有所紕漏也無傷大雅，故城市管理往往是最容易忽視的基層工作，因此也就難以走出運動式、應查式、反復式的怪圈，難以實現長效管理。

②重建設輕管理思想濃厚。

城市管理與建設的基本要求是協調一致。然而，上海各街道在思想認識上，還是重建設輕管理的傾向比較普遍。內在原因是思想上容易進入以下誤區：認為建設容易操作，而管理難度大；認為建設見效快，易出成果和政績，而管理見效慢且成果不明顯；認為建設可以爭取到項目資金，而管理需要投入成本；總是試圖依靠加大建設來解決管理中的所有問題。

3.1.2 決策和管理水平有待提高

①規劃和建設的決策水平。

現行建管分離的體制，使城市規劃、建設和管理體制存在脫節現象，市、區掌握著城市的規劃權，管理責任則落在街道，致使在城市規劃和建設中，有關部門僅僅從自身角度出發，追求局部或某方面效益，忽視建成后的配套管理問題。致使此后的管理難度加大。

②市容環境衛生管理能力。

管理人員容易形成市容環衛管理屬于簡單重復勞動的觀念，使得整個行業的科學決策和管理水平大大降低，管理能力嚴重跟不上建設水平，缺乏明確的制度、程序，約束機制、競爭機制、考核激勵機制沒有很好地落實。決策機制的科學性、民主性又脫離建設要求，規劃沒有做深入調查研究，缺乏明確的事實依據和理論基礎，隨意性較大。同時工作中不同程度還存在長官意志。

3.1.3 執法隊伍素質有待提高

①隊伍形象。

眾所周知，城管隊員在市民心中形象不佳，很大部分原因與執法隊員個人素質不高有關。有的簡單粗暴，野蠻執法，有的隨意違反執法程序，有的甚至成為違法者的保護傘，這些不但破壞了城管監察隊伍的形象，政府的威信也受到了損害。

②業務水平。

一方面，執法隊員身處第一線，易受到各種消極思想的影響，導致自身的業務能力無法根據形勢不斷提高。另一方面，經過大規模合并后的城管執法部門，集中了大量行政執法權，而這些執法權分散不均，涉及法律面廣，有的專業性極強，客觀上要求每名隊員都精通各項業務不切實際，這也給隊伍的依法行政帶來了阻礙。

3.2 客觀條件

3.2.1 流動人口不斷增加

上海流動人口最大的特點是數量大、增長速度快。2014年，上海最近的一次人口抽樣調查顯示，當年外來流動人口總量達996.42萬人，約占全市總人口2425.68萬人的四成，比例還在不斷上升。由于流動人口管理始終存在管理缺位，勞動力過剩，就業問題難以得到好的解決，由此給城市管理帶來的壓力可想而知。

3.2.2 市容環境衛生管理體制未完備

①機構設置混亂。

上海涉及城市衛生管理的部門眾多，在街道層面就有十多家，相互之間職能交叉，重復隸屬現象普遍，形成了一張錯綜復雜的結構網。而個別部門則關系不夠密切，如公安機關。機構的復雜導致了權力、責任、義務被嚴重撕扯，事權、財權、人事權相互切割，于是政出多門、推諉扯皮等情況就屢見不鮮。這已是街道市容管理所面臨的共同困境。

②條塊關系不順。

街道辦事處作為區政府的派出機關，不擁有一級政府所應有的相對獨立的一整套行政權力，只能代表派出它的區政府或者根據區下政府的委托，行使區政府的部分職權。市容管理屬地化模式要求作為所在地的街道承擔起第一責任，而相應的管理權、執法權等資源都在各行政主管部門或者是其派出機構處，容易形成街道、職能部門、物業公司等各自為政的狀態，相互之間缺乏配合協動。

③執法管理不到位。

城市管理是一個綜合系統，執法是管理過程中最后的一環，許多系統性的問題往往都匯集在執法環節得到體現，因而執法如果再無法跟進到位，整個系統就將陷入癱瘓。

3.2.3 居民參與度不夠

主動方面，限于現有的社區體制，居民在參與市容環境管理上缺少平臺和渠道。難以對涉及地區性、社會性、群眾性的重大事項進行溝通和協商，街道也很少有機會聽取意見、建議，接受監督。

被動方面，單位制的解體、住房體制的改革、大量外來流動人口使戶籍管理弱化等方面的原因，使得居民社區歸屬感淡薄，居委會對居民的約束有所松弛，居民也就更缺乏共同行動觀念和關于保護環境的參與意識。

4 對街道市容環衛管理存在問題的對策研究

4.1 完善基層市容環境管理體制

4.1.1 確立街道在城市市容管理中的主體地位

通過行政和法律手段來強化街道職能，按照責權利統一的原則，賦予街道在城市管理中應有的權利。其實質是區政府將權利進一步下放的過程。（在這個過程中，也涉及街道辦事處在我國憲法和法律中的基本地位等問題，本文在此不作贅述。）但必須強化街道辦事處的職能，再通過街道向各派出機構分解任務。具體有以下幾點：

①明確街道辦事處的職責，賦予街道對轄區的城市管理總負責的權利，行使綜合的政府管理職能。

②賦予街道辦事處對包括城市監察大隊在內的區政府行政主管部門的派出機構的領導權、指揮調度權、統籌協調權和監督權，而不僅僅是指導權。

③賦予街道更多財力保障。根據事權與財權統一的原則，市容管理的財政經費需進一步向街道傾斜。從某種意義上說，也是通過經濟杠桿，協調轄區城市管理工作。

4.1.2 強化街道在城市規劃中的參與地位

從科學管理的角度講，規劃、建設、管理三者應有機分開，相互制約。然而，一方面，城市規劃部門在制定規劃時，往往單純著眼于從市、區長遠、整體規劃，而忽視了所涉及街道的具體情況。另一方面，街道也都有各自的長遠計劃和打算，同時掌握著更多的基礎信息。兩者的信息不對稱容易導致在規劃建成之后的基礎設施和市容管理上難度加大。所以，規劃部門在深入研究城市建設發展的整體布局的同時，應更多結合街道實際，以及規劃和建設目標，然后將市容管理中一些科學的、長遠的設想納入整體規劃目標。

4.1.3 加強流動人口管理

外來人口對上海經濟建設起著重要作用，但盲目、過多的流入人口，會產生了人口流動的無序，既造成社會資源的浪費，也對城市整體發展帶來巨大壓力。因此，全市應盡快建立統一的勞動力市場，通過系列舉措，如加強城鄉勞動力市場的建設，以勞動力市場為中介等，加快外來流動人口勞動力市場的建設，促進人口的有序流動，趨利避害，引導流動人口管理走向良性循環，實現人口在社區內的科學、合理、有效的分布。

4.1.4 加快社會保障體系建設

市容管理執法不同于一般行政執法，它指向的對象通常是社區內的弱勢群體，取締的是居民的根本生計，如果后續沒有好的社會保障措施，滿足不了困難家庭的基本需求，從總量上控制此類民生問題的話，那結果往往不是暴力抗法便是履治履范，無法達到市容管理的根本目的。對此，城市管理應與社會保障體系有機結合，兩者相互促進，形成社會保障為城市管理提供托底和扶持，城市管理為社會保障提供勞動力的局面，推動城市管理事業健康發展。

4.2 落實切實有效管理機制

街道的市容環境建設和管理在現階段仍需要行政執法。從街道是城市的基礎和元素的定義出發，街道的綜合執法搞好了，整個城市管理的綜合執法才會有成效。因此，上海城市管理的行政執法的重心還是落在街道。建設高素質的城管干部隊伍，是搞好城管工作的基礎和保證。然而，城市管理涉及的面廣、量大，面對的又是社會底層，管理的好壞沒有太大的差別等這些，使得城市管理隊伍容易產生思想懈怠，影響隊伍的管理效率。因此還要加大對執法人員的監督管理，加強各方面的教育，從業務技能、政治素質、風紀儀表、組織紀律等方面進行統一培訓，以提高隊伍的戰斗力和綜合素質，充實執法隊伍，強化執法力量，培養一支勤政廉潔、克己奉公、敢打敢拼的管理團隊，樹立城市管理監察隊伍良好的社會形象。

在努力提高隊伍素質的同時，還應建立起相應的、切實有效的管理機制，如內部和外部監督機制，警示淘汰制，領導例行巡察制，快速反應機制等各項約束機制、競爭機制、考核激勵機制和晉升機制。從而真正落實長效管理和常態管理。

4.3 建立社會參與體制

城市市容管理，不是少數人的事情，也不是少數部門的事情，更不是政府一家的事情，而應該是全體市民共同的事情，因此必須牢固確立全社會參與的管理思想。廣泛開展城市管理、社會道德、法律法規和文明創建為內容的宣傳和講座，尤其要使社區的宣傳教育活動面向最廣大的居民群眾。呼吁全社會理解支持市容管理工作，倡導市民牢固樹立現代城市文明觀念，教育和動員廣大城市居民參與市容管理活動，使市民群眾自覺地維護城市的整潔，提高市民參與城市管理的主動性，把政府的導向性變為市民的自覺性。從而全面提升市民的城市意識、公共意識、文明意識、環境意識和法制意識。同時，要建立社會監督約束機制，通過新聞媒體廣泛宣傳，既堅持正面教育，典型引路，也進行反面曝光及跟蹤報道，加強輿論的引導和監督，逐步形成具有社會輿論壓力的氛圍，使人們遵守規章規定，形成管理上的合力，消除管理區域上空白。另外，還要通過一定的途徑和機制，擴大市民在城市管理上的知情權、參與權和管理權，廣泛吸引市民參與現代城市管理。

4.4 充分應用現代科學技術

信息化水平不高，缺乏支撐宏觀管理、間接管理、柔性化管理的技術手段，是阻礙上海環境衛生管理上一新臺階的屏障。街道市容要緊跟現代化建設的步伐，必須將更多科技因素融入其中，用現代化、科技化武裝市容環境衛生管理。如將現代信息技術運用到城市管理中來，建立城市管理監察信息系統，強化信息的收集、整合、利用，提高城市管理綜合執法的有效性，提升城市管理綜合執法水平。又如加強城市管理綜合執法的中央指揮、全程監控、通信聯絡、現場取證、機動應變等方面的技術裝備，提高綜合執法的機動能力、應變能力、快速反應能力等。