推進(jìn)基層協(xié)商民主制度化的必要性及實踐路徑探析

周亞茹

摘 要：推進(jìn)基層協(xié)商民主制度化，是促進(jìn)基層經(jīng)濟(jì)發(fā)展、維護(hù)基層社會穩(wěn)定、增強基層民眾參與政治生活積極性的重要保障。但是，我國基層協(xié)商民主的發(fā)展歷程短，文化中又缺乏民主協(xié)商的氛圍，這直接影響了基層民主協(xié)商的操作機(jī)制和參與機(jī)制構(gòu)建，也不利于協(xié)商成果的及時轉(zhuǎn)化。在新常態(tài)背景下，我國應(yīng)加快推進(jìn)協(xié)商民主制度化水平，創(chuàng)新基層社會的協(xié)商機(jī)制和參與機(jī)制，保障基層民眾參與協(xié)商的權(quán)利，以切實提高基層協(xié)商成果的實效性。

關(guān)鍵詞：基層協(xié)商民主；制度化；必要性；實踐路徑

中圖分類號：D62 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A doi：10.3969/j.issn.1009-6922.2016.03.17

文章編號：1009-6922（2016）03-52-04

隨著國家治理能力的不斷提高，中國共產(chǎn)黨也積極引導(dǎo)基層干部群眾創(chuàng)新民主協(xié)商的實踐形式，并善于運用制度保障協(xié)商成果及時轉(zhuǎn)化，以有效地化解基層社會矛盾、推進(jìn)基層社會改革的順利進(jìn)行。在我國全面深化改革的關(guān)鍵時期，更應(yīng)該處理好社會改革與基層人民群眾的關(guān)系，加強運用制度保障基層協(xié)商的順利開展，提高黨的決策的科學(xué)性。黨的十八大提出，“積極開展基層民主協(xié)商”。黨的十八屆三中全會，黨中央又要求大力發(fā)展廣泛開展協(xié)商，建立制度化的民主協(xié)商機(jī)制，為基層協(xié)商民主的創(chuàng)新和發(fā)展提供綱領(lǐng)性指導(dǎo)。但是，由于基層協(xié)商民主在我國發(fā)展歷程短，文化底蘊中又缺乏協(xié)商氛圍，因此各個基層地區(qū)的協(xié)商成效差距顯著。這就需要根據(jù)各基層地區(qū)的實際情況，加快完善相關(guān)制度保障民主協(xié)商順利進(jìn)行，切實維護(hù)基層人民群眾的切身利益。

一、我國基層協(xié)商民主制度化的實踐困境

中國共產(chǎn)黨善于發(fā)揮民主協(xié)商的優(yōu)勢，解決改革和發(fā)展中的困難和問題，并把它發(fā)展成為獨特的政治優(yōu)勢。在基層工作中，有許多涉及到廣大人民群眾切身利益的決策和工作需要“按照協(xié)商于民、協(xié)商為民的要求，建立健全基層協(xié)商民主建設(shè)協(xié)商聯(lián)動機(jī)制”，以確保基層協(xié)商民主的及時穩(wěn)步開展，有效維護(hù)基層社會穩(wěn)定。目前，我國各基層地區(qū)在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，積極開展基層民主協(xié)商，為實現(xiàn)其制度化運行奠定了實踐基礎(chǔ)。但是，由于各地區(qū)的自然條件和經(jīng)濟(jì)水平的限制，以及實踐經(jīng)驗的不足，全國普遍存在著民主協(xié)商運行體系不完善的現(xiàn)狀，阻礙我國基層協(xié)商民主制度化水平提高。

（一）協(xié)商議題篩選機(jī)制不明確

基層民主協(xié)商的議題直接決定協(xié)商的內(nèi)容和范圍，也會影響民主協(xié)商的廣度和深度。但是，現(xiàn)在基層民主協(xié)商的開展主要還處于模仿社會主義協(xié)商民主的階段，不能根據(jù)自己的實際情況創(chuàng)新民主協(xié)商的方式方法。大部分地區(qū)對于如何確定協(xié)商的議題，沒有明確的制度性規(guī)定。對于哪些問題需要協(xié)商，哪些問題不需要協(xié)商以及是否公開協(xié)商等，都沒有明確的制度規(guī)定。往往是在上級的指導(dǎo)下，根據(jù)上級工作需要展開的協(xié)商，而不是一種常態(tài)化的工作機(jī)制，這就導(dǎo)致基層民眾對參與協(xié)商公共事務(wù)的熱情不高。而且，對于需要把哪些民生問題作為協(xié)商的重要內(nèi)容，缺乏進(jìn)一步細(xì)化和分解機(jī)制，導(dǎo)致協(xié)商的議題往往不能代表廣大人民群眾的真正訴求。因此，基層協(xié)商議題往往缺乏廣泛性和代表性，損害了基層協(xié)商主體參與協(xié)商的積極性。

（二）基層民主協(xié)商的參與機(jī)制不完善

基層黨組織按照黨的要求，帶領(lǐng)基層民眾積極開展民主協(xié)商，但是協(xié)商主體的參與機(jī)制建設(shè)還比較落后。現(xiàn)在，基層選舉的協(xié)商代表時主要是由基層經(jīng)濟(jì)實力比較強、社會影響力比較大的人士包攬的，不能切實選舉一些與協(xié)商內(nèi)容密切相關(guān)的、專業(yè)能力強、意識能力突出的代表人士參與民主協(xié)商。缺乏一套完整的“地域、行業(yè)、能力等要素的區(qū)分，根據(jù)每次協(xié)商內(nèi)容的不同，廣泛而科學(xué)地選拔參與者”選拔機(jī)制，這就大大降低了民主協(xié)商的質(zhì)量。而且，基層參與協(xié)商的代表者來自各行各業(yè)，協(xié)商能力不足，需要加強對他們的培訓(xùn)才能夠更好地完成民主協(xié)商。但是，基層地區(qū)往往缺乏完善的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，甚至大部分地區(qū)都沒有相應(yīng)的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)。另外，一些實力較強的代表人士，在協(xié)商的過程中過分注重自身的利益，不能站在廣大人民的立場考慮問題。關(guān)于參與基層協(xié)商主體的權(quán)利和義務(wù)，也缺乏相應(yīng)的法律規(guī)定和制度約束，這樣往往導(dǎo)致基層民主協(xié)商受到權(quán)利或者利益群體的控制，造成基層協(xié)商的秩序混亂。

（三）基層民主協(xié)商成果轉(zhuǎn)化保障制度不健全

在大力推進(jìn)基層協(xié)商民主制度化的背景下，各地方政府積極制定相應(yīng)的民主協(xié)商的規(guī)章制度，盡力保證基層民主協(xié)商工作能夠在制度框架下順利進(jìn)行。但是，對于如何促進(jìn)協(xié)商成果順利轉(zhuǎn)化卻鮮有制度保障，這很容易導(dǎo)致民主協(xié)商成果存在“隨意性，形式主義等問題”。在市場經(jīng)濟(jì)的作用下，廣大基層地區(qū)的青壯年勞動力多集中在自己的工作和生活，對基層民主協(xié)商成果轉(zhuǎn)化漠不關(guān)心。而留在基層地區(qū)的多為老年人、婦女以及兒童參與轉(zhuǎn)化協(xié)商成果的能力不足，對于如何運用好這些基層社會主體推進(jìn)民主成果轉(zhuǎn)化缺乏制度保障。而且對于如何及時轉(zhuǎn)化協(xié)商成果，也缺乏明確的監(jiān)督和問責(zé)機(jī)制，導(dǎo)致基層民主協(xié)商成果得不到轉(zhuǎn)化的現(xiàn)象普遍存在。另外，基層政府也很少對哪些基層組織具有監(jiān)督權(quán)利，作出明確的條例規(guī)定；對于基層民主協(xié)商的成果得不到及時的實施，該由哪個主體負(fù)責(zé)也沒有明確的問責(zé)機(jī)制，這就嚴(yán)重影響了基層協(xié)商民主成果的效率，也不利于保障基層人民群眾的切身利益。

（四）基層民主協(xié)商的反饋機(jī)制建設(shè)滯后

目前，在基層民主協(xié)商的過程中，協(xié)商成果是否符合人民群眾的需要以及協(xié)商的實踐效果如何，還缺乏科學(xué)、高效的反饋機(jī)制。在國家治理體系中，民主協(xié)商的成果不具有法律效益，不能夠被強制執(zhí)行。而且，基層人民群眾缺乏相應(yīng)的反饋渠道，使得協(xié)商成果得不到及時的轉(zhuǎn)化，導(dǎo)致一些重大的協(xié)商議題常常因資金、技術(shù)等原因被擱置，這必將影響基層人民群眾生活水平的提高。基層政府也缺乏相應(yīng)的回應(yīng)渠道、回應(yīng)方式，以及回應(yīng)責(zé)任的機(jī)制，最終導(dǎo)致協(xié)商成果得不到轉(zhuǎn)化。因此，由于科學(xué)的反饋機(jī)制不足，勢必會使基層協(xié)商流于形式，不利于凝聚基層民眾對民主協(xié)商成果的共識，也不利于基層民主協(xié)商的持久發(fā)展。

二、加快推進(jìn)我國基層協(xié)商民主制度化的必要性

“協(xié)商民主是我國社會主義民主政治的特有形式和獨特優(yōu)勢，是黨的群眾路線在政治領(lǐng)域的重要體現(xiàn)。”在經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)背景下，加快運用制度和法律保障基層協(xié)商民主的順利開展，能夠有效的推進(jìn)集成改革的順利進(jìn)行，有效化解化解基層的社會矛盾，維護(hù)基層社會穩(wěn)定。而且，隨著中國民主政治的完善和發(fā)展，基層人民群眾參政的訴求也更加強烈，加強制度保障也能夠切實保障基層群眾政治參與的要求。因此，要實現(xiàn)基層協(xié)商民主在中國特色民主政治中充分發(fā)揮優(yōu)勢作用，需要將基層民主協(xié)商置于民主框架中，運用制度保障基層民眾參與國家政治生活的權(quán)利，推進(jìn)基層民主協(xié)商順利開展，切實增強基層社會的發(fā)展活力。

（一）全面深化基層社會改革的需要

自改革開放以來，基層社會的改革一直在摸索中前進(jìn)。然而，由于“缺乏配套措施；缺乏‘合法性；缺乏沖擊既得利益格局的勇氣”，直接導(dǎo)致基層改革徘徊不前，也影響了基層社會的發(fā)展活力。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)背景下，基層社會的全面改革也迫在眉睫。基層政治生活中，黨風(fēng)廉政建設(shè)、防止濫用職權(quán)的秩序需要改革；在基層經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，各種浪費資源、破壞生態(tài)環(huán)境的違法違規(guī)行為普遍存在，這就需要加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式改革；在基層社會生活中，教育、醫(yī)療、公共設(shè)施等不完善，影響了人民生活水平的進(jìn)一步提高，亟待需要改變現(xiàn)狀。加快全面深化改革的步伐能夠為基層社會穩(wěn)定發(fā)展提供強大的動力和堅強保障。然而，如何處理好與既得利益者的關(guān)系，需要通過基層民主協(xié)商，找到基層社會群體的利益最大公約數(shù)、凝聚思想共識，正確協(xié)調(diào)各方關(guān)系，能夠推動基層社會改革的順利進(jìn)行。

（二）維護(hù)基層社會穩(wěn)定的需要

基層社會在發(fā)展的過程中存在的一些矛盾，如果得不到及時解決必將引發(fā)社會突發(fā)事件。在市場經(jīng)濟(jì)的作用下，“征地拆遷、企業(yè)改制、職工工資福利待遇、農(nóng)民工工資發(fā)放等方面侵害群眾利益的行為”，嚴(yán)重影響了社會的合諧穩(wěn)定。用制度保障基層協(xié)商民主運行，及時高效的對關(guān)系基層民眾利益的重大民生問題展開協(xié)商，能夠把基層矛盾化解在萌芽狀態(tài)。農(nóng)民工常年外出務(wù)工，同工不同酬問題、住房問題、醫(yī)療問題、子女教育問題等也是一直困擾基層社會穩(wěn)定的難題。而且，基層社會的不同民族之間的問題以及宗教問題如果得不到及時解決，就會嚴(yán)重威脅基層社會的穩(wěn)定。加快推進(jìn)基層協(xié)商的制度化步伐，運用協(xié)商的辦法解決民生問題，使廣大基層民眾的困難和問題得到回應(yīng)和重視，也提高了黨在基層工作和決策的科學(xué)性。

（三）加強同基層群眾聯(lián)系的需要

黨的性質(zhì)決定了其為人民服務(wù)的特性，這就要求黨加強同人民群眾的聯(lián)系，考慮問題、作出決策應(yīng)該從人民群眾的需要出發(fā)。加快推進(jìn)基層社會民主協(xié)商的制度化步伐，能夠切實優(yōu)化基層群眾參與協(xié)商的路徑，“充分保障群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)，促進(jìn)群眾依法自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督”，密切黨同基層人民群眾的關(guān)系。同時，提高基層協(xié)商的制度化水平，能夠提高黨的決策的科學(xué)性，也能夠督促黨員干部及時把黨的方針政策傳達(dá)到基層群眾中去，推進(jìn)各項方針政策在基層地區(qū)的落實，切實提高服務(wù)人民群眾的水平。因此，“以擴(kuò)大有序參與、推進(jìn)信息公開、加強議事協(xié)商、強化權(quán)力監(jiān)督為重點，拓寬范圍和途徑，豐富內(nèi)容和形式，保障人民享有更多更切實的民主權(quán)利”的制度化民主協(xié)商體系，切實加強了黨同基層人民群眾的聯(lián)系，鞏固黨執(zhí)政的群眾基礎(chǔ)。

（四）滿足基層群眾政治參與的需要

近年來，中國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的同時，社會主義民主的內(nèi)容和形式也得到了豐富和發(fā)展，為基層人民群眾參與國家政治生活開辟了新途徑。隨著基層協(xié)商民主機(jī)制的不斷完善和發(fā)展，基層民眾參與基層政治生活的熱情不斷高漲、訴求不斷增強。運用制度來保障基層協(xié)商民主的運轉(zhuǎn)，能夠確保基層民眾的事情由他們自己提出來、自己討論、自己決策，大大激發(fā)了基層民眾參與國家政治生活的熱情。而且，大力推進(jìn)基層協(xié)商民主制度化水平，構(gòu)建完善的民眾參與機(jī)制和意見吸納機(jī)制，能夠切實滿足基層民眾參與政治生活的需要。

三、推進(jìn)基層協(xié)商民主制度化的科學(xué)實踐路徑

隨著國家治理能力的提高，基層民主政治建設(shè)已成為中國特色民主政治建設(shè)的重要組成部分。加快運用制度保障協(xié)商民主在基層社會的順利開展，切實把協(xié)商的運行機(jī)制、參與機(jī)制用制度加以規(guī)整，構(gòu)建可操作強的民主協(xié)商機(jī)制，保證關(guān)系民生的重大問題能夠在協(xié)商中得到妥善解決。同時，大力提高基層干部的協(xié)商意識，確保他們能夠根據(jù)本地區(qū)的具體情況，探索出與本地區(qū)相適應(yīng)的協(xié)商模式。并且，通過由基層到高層逐步把協(xié)商經(jīng)驗上升為制度，切實保障基層民眾的政治參與權(quán)利。根據(jù)當(dāng)前我國基層民主協(xié)商的困境，加快探索符合理論和現(xiàn)實要求的民主協(xié)商實踐路徑，是提升基層協(xié)商民主制度化水平的科學(xué)舉措。

（一）完善基層協(xié)商民主運行機(jī)制，為民主協(xié)商提供制度保障

構(gòu)建完善的運行機(jī)制，需要運用法治保障基層協(xié)商民主，明確各協(xié)商主體的責(zé)任，規(guī)范協(xié)商議題的篩選，以確保協(xié)商民主在制度框架下持續(xù)發(fā)展。首先，協(xié)商議題制度化。根據(jù)各基層地區(qū)的具體情況，加快制定有關(guān)協(xié)商議題篩選的法律法規(guī)，從而引導(dǎo)基層協(xié)商主體自覺把關(guān)系民生和基層經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重大問題上升為協(xié)商議題。并且，通過政府、社會組織和基層民眾的積極參與，提高基層民主協(xié)商的科學(xué)性。其次，協(xié)商內(nèi)容制度化。運用制度保障基層民主協(xié)商內(nèi)容，可以使基層民眾深刻了解哪些問題必須協(xié)商，及時解決基層社會發(fā)展過程中的熱點、難點問題。最后，明確協(xié)商主體責(zé)任。由于各基層協(xié)商主體的大局意識不強，這就需要運用法律制度明確基層協(xié)商主體的責(zé)任，實現(xiàn)權(quán)力和義務(wù)的真正統(tǒng)一。因此，完善相關(guān)運行體制建設(shè)，為開展高質(zhì)量民主協(xié)商提供制度保障，不斷提高基層群眾自治的能力和水平。

（二）健全基層協(xié)商民主參與機(jī)制，確保基層協(xié)商民主優(yōu)勢發(fā)揮

加快完善我國基層協(xié)商民主的參與機(jī)制，是實現(xiàn)人民民主的關(guān)鍵舉措。但是，由于目前的基層協(xié)商民主參與機(jī)制不暢通，嚴(yán)重影響了基層民眾政治參與的積極性和效能感。一方面，完善基層協(xié)商民主代表人士的選拔和培訓(xùn)機(jī)制。由于基層協(xié)商民主的代表人士缺乏公共意識和公共精神，只關(guān)心和贊成對自己有利或自己能夠從中牟利的項目，這就容易導(dǎo)致協(xié)商達(dá)不到共識。因此，需要加強對代表人士的選拔，讓那些有能力、具有代表性的人士選拔到協(xié)商會議中。并且，注重從不同行業(yè)、領(lǐng)域、地區(qū)等選舉，確保選拔代表的質(zhì)量。同時，加強對他們的培訓(xùn)，提高他們運用科學(xué)知識參與協(xié)商的能力，切實保障民主協(xié)商的成果。另一方面，拓展基層民主協(xié)商的路徑。由于基層民眾有許多長期外出務(wù)工，不在戶籍所在地生活，這就要求切實拓寬協(xié)商的路徑，“充分發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)民情傳播迅速的優(yōu)勢，不斷完善網(wǎng)絡(luò)民意收集機(jī)制、協(xié)商互動機(jī)制、問題解決機(jī)制和結(jié)果反饋機(jī)制”，可以拓寬基層公民的參與路徑，確保協(xié)商內(nèi)容的代表性和廣泛性。同時，也要完善基層民眾和黨組織互動對話路徑，切實保障基層黨組織和民眾的溝通交流，以提高基層政府工作的科學(xué)性和有效性。

（三）探索可操作性強的民主協(xié)商機(jī)制，提高協(xié)商成果轉(zhuǎn)化的實效性

目前，政府和學(xué)術(shù)界都集中力量探索開展協(xié)商的定位、運行機(jī)制和參與機(jī)制，但是對于如何轉(zhuǎn)化協(xié)商成果一直比較薄弱，這就大大降低了協(xié)商成果轉(zhuǎn)化的效率。因此，一方面，要加強對協(xié)商成果的監(jiān)督，探索可操作性強的協(xié)商機(jī)制。制定科學(xué)的、操作性強的協(xié)商程序，探索基層民眾和社會組織參與協(xié)商成果的監(jiān)督渠道，有效規(guī)避基層協(xié)商成果被擱淺或者不按程序操作。同時，也可有效監(jiān)督監(jiān)督基層干部的權(quán)利使用，有效防止基層公共權(quán)利的濫用。另一方面，還要完善責(zé)任追究制度，明確各協(xié)商主體在協(xié)商成果轉(zhuǎn)化中的責(zé)任，對于不盡責(zé)、工作怠慢的協(xié)商主體追究相應(yīng)責(zé)任。從而，切實保障基層民主協(xié)商成果在科學(xué)的道路上公平公正的有序推進(jìn)。

（四）完善基層干部的培養(yǎng)機(jī)制，創(chuàng)新民主協(xié)商實踐形式

在基層民主協(xié)商的過程中，黨的領(lǐng)導(dǎo)處于核心地位。基層黨員干部在解決基層民生問題時的協(xié)商意識和能力，直接影響了基層民主協(xié)商的實效性。大力創(chuàng)新基層干部的培養(yǎng)制度，通過定期培訓(xùn)和持證上崗的制度，不斷提升基層干部服務(wù)群眾的能力。通過創(chuàng)辦干部業(yè)務(wù)培訓(xùn)班，加強基層干部對民主協(xié)商的理論學(xué)習(xí)，切實提高他們“把握政策和執(zhí)行政策的能力、處理各項農(nóng)村公共事務(wù)的能力、綜合分析判斷能力，也要增強其開展協(xié)商民主各項會議的能力”，改變基層黨的領(lǐng)導(dǎo)方式，切實提高基層工作效率。同時，還要大力提高基層干部的思想道德素質(zhì)，提高為人民服務(wù)的意識，加強他們同人民群眾的聯(lián)系，切實增強為人民群眾辦事的能力。鼓勵基層干部在領(lǐng)導(dǎo)人民群眾開展協(xié)商的過程中，根據(jù)自己的實際情況創(chuàng)新民主協(xié)商的實踐形式，積極創(chuàng)造出更適合基層人民群眾需求的協(xié)商方式，推動基層協(xié)商民主的完善和發(fā)展。

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責(zé)任編輯：康璇