最嚴格水資源管理制度下用水總量統計工作機制設計

王卓甫,王　梅,張　坤, 2, 3,丁繼勇

(1.河海大學工程管理研究所,江蘇 南京　211100; 2.浙江華東工程建設管理有限公司,浙江 杭州　310014;

3. 中國電建集團華東勘測設計研究院有限公司,浙江 杭州　310014)

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最嚴格水資源管理制度下用水總量統計工作機制設計

王卓甫1,王梅1,張坤1, 2, 3,丁繼勇1

(1.河海大學工程管理研究所,江蘇 南京211100; 2.浙江華東工程建設管理有限公司,浙江 杭州310014;

3. 中國電建集團華東勘測設計研究院有限公司,浙江 杭州310014)

摘要：在分析已有研究成果的基礎上,通過實踐調研,了解用水總量統計工作機制的現狀,剖析當前存在的不足,分別從業務流程機制、復核機制以及激勵機制3個角度出發,進行完善,具體表現為:①重構業務流程,即在對已有用水總量統計業務流程分析的基礎上,增加監督和評估/復核等環節;②構建成果復核機制,即根據用水總量統計的源頭數據不同,構建針對水資源監測部門和取/用水戶的成果復核機制;③設計激勵機制,即基于委托代理和激勵機制設計理論,分別設計針對用水戶和水資源監測部門的激勵機制,并初步構建了水資源監測部門工作績效評價指標體系。

關鍵詞：用水總量統計;水資源管理;工作機制

2011年,中央1號文件首次聚焦水利科學領域,對我國的水利改革發展做出了重大戰略部署。2012年1月,《關于實行最嚴格水資源管理制度的意見》[1]由國務院對外發布,成為指導當前和今后較長時期我國水資源工作的綱領性文件。而踐行最嚴格水資源管理制度的關鍵是強化用水總量控制。但是,由于受歷史遺留等諸多因素的影響,當前的用水總量統計工作機制仍不夠健全,亟待得到有效完善。

首先完善工作業務流程,確保統計數據流的暢通；其次,考慮到用水總量統計工作可能受到影響或干預,有必要構建監督復核機制,或其他監督復核措施；最后,考慮到用水總量統計的數據將是落實最嚴格水資源管理制度考核辦法的基礎,針對在統計工作中可能面臨取/用水戶和水資源監測部門的道德風險,有必要建立健全激勵機制。

文獻[2-3]構建了適合最嚴格水資源管理制度的用水總量統計組織體系,為該研究的開展奠定了基礎。劉少英等[4-5]構建了應對湖南省體育產業的統計機制,即應進一步明確體育產業統計的分工實施,提高統計質量的權威性;抓好對體育產業統計數據的深度分析和發布;扎實推進基層體育統計規范化建設和管理實施細則。馬賢永等[6]結合當前高校畢業生就業統計的特點,提出應完善就業統計方式,完善就業率指標考核辦法,并做好后續跟蹤調查。張娜[7]在對以前人口統計機制分析的基礎上,指出應建立多部門聯合的人口統計機制;同時,需對統計人員進行不定期的培訓,提升統計人員的素質。文獻[4-7]分別對體育產業統計、畢業生就業統計,以及人口統計開展了研究,對本文具有一定的指導意義。張維迎[8]發展了委托代理理論,構建了最優委托權安排模型,并借此闡述團隊最優委托權安排中的決定因素;同時他還進行了產權和激勵方面的理論研究。朱浩等[9]基于政治經濟學框架,建立了將地方政府異質性引入由中央政府主導、地方政府參與的晉升錦標賽模型,拓展傳統晉升博弈模型,并對比分析了同質性和異質性競爭情形下競爭參與者的行為水平。文獻[8-9]闡述了委托代理理論和錦標賽模型,為本文激勵機制的設計指明了方向。考慮到最嚴格考核制度下的用水總量統計與稅務征收工作具有一定的相似性,文獻[10-12]具有重要的參考價值。筆者擬結合用水總量統計工作的特點,設計用水總量統計工作的業務流程和復核機制;結合委托代理理論和激勵機制設計理論,針對用水戶以及水資源統計部門分別構建相應的激勵機制。

1用水總量統計工作業務流程機制

1.1與用水相關的日常統計業務流程現狀

與用水相關的日常統計，目前分布在多個部門/行業。這些統計為各部門的用水管理提供了相應的參考依據，但仍存在諸多問題：①各部門根據本部門管理需要，開展用水量統計，所得數據并不是用水總量，具有不完備性；②取水或用水量的量測設備安裝不到位，直接影響到取/用水數據的可靠性、精度；③許多取/用水數據與繳納水資源費直接相關，不報、瞞報、少報等現象在各地均不同程度地存在。

上述幾種日常統計工作均未涉及監督/復核工作。考慮到用水總量統計數據要用于績效考核,針對可能出現的道德風險,上述業務流程不能滿足統計需要。基于此,需整頓和規范日常統計業務流程,對數據采集/上報、數據復核/監督以及行政決策機制進行必要的改革,并判斷當前用水總量統計工作是否存在瓶頸,運行性能是否良好,為進行最嚴格水資源管理工作奠定基礎。

圖1　用水總量統計工作業務流程

1.2重構用水總量統計業務流程的原則

a. 加強對“跨行業數據”的管理。在用水總量統計組織體系中,水行政主管部門雖起到主導作用,但用水總量統計工作仍需得到其他部門的配合。

b. 增加監督和評估/復核等環節。考慮用水總量統計的成敗將直接影響到最嚴格水資源管理制度的落實,并間接影響水資源費的征收,有必要增加監督和評估/復核環節,以此保障統計數據的質量。

c. 加強數據加工匯總。借鑒通用統計業務流程設計的思想,加強對數據的加工匯總,以此強化對數據質量的控制。

d. 利用統計行政主管部門的專業優勢。充分利用國家統計行政主管部門在統計業務領域的經驗,由統計行政主管部門對用水統計工作進行業務上的指導和監督,降低道德風險等。

1.3用水總量統計工作業務流程設計

根據構建用水總量統計工作業務流程的現狀、原則及目標,構建如圖1所示的用水總量統計工作業務流程。

圖1中,對于取/用水戶提供的用水數據,有必要根據用水計量方式、計量設備等情況,對其進行抽樣檢驗或復核,以保證基礎數據的準確性。

2用水總量統計成果復核機制

2.1用水總量統計工作復核主體和復核分類

用水總量統計成果復核一般指上級水資源監測部門對下級水資源監測部門提供成果的復核,或水資源監測部門對取/用水戶提供數據的復核。故而,復核工作的主體為水資源監測部門。用水總量統計的數據由用水戶和水資源監測部門兩方面提供。因此,用水總量統計成果復核包括對取/用水戶所提供數據的復核,和對水資源監測部門提供數據的復核。

2.2對取/用水戶所提供用水總量統計數據的復核

a. 復核的必要性。由取/用水戶提供的數據將直接與其應繳納的水資源費相關,因而取/用水戶客觀上存在不報、瞞報、少報的動機,即水資源費征繳部門將面臨道德風險,并殃及用水總量統計數據的準確性;而目前部分取/用水量測設備又難以保證提供真實的數據,更何況部分用戶的取/用水量測設備缺失。因此,有必要對取/用水戶提供的取/用水統計數據的準確性進行復核。

b. 對取/用水戶所提供數據復核的辦法。對用水戶提供統計數據的準確性進行考核,一般采用抽樣對比的方法,即定期或不定期對用水戶的用水情況(數據)進行抽查,并與用水戶提供的數據進行對比分析,進而做出判斷。

2.3對水資源監測部門所提供用水總量統計數據的復核

a. 復核的必要性。一旦用水總量統計數據被用于對政府進行考核,行政干預、本位主義等對用水總量統計的影響會加劇。此外,相關統計人員選擇統計分析的方法、工作態度等諸多因素也會影響用水總量統計數據的質量。因此,對用水總量統計數據有必要進行復核。

b. 對水資源監測部門所提供數據復核的辦法。由上一級水資源監測部門對下級水資源監測部門提供的用水總量統計數據進行抽樣、復核、對比,以分析判斷下級水資源監測部門提供用水總量統計數據的準確性和客觀性;水利部設用水總量統計工作辦公室,對下屬各級水資源監測部門進行不定期的抽查和復核。

3用水總量統計工作激勵機制

考慮到用水總量統計工作的特點,在構建用水總量統計工作激勵機制時,需從取/用水戶和水資源監測部門兩方面進行探討。

3.1取/用水戶的激勵機制

當用水戶的用水數據與水資源費相關時,在由用水戶提供用水數據,且計量設施不十分完備的情況下,政府面臨用水量變小的道德風險。可綜合利用聲譽機制和物質機制,激勵用水戶上報真實準確的用水數據。

3.1.1聲譽機制

a. 構建用水戶信用評級等級。參考其他行業對客戶信用管理的經驗,水利部可在全國范圍內,根據用水戶繳納水資源費狀態,將其信用分為不合格(C)、合格(B)、優良(A)3個等級。對于優良等級可以進一步劃分A、AA和AAA 3個等級。一方面,根據用水戶繳納水資源費的準確性、及時性,給用水戶評級,從信譽層面調動用水戶按時、足額繳納水資源費;另一方面,水行政主管部門可借鑒其他行業對失信單位或個人的處罰措施,對失信單位和個人的偷水、漏水行為進行曝光,并采取行政處罰措施,使用水單位和個人不敢偷水、漏水。

b. 營造良好的氛圍。充分利用報刊、網絡及其他媒介,加強對用水總量統計工作的宣傳,改變用水戶的觀念。

c. 利用授予榮譽稱號等手段,調動用水戶的積極性。依據馬斯諾夫需求層次理論,對積極配合用水總量統計工作的用水戶,給予正面表揚,授予榮譽稱號,亦可以通過報刊、媒體對其事跡進行介紹和宣傳。

3.1.2物質激勵

相對于聲譽激勵,物質激勵具有自身特色。對提供用水數據的用水戶的物質激勵,涉及征繳水資源費的政策,筆者僅作簡單討論。在規定水資源費收繳標準的基礎上,根據用水戶繳納水資源費的信用等級,確定實際征收水資源費的系數,并采用標準乘以系數作為實際征收值。參考工程建設等領域的經驗,該系數取值范圍可選0.90～1.10。若用水戶上繳水資源費的信用等級為C時,該系數取1.10;信用等級為B時,該系數取1.00;信用等級為A時,該系數取0.97;信用等級為AA時,該系數取0.94;信用等級為AAA時,該系數取0.90。

3.2水資源監測部門的激勵機制及評價指標

3.2.1激勵機制選擇

水資源監測部門可能存在工作質量降低,或頂不住外界壓力、用原則進行交易等情況,并最終致使用水總量統計數據失真。考慮到影響因素較為復雜,若對某一水資源監測部門進行獨立考核,評價標準將難以確立,評價方法較難選擇。故而,可采用錦標制進行激勵。

錦標制激勵機制是一種典型的立足于相對業績比較的激勵機制。委托人采用一定的評價標準,利用相同的評價指標,對所有工作內容相同或工作內容相似的代理人進行打分和排名,得分較高或者排名在前的代理人為贏家,并可以獲得一定的獎勵;反之,得分最低或者排名最后的代理人會受到一定的懲罰。這一激勵機制是建立在相對業績上的,而與他的絕對業績無關。

對水資源監測部門的激勵,采用錦標制激勵機制,即上一級水行政主管部門,采用統一的標準和方法,對下屬水資源監測部門的工作績效進行評價,然后根據排名,給予不同程度的獎勵或懲罰。

3.2.2水資源監測部門統計工作績效評價指標分析

對用水總量統計,其核心是確保統計數據的質量。而影響統計數據質量的要素較復雜,包括:統計人員、統計方法和手段、統計的基礎數據、統計環境(主要是制度)等。衡量用水總量統計工作質量的指標包括:統計數據的準確性和統計數據的及時性。

a. 統計數據準確性的影響因素。由質量管理理論可知,影響一般產品質量的因素包括:人(操作人員和管理人員,M)、機(生產所用設備、工具等,M)、料(生產產品的原料,M)、生產方法或工藝(M)和生產環境(E),即“4M1E”。參照質量管理理論,針對統計數據的準確性這一質量指標,其影響因素包括:①人的因素,可以描述為人的專業性、能力和水平;②基礎數據的因素,即基礎數據的可靠性;③統計分析工具的因素,包括數據分析傳輸工具、手段等;④統計方法的因素,即統計方法的先進性、科學性以及合理性;⑤統計環境的因素,主要包括統計工作制度環境,如規范化、標準化管理制度,統計監督復核制度和抗干擾制度等。根據上述,可構建用水總量統計數據準確性的評價指標包括:①統計人員專業性、能力;②相關規章制度的完備性;③數據采集手段、方法的科學性;④統計分析方法的合理性;⑤數據傳輸手段的先進性;⑥數據采集、統計過程的規范性;⑦統計成果的標準化程度;⑧統計成果復核及其科學性。

b. 統計數據及時性的影響因素:①基礎數據采集或提供及時性;②統計最終成果提交及時性。

3.2.3激勵方法

a. 聲譽激勵。一方面可以充分利用各種媒介,加強對用水總量統計工作的宣傳介紹,明確這項工作的歷史意義,營造良好的氛圍;另一方面,可以充分利用授予榮譽稱號的手段,調動水資源監測部門的積極性,并對其事跡進行介紹和宣傳,對于排名較后的單位,可以采取手段進行鞭策。

b. 物質激勵。一方面,對于排名靠后的水資源監測部門,可以采取扣發或減發績效獎金的方式進行懲罰;另一方面,對于排名較前的單位,可以給予適當的物質獎勵,例如資金或獎品。

4結語

分別從流程機制、復核機制,以及激勵機制等角度出發,闡述用水總量統計的工作機制:明確流程設計的關鍵是加強對用水統計的抽樣復核;明確復核的主體為水資源監測部門,包括對取/用水戶所提供數據的復核和對水資源監測部門提供的統計數據的復核;考慮到用水總量統計工作的特殊性,激勵對象包括對提供用水數據的用水戶的激勵和對水資源監測部門的激勵,對水資源監測部門應采用“錦標制”,并初步構建了相應的評價指標體系。

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Working mechanism design of water consumption statistics under the most stringent water management system/

WANG Zhuofu1, WANG Mei1, ZHANG Kun1, 2, 3, DING Jiyong1

(1. Institute of Engineering Management, Hohai University, Nanjing 211100, China; 2. Zhejiang Huadong Engineering Construction Management Corporation Limited, Hangzhou 310014, China; 3. Power China Huadong Engineering Corporation Limited, Hangzhou 310014, China)

Abstract:Based on the analysis of the available research results, the current situation of working mechanism for the total water consumption statistics is known through field investigations, and the existing shortcomings are discussed. The working mechanism design is improved from three aspects of business process mechanism, review mechanism and incentive mechanism. Firstly, it is necessary to reconstruct the business process, that is, to add the supervision process and the evaluation/check process to the traditional process of the water consumption statistics. Secondly, the review mechanism should be established for the water resources monitoring departments and the water users according to differences of source data in the water consumption statistics. Finally, the incentive mechanism should be design based on the principal-agent theory and the incentive mechanism theory. The incentive mechanisms should be respectively designed for the water users and the monitoring departments, and an evaluation index system for water resources monitoring departments is initially established.

Key words:water consumption statistics; water management; working mechanism

(收稿日期：2015-08-17編輯：方宇彤)

中圖分類號：F407.9

文獻標識碼：A

文章編號：1003-9511(2016)02-0045-04

DOI：10.3880/j.issn.1003-9511.2016.02.010

作者簡介：王卓甫(1957—),男,江蘇宜興人,教授,主要從事水資源管理、項目管理研究。E-mail:zfwang@hhu.edu.cn

基金項目：水利部重大公益性項目(1261430112068);中央高校基本科研業務費項目(2014B01314)