公租房應用PPP融資模式分析

劉堃

【摘 要】 目前，河南省公租房建設資金主要依靠政府財政撥款，融資渠道比較單一。資金約束一直是制約河南省公租房建設的一大瓶頸，迫使河南省公租房建設結合自身實際情況，積極尋求合適的融資模式，而PPP融資模式便是最佳選擇之一。首先，文章基于PPP融資模式的特點，研究河南省公租房建設應用PPP融資模式的必要性在于PPP融資模式能夠緩解各級政府的財政壓力，發揮市場機制，提高公租房建設的運營效率，降低和分散風險；可行性在于政府在公租房建設方面為吸引社會資本參與出臺了許多優惠政策。其次，對PPP融資模式在河南省公租房建設中的運作流程進行了詳細設計。最后，基于政府應該建立健全相關法律法規、制定相關優惠政策、提供人才支持等方面提出建議，以完善PPP融資模式在公租房建設中的應用。

【關鍵詞】 公租房； 公私合作（PPP）； 融資模式； 運作流程

中圖分類號：F407.9 文獻標識碼：A 文章編號：1004-5937（2016）10-0083-03

一、引言

公租房是保障性住房的一種，即由政府部門負責建設或者購入，以供中低收入的群體租住，主要服務對象為剛就業的大學生、外來務工人員等。公租房這一性質的保障性住房，有利于解決社會“夾心層”的住房難問題，可以在一定程度上完善現有保障房的結構體系。但是由于其社會福利屬性，在政策實施過程中往往會出現政府資金難以負擔的情況。就河南省而言，如何緩解政府公租房項目建設資金緊缺的壓力，是急需解決的問題。截至2014年底，公租房已達到基本建成條件的有32 434套。在資金方面，截至2012年7月，政府已籌措資金424.67億元，相對于各類保障房資金532億元的需求，政府仍面臨較大的財政壓力，迫切需要拓寬融資渠道，解決資金問題。因此，本文認為河南省公租房建設的當務之急就是找到一種合適的融資模式來緩解政府的資金緊張問題，而PPP融資模式就是目前的最佳選擇之一。在我國，PPP模式在醫療衛生、教育、交通等公共設施建設方面都已有所應用，而該模式在公租房建設方面的應用并未受到重視。鑒于此，本文結合河南省公租房建設的實際情況，結合PPP融資模式的自身特點，研究PPP融資模式在公租房建設中應用的必要性、可行性和相關運作流程，以期能夠緩解政府資金壓力，改變公租房建設面臨的融資困境，進而完善保障房融資體系。

二、河南省公租房融資現狀

河南省于2010年正式提出加快發展公租房的政府規劃，在融資方面，2014年河南省與國家開發銀行河南省分行合作，建成約26萬套公租房，占市場融資份額的絕大部分。2013年河南省政府與多家銀行簽署合作協議，將發行3 000億元的基金支持河南省保障性工程建設發展。首批預計投放594億元，支持河南省保障性住房及基礎設施建設。由此可見，雖然河南省積極探索多元化融資，但保障房（公租房）建設資金主要來源于政府財政撥款，融資渠道比較單一。因此，就河南省公租房建設而言，應結合自身實際狀況，積極研究、探索合適的公租房融資模式。

三、PPP融資模式在河南省公租房建設中的應用

（一）PPP融資模式的特點

PPP（Public-Private-Partnership）模式，意為公私伙伴關系，PPP模式即為公私合作模式。自20世紀90年代發展至今，PPP融資模式使政府與私人組織之間的合作達到風險分擔和利益分配最大化越來越可行。繼我國首次在廣東沙角B電廠項目建設中應用了PPP融資模式之后，PPP模式逐漸受到各領域基礎項目建設的關注。PPP融資模式具有以下三個特點：首先，PPP融資模式具有特許權的性質，所以公租房在運用PPP融資模式時，公租房的所有權歸國家政府所有，民營組織只是被政府賦予建設權、經營和特許維護權。其次，政府公共部門運用PPP融資模式與私人部門合作，是為了實現公租房項目的長期效益，并解決融資問題。例如，通過強調降低建設成本、運營成本和維護成本來使項目的存續總成本最小。因為公租房項目是長期項目，所以為了項目的成功，尤其是參與項目的各部門能長期和諧友好地合作，如果有任何一方只看重眼前的利益而引起沖突，就會導致項目失敗，造成很大的損失。最后，運用PPP融資模式，政府與私人部門必須能夠做到既共享利益又分擔風險。政府在項目建設完成并取得PPP融資模式社會成果的同時，也要與私人部門共享成果，使私人部門取得相對平穩的投資回報。而私人部門絕不能將這種投資回報過度理解為超額利潤，否則政府與私人部門之間將產生沖突，難以共享利益。運用PPP融資模式的項目具有相應的利益與風險，參與各方必須具有共同分擔風險的意識，既共享利益又分擔風險，在不傷害對方利益的前提下考慮降低風險的最佳方案。

（二）PPP融資模式在河南省公租房建設中應用的可行性和必要性

1.PPP融資模式應用的可行性

（1）充分的政策支持。公租房屬于保障性住房，屬于政府的惠民政策，所以運用PPP融資模式拓寬公租房建設的融資渠道會得到政府充分的政策支持。自2010年河南省正式開始加快發展公租房建設以來，各級政府出臺了多項相關政策，支持和促進政府與民營部門合作開展公租房的建設。例如，《關于加快發展公租房的指導意見》、《關于支持公租房建設和運營有關稅收優惠政策的通知》、《河南省公租房專項資金獎補辦法》、《河南省人民政府關于加快發展公租房的意見》等，這些政策的出臺，給運用PPP模式解決河南省公租房融資問題提供了大力的政策支持。

（2）廣闊的前景，平穩的投資回報。河南省近年來房價一直居高不下，使得很多“夾心層”群體買不起房。產生這一問題的原因是河南省的人口密度非常大，且城市人口不斷增長，導致城市的住宅需求量持續走高。政府部門針對這一現象積極探索出路，加大了對保障性住房特別是公租房的建設力度。截至2014年底，河南省建設安置房5 270萬平方米，惠及27萬余戶居民。公租房項目的建設越來越受到政府及民營企業的關注，給PPP模式的發展提供了廣闊的平臺。政府為全面提高中低收入群體的居住水平，對合作建設公租房的私營部門提供了直接劃撥的土地、較高的貸款信用額度以及一系列的稅收減免等優惠政策。綜合看來，私營部門參與公租房建設能夠獲得穩定可觀的投資回報，這使得PPP在公租房建設過程中的應用具備可行性。

2.PPP模式應用的必要性

（1）能夠緩解河南省各級政府財政壓力。“十二五”期間，河南省公租房建設目標為57萬套，共需投資88.42億元，但河南省收到的國家下撥用于建設公租房的專項資金只能分擔一小部分的資金壓力。因此，河南省要繼續探索出一種能有效緩解政府資金壓力的融資方案，積極建立與民營企業的合作關系。而應用PPP融資模式是能夠切實有效緩解財政壓力的融資方案之一，PPP融資模式的特征是公私合作，該特征使得PPP融資模式在政府融資方面有效地發揮主導作用，建立政府引導民間資本參與的融資機制，融合政府資金和民間資本，進一步發揮財政資金的“杠桿”作用，節約政府資金，彌補公租房資金缺口，擴大資金來源。所以在河南省公租房建設中應用PPP融資模式既能開拓公租房融資渠道，又能進一步緩解各級政府公共部門的財政壓力。

（2）能夠充分發揮市場機制，提高公租房建設和運營效率。在政府公共設施建設中，單純由政府提供建設的項目普遍具有效率低下的問題，這是因政府導致的市場失靈所致。由于PPP融資模式具有多方參與的特點，其在公租房建設的應用過程中會產生市場競爭，這使民營企業在建設PPP項目時依靠其技術和管理方面的優勢，改善資源、資金的配置，起到提高項目建設管理效率、節約成本的作用。

（3）能夠降低和分散風險。應用PPP融資模式建設公租房的過程中，為降低分散風險，提高公租房建設的效率和效益，政府和私營部門可以建立風險分擔機制。一方面，政府選擇并與之合作的私營部門一般具有較強的風險控制能力，具有雄厚的資金實力，這有利于提高公租房建設的整體風險把控能力；另一方面，為更有效地對項目建設與運營的風險進行控制，PPP融資模式需要從項目的初始階段就引入民營資本，使民營部門可以運用其先進的技術和管理經驗，參與項目的風險識別和風險分配。除此之外，公租房建設中產生的社會風險通常由政府承擔，而民營部門則主要承擔參與性風險。因此雙方可以發揮自身的優勢來把控不同的風險，從而降低和分散風險，提高公租房建設效率。

（三）PPP融資模式在河南省公租房建設中應用的流程設計

依據PPP融資模式的特點，結合河南省公租房應用PPP融資模式的可行性和必要性，提出PPP融資模式應用流程：第一，融資準備階段，政府相關部門對公租房建設融資進行方案設計研究，委托中介公司負責專業性工作的評估與完成，招標公司負責進行民營企業的招標工作；第二，進行融資階段，中標單位（民營投資者）就公租房項目成立項目公司或自行組建項目小組，中標單位負責對項目進行融資，根據政府相關部門的計劃確定為該項目提供融資貸款的銀行或其他金融機構，并與其簽署融資協議；第三，建設管理階段，中標單位對公租房工程項目進行招標，選擇合格的施工單位及原材料供應商等，同時由于PPP項目的建設面臨多種風險以及多方參與融資的復雜性，需要在保險公司投保，為工程建設保駕護航，PPP項目公司負責公租房的運營和管理，政府部門則負責對項目公司進行監督和規范；第四，項目收回階段，待項目公司的特許權到期時，PPP項目公司按規定將公租房移交給政府，政府負責收回特許權和管理收回的公租房項目（如圖1所示）。

四、豐富和完善公租房PPP融資模式的政策建議

雖然PPP融資模式在我國多項大型的基礎設施項目建設中得到應用，積累了很多經驗，但PPP融資模式在公租房建設中的應用還屬于起步階段。PPP融資模式要想在河南省公租房建設中順利進行可能還會遇到一些困難和阻礙：（1）相關的法律法規不完善；（2）政府管理的相關問題（地方保護壁壘、項目審批繁雜、缺乏透明度等）；（3）省內PPP融資模式應用的局限性（PPP風險管理不適當、PPP人才匱乏以及管理體制不完善）。因此，PPP融資模式在河南省公租房實際應用中需要完善和改進的方面還很多。

（一）建立健全相關法律體系

鑒于PPP融資模式涉及稅法、合同法、特許權、項目轉移等諸多方面，對政府來說首先要建立關于PPP融資項目運行的交易規定、規范、標準交易過程，保證公平公開和公正。例如，政府應梳理與民營部門的法律關系，以保證PPP融資項目運作過程中雙方（或多方）具有平等的法律地位，使收益分配公平公正。

（二）通過確定政府角色，為PPP模式的應用提供良好的平臺

政府和公共部門應該將其在公租房建設中所扮演的角色從主導性角色調整為監督與合作性角色。政府應建立和改革融資機制與管理制度，形成政府部門與民營企業共同承擔風險、共同享受成果利益的合作模式。例如，政府通過宣傳或召開高級別的PPP專題會議，使政府各部門、社會各界對民營企業以PPP形式參與公租房建設有一個更清楚的認識，也可以利用上級政府的協調機制，協調下一級行政區域公租房的共享性和流域性問題，從而提高項目運作效率，縮短項目前期時間。同時，可以采用創造性的技術方案，縮短項目建設周期。

（三）確立合理的風險管控機制以及提供人才支持

PPP融資模式在公租房中的應用項目具有合同關系復雜和投資金額大等特點。這些特點使得本來就處于公租房建設初始階段的我國在使用PPP融資模式時面臨更為復雜的風險。想要獲得一定的收益，就要承受相對應的風險，所以確立合理的風險分配原則是亟待解決的問題。因此，項目參與方應當設計合理的風險分擔結構，積極培養熟悉PPP知識的專業人才，配備金融、財務、法律、合同、保險等各方面組成的顧問小組。在風險管理方面，預先辨識風險，特別是合同條件中隱含的一些風險，預見風險后果并提出風險防范方法。一方面在合同談判時爭取到招標方的諒解，修改風險分擔不合理的合同條件；另一方面當招標方堅持不同意修改合同條件時，可以在項目實施時注意防范風險，最好在合同簽訂前就提出合理的風險分擔和預防措施。與此同時，還可以建立經濟實力比較強的企業聯合體，充分利用國有企業和民營企業的各自優勢，合理控制風險，利用完工擔保、缺額擔保、“或取或付”合同等，分散轉移相應的各種風險。

（四）政府應提供相關政策支持

建議政府在保證公租房建設資金有效供給的基礎上，通過優惠政策吸引民營企業參與融資活動，尤其是為支持公租房PPP融資模式出臺更多的稅收優惠政策。例如，在公租房建設階段，政府應該出臺給予開發商免除城鎮土地使用稅和印花稅的優惠支持；在運營階段，對經營公租房的機構獲得的租金收入，應該免征房產稅，對公租房租賃雙方簽訂租賃協議涉及的印花稅予以免征；在出讓階段，未來如果公租房作為共有產權住房向個人出售部分產權時，應該對出讓行為免征土地增值稅、印花稅和契稅。另外，政府還應提供相應的金融支持，一方面，應制定金融支持政策，建立有效的金融體系，如擴大銀行貸款的支持力度、積極利用社保資金、鼓勵發行公租房企業債券等，讓企業投資無后顧之憂；另一方面，創新金融政策，對住房專項貸款給予支持，建立住房公積金對公租房的貸款擔保機制。

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