貧困地區新型城鎮化進程中農民權益保護研究

梁春園　朱曉蕓

摘 要：新型城鎮化作為推動經濟社會持續發展的內在動力，在其建設中不可避免地要打破原有的生活狀態，觸及農民群體的既得利益；而發展的最終目的就是要保障和滿足發展成果由人民共享。伴隨新型城鎮化建設工作的推進，農民的利益保障問題也越發突出，如何在貧困地區的城鎮化進程中妥善保護農民權益，確保農村人口城鎮化的平穩過渡，是我們必須解決的首要問題。

關鍵詞：貧困地區；新型城鎮化；農民權益保護

中圖分類號：D616 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2016）07-0020-02

黨的十八大提出要走中國特色新型城鎮化道路。這里強調的新型，就是要區別于傳統城鎮化建設中單一的以城市規模、城市戶籍數量的擴大作為衡量標準。一般來說，“新型城鎮化是指在科學發展觀指導下，遵循城鎮化規律，以全面提升城鎮化質量和水平為目標，堅持以人為本，強調城鄉統籌、社會和諧、環境友好、集約發展、規模結構合理的城鎮一體化發展模式”[1]。新型城鎮化建設的核心是以人為本，主要包括提高城市的綜合承載力、提高土地和資源的集約水平、農民工市民化三個方面。目前，我國城鎮化建設已進入快速推進的中后期，注重建設質量、切實保障農轉城過程中的農民主體利益已經成為必須解決的首要問題。

一、新型城鎮化建設的現狀

（一）農民對政府主導的新型城鎮化建設持觀望態度，影響了城鎮化建設進程

黨的十八屆三中全會后，各級政府積極推進新型城鎮化建設，旨在破除經濟發展中城鄉二元結構模式，讓農民能夠共享現代化發展成果，促進現代化農業跨越式發展，推動社會經濟持續發展，實現李克強總理在《政府工作報告》中制定的“強農業、富農民、美農村”的目標。通過黨和國家的積極努力，新型城鎮化建設已廣見成效。例如貴州省德江縣從2010年到2013年城市面積和城市人口實現翻倍增長，農民逐步實現了產業轉型，成功案例比比皆是。但是在部分貧困地區，由于受地方保守思想和狹隘發展觀的影響，一些村民對新型城鎮化建設中眼前利益和長遠利益的關系認識不到位，部分原因是地方政府對新型城鎮化建設的宣講工作不到位，沒有做好農民思想工作就急于征用耕地進行城鎮化基礎設施建設，導致農民主體對該項工作產生抵觸情緒。在城鎮化建設的具體實踐中，農民主體由于自身觀念保守或是對政府工作的不信任，僅把目光局限在暫時部分利益的損失上，而看不到長遠利益帶來的回報。當政府的施政措施和農民自身的利益相抵觸時，農民就會極力維護自身利益，例如“耕地征用、民房拆遷、搬遷祖墳”等，地區的長遠規劃和發展戰略只存在于政府的工作口號中，難以形成具體的實踐，嚴重影響了新型城鎮化建設工作的推進速度。

（二）新型城鎮化建設資金不足，造成土地資源的浪費與閑置

黨的十八屆五中全會提出了全面建成小康社會新的目標要求：經濟保持中高速增長，戶籍人口城鎮化率加快提高，農業現代化取得明顯進展，人民生活水平和質量普遍提高，我國現行標準下農村貧困人口實現脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區域性整體貧困。而在經濟欠發達地區，實現全面建成小康的目標要求、推進新型城鎮化建設都需要大量的資金支持。貧困地區搞城鎮化建設，由于投資環境不理想、公共設施不配套，存在招商難和融資難的問題，這就需要政府在財政上有所傾斜，并切實采取有效措施保障資金及時、足額落實到位。在實地走訪中發現，一些地方的土地征用、規劃用地等基礎性工作已經基本完成，但由于資金不足或遲遲不能落實到位，導致后續工作無法進行，征用的土地農民也不能繼續耕種，只能暫時荒廢閑置。

（三）轉型中農民技能培訓不充分，“半城市化”現象突出

習近平總書記在調研考察時指出：“城鎮化不是土地城鎮化，而是人口城鎮化，不要拔苗助長，而要水到渠成，不要急于求成，而要積極穩妥。”堅持中國特色城鎮化道路，推進以人為核心的城鎮化，使農民主體真正實現職業上從農民到非農民、地域上從農村到城鎮、身份上從農民到市民的轉化，是新型城鎮化的最終目標。當前，新型城鎮化建設中對農民技能培訓還很不充分，致使城鎮中的農村人口很大一部分處于“半城市化”狀態。他們雖然持有城鎮戶口并居住在城鎮，但是他們居住的條件遠不如城鎮居民，可能是偏僻的郊區，面積也不是很足夠，甚至是幾代人生活在一起；他們有相對固定的職業，然而這些職業也僅限于路邊攤、小商小販、普通建筑工人等工資待遇較低的行業，勉強維持在城市生存，并沒有完全融入城市；生活環境有了一定改觀，可以享受城市的公共服務設施，然而他們更多感覺到城市帶給他們的生活壓力，這種落差感使他們不把自己當作“城里人”，在內心失去了之前原有的幸福感。他們在生活方式、觀念和身份上還不是完全意義上的城鎮居民。而貧困地區的地方領導并沒有對這一問題給予足夠重視，而將更多的財力和物力都投到了城鎮化建設的硬件設施上，雖然有些地方也設有“創業孵化園”，但還未落實對失地農民的創業指導培訓，使他們面臨“笨婦難為有米之炊”的困境。

二、新型城鎮化建設中的措施不當對農民造成的危害

（一）城鎮化建設資金支持不到位，農民生活沒有保障

由于農民失地得到的補助都是一次性的，出讓后土地產生的增值與農民無關。國務院發展研究中心韓俊領導的課題組調查顯示：“土地增值部分的收益中，失地農民補償款占5%～10%，甚至更少，政府占20%～30%，而開發商、企業占40%～50%”[2]。因而農民處在土地利益鏈的末端，不能因此獲得后續生活的足夠保障。城鎮化建設的主體是農民，他們世世代代在土地上耕作、生活，對土地的依賴非同一般。一旦離開了土地，他們就立即變成了“弱勢群體”，時刻面臨生存的威脅。在一些偏遠貧困地區的城鎮化建設需要國家財政全力支持才能實現，由于目前在部分貧困地區存在城鎮化建設資金支持不足、土地資源閑置浪費、用于行業轉型的后續基礎設施建設不能實現的現實狀況，導致這些地方的失地農民一方面不能按時實現第一產業向第二、三產業的轉型，另一方面在一定時期內又不能繼續在原有的土地上進行耕種。這給農民的經濟收入造成一定程度上的損失，一時間種田無地、就業無崗、后期發展無望成了壓在失地農民心頭的三塊大石。在走訪中發現，部分村干部對這一情況也表示出無奈和擔心，希望上級政府能夠完善具體舉措，在城鎮化建設中適當照顧農民利益，在征地過程中能夠讓農民保有一定面積土地用于自主安排耕種。

（二）一些部門在生態保護認識上存在偏差，人民生命財產安全受到威脅

根據相關報道：“每年我國因生態環境惡化而造成的直接經濟損失高達2 000多億”[3]。可見，要有效推進新型城鎮化建設，促進貧困地區農村經濟的穩步發展，必須要做到與自然環境的和諧相處。然而，政府在生態保護認識上存在誤區，尤其在邊疆民族地區新型城鎮化進程中，例如在云南省部分靠山生存的地方，為了追求城鎮化建設速度，解放農村剩余勞動力，增加城鎮人口數量，不顧生態保護質量，把原本由當地村民守護的山林從農民手中拿走，轉而由國家或企業承包管理，而企業往往是以營利為目的，這些地方生態十分脆弱，一旦監管不力，毀壞了地表植被，導致生態環境惡化、自然災害頻發，最終的直接受害者只能是當地百姓。更有一些地方政府領導者為了片面追求新型城鎮化的速度，不惜將大量耕地挪作他用。為了應付上級檢查，又荒唐地把本來就貧瘠、無法耕種的荒山野嶺開墾出來充當“新恢復的耕地”，對自然環境造成了二次破壞。現如今，農村山區地帶山體滑坡、泥石流、洪澇災害時有發生，對農民的生活生產造成嚴重影響，不僅威脅到農民生命財產的安全，甚至影響社會經濟發展的速度和質量。

三、新型城鎮化建設中保護農民權益的幾點建議

（一）在城鎮化建設中要堅持穩扎穩打，避免“畫餅充饑”

馬克思主義唯物史觀認為：“人民群眾是歷史的創造者，人民創造了一切社會財富和精神財富；同時，群眾也是實現社會變革的決定力量。”[4]130-131因此，有沒有廣泛動員人民群眾積極參與家鄉建設是貧困地區新型城鎮化能否有效推進的關鍵。基層政府有關部門行政化的工作方式，導致農民對政府實施的各項方針政策不予支持，產生了狹隘的利益保護觀念，影響了地區新型城鎮化建設工作的推進。為了營造一個良好的工作環境，地方政府行政人員，尤其是基層行政管理人員，要建立“底線思維”，一方面要關注農民的切身利益，努力把農民的損失降到最低。另一方面要逐步轉變行政人員的工作態度，寓管理于服務之中，增強對農民群眾的人文關懷。在正確理解國家新型城鎮化建設各項惠民政策的前提下，要積極深入到農民群眾中間，以面對面的方式耐心為農民群眾就農民、農村、農業發展的相關問題和措施進行解疑釋惑，首先從思想上解除農民的顧慮，讓農民群眾對政府的方針政策有信心，對新型城鎮化建設有期望，進而贏得農民群眾的支持，激發農民群眾在實踐中的創造力。思想是行為的先導，只有思想上認同了，實踐上才能立竿見影。在做好思想工作的基礎上要進一步在實踐中攻堅克難，全力以赴，扎實推進，避免只停留在口號上，讓農民群眾產生“畫餅充饑”的感覺。

（二）堅持“以人為核心”，充分利用現代科學技術成果武裝農民

《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》提出，推進以人為核心的新型城鎮化，深化戶籍制度改革，促進有能力在城鎮穩定就業和生活的農業轉移人口舉家進城落戶，并與城鎮居民有同等權利和義務。馬克思主義認為：“勞動者是人，但不是所有的人都是勞動者”[4]100。勞動者是具有一定生產經驗、勞動技能和知識，能夠運用一切勞動資料作用于勞動對象，從事生產實踐活動的人。新型城鎮化的內涵要求進城務工人員能夠在城市中生活下去，成為城鎮的主人，而不是作為一個外來者，否則城鎮化建設就失去了應有之義。新型城鎮化建設的宗旨是為了改善農民生活環境，提高農民的生活質量，而要實現這一目的，政府就需要對失去土地的農民在能力范圍內進行多種行業的專業技能培訓，以保證他們能夠在城市中生活得更好，必須設立相關的技能培訓機構，有計劃地對這些失地農民進行技能培訓，保證他們人人有一技之長，人人是生產能手，人人能融入城市。

（三）樹立宏觀視角科學規劃，創新工作理念和思路

馬克思主義認為：“整體與部分互為條件，整體由部分組成，沒有部分便沒有整體”[5]。就是說我們在處理問題時要有全局觀念。在北京舉行的中央扶貧開發工作會議提出精準扶貧、脫貧攻堅的“三大問題”“五個一批工程”和“四個要”的重大部署，在新型城鎮化進程中，我們同樣面臨農業轉移人口落戶城鎮、城鎮棚戶區和城中村建設、中西部就近城鎮化建設三大問題，要借鑒這種大局觀念，在宏觀指導下充分認識各地發展的優勢和不足，根據實際情況，合理利用獨特資源，或進行資源開發，或發展生態旅游，或是就地發展，或是搬遷安置，制定科學詳細的中長期發展規劃細則，對地區新型城鎮化的每一步發展都有宏觀和微觀上的把握，在大城市發展空間趨于飽和的背景下，努力推進中小城市和小城鎮建設，解決好困擾城鎮化的醫療、教育、養老等關乎農民切身利益的問題，實現“解決好三個1億人”的發展目標。

“欲速則不達”，既然是貧困地區新型城鎮化建設，我們就不能盲目追求發展速度，不能搞激進主義。貧困地區整體綜合實力不強，但有很大的發展潛力，新型城鎮化的推進，應該切合地方實際，循序漸進；開發一片，建設一片；投資一項，受益一項。把地方潛力慢慢挖掘出來，這樣才能使貧困地區的新型城鎮化建設走上可持續發展道路，使農村經濟保持良性循環，有效提高農民的生活水平，讓農民真正享受到改革開放帶來的現代化發展成果。

參考文獻：

[1]盛廣耀.新型城鎮化理論初探[J].學習與實踐，2013（2）.

[2]文曉波.城鎮化進程中的失地農民權益保護研究[D].重慶：重慶大學，2007.

[3]中國因自然災害每年損失經濟2000多億[EB/OL].[2016-

02-07].http：//news.sohu.com/2009511/n263888422.shtml.

[4]馬克思主義基本原理概論[M].北京：高等教育出版社，2009.

[5]馬克思主義哲學[M].北京：高等教育出版社，人民教育出版社，2013.