耕地保護視角下的城鄉建設用地增減掛鉤潛力測算

王玉奇　李芹芳　王麗霞

摘要：城鄉建設用地增減掛鉤是解決城鄉用地矛盾的有力抓手，但現實操作中，片面追求掛鉤用地指標，造成耕地占優補劣現象嚴重，采用限制性因子評價法和鄰接度加權法對增減掛鉤拆舊區進行宜耕性評價，從耕地數量與質量兩方面測算增減掛鉤潛力，提出增減掛鉤潛力平衡方法，并以陜西省洋縣華陽鎮增減掛鉤項目區為例進行實證分析，以期為有效保護耕地提供有益探索。

關鍵詞：城鄉建設用地增減掛鉤；耕地保護；潛力測算；陜西省洋縣

作為建設用地指標從農村到城鎮定向流動的重要途徑，城鄉建設用地增減掛鉤（以下簡稱“增減掛鉤”）在解決城鎮建設用地指標緊張與農村建設用地利用粗放的矛盾，優化用地布局，促進土地節約集約利用，保護耕地資源，推動城鄉統籌發展等方面表現出獨特優勢。國內學者從增減掛鉤政策內涵、模式設計、效益評價、潛力測算等方面進行了研究。但關于潛力測算多停留在宏觀層面，忽視了微觀層面的地類數量和質量平衡問題，使測算結果不能體現耕地變化情況，實際指導性不強。中國耕地資源十分有限，保持耕地數量、質量動態平衡是增減掛鉤重要前提，本研究以增減掛鉤項目區為研究對象，在宜耕性評價基礎上，從數量、質量兩個方面對增減掛鉤潛力進行測算，同時提出項目區增減掛鉤潛力平衡分析方法，為在開展增減掛鉤中落實最嚴格耕地保護制度，有效保護耕地提供有益探索。

1.研究思路與方法

1.1研究思路

基于增減掛鉤項目區的微觀尺度，從耕地保護角度，以調查的農村建設用地地塊作為潛力評價測算單元，采用限制性因子評價法進行宜耕性評價，在此基礎上測算增減掛鉤數量潛力，采用鄰接度加權法測算宜耕地塊質量潛力，同時采用GIS工具分析增減掛鉤需求情況，并提出增減掛鉤潛力平衡方法，為科學設置增減掛鉤項目區提供理論依據。

1.2增減掛鉤潛力測算方法

1.2.1潛力內涵 增減掛鉤須將騰退的農村建設用地整治出的耕地作為建新占用耕地的硬性約束。增減掛鉤表面上是城鄉建設用地間置換過程，而實質上是建新占用地類與拆舊整治地類之間的平衡問題。增減掛鉤潛力可以簡單理解為在現有社會經濟條件下，運用各種技術手段，通過拆舊區整治，增加有效土地面積、提高土地（特別是耕地）生產能力的潛在能力，可分為數量潛力和質量潛力。

1.2.2宜耕性評價 本研究通過對縣域村莊摸底調查，根據農戶搬遷安置意愿，確定規劃期內可開展增減掛鉤的拆舊地塊，以此作為增減掛鉤潛力測算基礎。根據建設用地整治為耕地的限制因素，參考農用地分等規程和耕地后備資源調查評價方法等，建立增減掛鉤拆舊區宜耕性評價體系（表1），采取“限制性因子評價法”（評價體系中指標1-7中任一指標受限制，則評價結果為不宜耕），對評價單元進行評價，根據評價結果將地塊分成兩類：宜耕地塊和不宜耕地塊。