論京津冀協同發展存在的困境

許迎訊

【摘 要】京津冀協同發展有利于增強區域發展動力、縮小地區差距、落實國家區域戰略和培育具有國際競爭力的城市群。但回顧京津冀近四十年的合作歷程，可以發現京津冀協同發展并未取得預期效果，區域一體化還處于從市場一體化向產業一體化邁進的階段，區域空間結構呈現典型的“中心—外圍”特征。區域發展不平衡、生態環境問題突出、行政區經濟和缺乏區際協調機制是制約京津冀協同發展的關鍵原因。

【關鍵詞】京津冀；協同發展；困境；區域協調發展；一體化

京津冀協同發展并不是一個全新的概念，早在1976年，原國家計劃委員會就組織了京津唐國土規劃課題研究。隨后，國家有關部門又提出過“大北京”“首都經濟圈”“環渤海經濟圈”“京津冀都市圈”“環首都綠色經濟圈”等概念。[1]但迄今為止，京津冀協同發展始終未能取得實質性進展，更談不上實現預期效果。[2]目前京津冀協同發展已上升為國家戰略，有望取得重大突破。在此背景下，深入探討京津冀協同發展面臨的問題，為京津冀一體化順利推進提供切實可行的政策建議和制度保障，具有重要的現實意義。但是，京津冀協同發展依然面臨著一些問題亟待解決。

一、區域發展不平衡

京津冀地區以占全國1.9%的國土面積、8%的人口，在2013年創造了全國10.9%的國內生產總值，是我國最具發展潛力的經濟增長極。但在區域內部，地區間的發展差距巨大，存在著明顯的“中心—外圍”二元經濟結構。其中，北京和天津占據“中心”地位，而河北省則處于“外圍”。從工業化階段來看，北京已經進入后工業化階段，天津處于工業化后期階段，河北則仍處于工業化中期階段。北京和天津對河北的要素單向吸附，導致對河北的輻射帶動效應有限。

二、生態環境問題突出

根據環保部對全國空氣質量的監測，京津冀是全國空氣污染最嚴重的地區，全國空氣質量最差的10個城市中有7個位于這一地區。除大氣污染外，河流污染、土壤污染、土壤沙化、草場退化、水源短缺等問題也日益突出。出現這些問題的根源在于該地區產業結構偏向于重工業。生態環境的惡化對區域經濟的可持續發展構成了挑戰，但同時也為區域協同治理生態環境提供了倒逼機制。

三、“行政區經濟”現象明顯

京津冀區域發展的典型特征是區域內發展迅速、區域間矛盾突出，其背后推手是“行政區經濟”。所謂“行政區經濟”，是指由于行政區劃對區域經濟的剛性約束而產生的一種特殊區域經濟現象。[3]行政層級之間是自上而下的垂直運行系統，而區域經濟的運行是以區域主體之間的橫向聯系為動力發生的，“行政區經濟”猶如一堵看不見的“玻璃幕墻”，對區域經濟的橫向聯系產生剛性約束。在行政區分割背景下，在“財政分權”和“官員晉升錦標賽”的激勵下，各地方政府基于自身利益最大化的需求，既致力于發展轄區內經濟，又致力于轄區間的“標尺競爭”，區域經濟發展帶有濃厚的行政干預色彩。“行政區經濟”現象在中國普遍存在，但在京津冀地區尤為突出。這一地區既有北京這樣的首都城市，又有京津兩大直轄市，各種行政部門匯聚于此，國有企業比重較高，導致政府的行政干預力量過強。而且京津冀三地的行政級別明顯不對等，單靠地方政府合作來解決區域間的矛盾不太現實。因此，行政區分割和行政地位的不對等，是造成長期以來京津冀區際要素流動、產業轉移和商品貿易不暢的重要原因。

四、缺乏區際合作和利益協調機制

京津冀地緣相接、人緣相親、地域一體、文化一脈，從來都是一個不可分割的整體。但由于行政區劃的束縛，三地之間經濟聯系并不緊密，區域間競爭大于合作。目前，長三角地區已經形成了層次分明的四級區際合作和利益協調機制：第一級是長三角主要領導出席的定期會商機制，決定區域合作方向、原則、目標和重點；第二級是常務副省（市）長主持的“滬蘇浙經濟合作與發展座談會”，落實和推進區域重大合作事項；第三級是22個城市市長參與的“長三角城市經濟協調會”，推進城市之間專項合作；第四級是部門間及行業間的合作機制，側重于微觀領域的合作與討論。而反觀京津冀地區，盡管在1981年就在全國最早成立了河北經濟協作區，但至今尚未建立區際合作與利益協調機制。1986年成立的以天津為中心的環渤海地區經濟聯合市長聯席會議，由于區域范圍太廣（地跨五省二市），且缺少北京的參與，推動區域合作的動力明顯不足。2004年京津冀達成的《廊坊共識》提出要“盡快建立京津冀省市長高層定期聯席會議制度”，但并未有實質性的動作。2004年國家發改委啟動京津冀都市圈區域規劃編制，但由于三地對都市圈的地域范圍爭論不下，至今該項規劃仍束之高閣。行政級別和經濟地位不對等更是加大了京津冀地區自發協調的難度。由于京津冀缺乏一種有效的區際合作與利益協調機制，三方合作陷入了“共識多、行動少”的怪圈，對區域協同發展構成了嚴重的障礙。

參考文獻：

[1]陳耀，陳梓，侯小菲：《京津冀一體化背景下的產業格局重塑》，載于《天津師范大學學報（社會科學版）》，2014年第6期。

[2]張可云，蔡之兵：《京津冀協同發展歷程、制約因素及未來方向》，載于《河北學刊》，2014年第6期。

[3]劉君德：《中國轉型期凸現的“行政區經濟”現象分析》，載于《理論前沿》，2004年第10期。