戶外廣告資源經營管理的轉型和升級之路

陳文靜

摘要：戶外廣告作為城市視覺識到系統，以其視覺形象的豐富性和可塑性，不僅對城市市容環境和文明形象具有重要意義，而且聚集著巨大的公共空間資源價值。推動戶外廣告資源經營管理的轉型升級，是順應當前城市發展進程和促進戶外廣告業可持續健康發展的必由之路。文章以福建省龍巖市為例，從戶外廣告資源資產管理人的視角，通過對龍巖戶外廣告發展現狀、存在問題、原因進行分析，探討龍巖市作為三四線城市戶外廣告資源經營管理轉型升級的思路和對策，促進提高行業整體發展水平。

關鍵詞：戶外廣告 經營管理 轉型 升級

中圖分類號：F713 文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2016）07-086-02

戶外廣告作為城市視覺識別系統，以其視覺形象的豐富性和可塑性，產生強大的視覺吸引和環境影響，聚集著巨大的公共空間資源價值。隨著城市建設與社會經濟的快速發展，追求高品質的城市文明和人居環境，是現代城市的重要標志之一。因此，充分理解、尊重及運用城市獨特個性，重構以戶外廣告為主要核心的城市空間視覺秩序，推動戶外廣告資源經營管理的轉型升級，已成為戶外廣告業可持續健康發展的必由之路。在本文中，筆者將以福建省龍巖市為例，從戶外廣告資源資產管理人的視角，通過對龍巖戶外廣告發展現狀、存在問題、原因進行分析，探討龍巖市作為三、四線城市戶外廣告資源經營管理轉型升級的思路和對策，以期進一步促進提高行業整體發展水平。

一、龍巖中心城市戶外廣告發展現狀及存在問題

龍巖作為快速發展的三、四線新興城市，也經歷著和國內大多數城市一樣的戶外廣告發展過程，由“野蠻生長、規劃缺失”到“拆建反復、規劃滯后”再到“管理粗放、規劃籠統”三個時代，一度體現城市商業繁榮的戶外廣告，如今已變成嚴重影響城市空間環境和文明形象的“頑疾沉疴”。2015年，城市管理部門對中心城區戶外廣告（大型）調查統計結果，如表所示：

一是“多”，只要視線所及的地方就有戶外廣告。有些單位為了宣傳需要，見縫插針；有的業主為了利益私拉亂設，占地為王；有的以遮丑名義行謀私之實；有的為了亮化用廣告代替。據統計，龍巖中心城市建成區100多平方公里，大型戶外廣告（面積10m²以上或邊長超4m）達2800多處，其他各類廣告計6萬多處，廣告企業400多家，其中具有省二級以上廣告資質的僅30多家，一級不到5家。

二是“雜”，主要是廣告畫面色彩混雜，花花綠綠，某些廣告片面追求商業效應、視覺沖擊，忽視城市景觀和建筑風格色調的協調統一。黃金地段的廣告位大多被房產、汽車企業長期占據，甚至充斥著“專科醫院”、“男科婦科門診”、“整形美容”等令人生厭的涉醫涉藥廣告，統計顯示，這類廣告內容長期占比達60%以上，嚴重污染了市民的視覺環境。

三是“亂”，商業區、居民區、公路邊、鐵路橋上到處都能看密密麻麻的戶外廣告，個別區域從地面到建筑墻體再到房屋屋頂鋪滿了廣告，有大有小、有長有短，廣告一條街、廣告一棟樓到處都是。中山街長2公里，柱體、墻面、樓頂、跨街、小型T柱、附垃圾筒等各類廣告牌500多塊，大型展板式、LED廣告牌50多塊，混亂不堪。

四是“差”，對廣告質量缺乏有效控制。有的廣告制作上粗制濫造，用料不規范；有的廣告長期無人管理，破爛廣告布迎風飛揚；有的廣告畫面設計凌亂不堪，缺乏美感。據統計，設置時間超過10年的占比近20%，超過5年的達50%以上，存在嚴重安全隱患。

二、原因分析

1.多頭管理，權責不明。龍巖戶外廣告管理主要依據《福建省城市市容環境衛生管理辦法》（1993年）、《龍巖市中心城市戶外廣告設置管理辦法》（2003年）和《福建省公路路政管理條例》及由其所衍生的管理體制進行管理，福建省未出臺相應的戶外廣告管理法規。隨著城市高速發展中心城市規劃范圍擴大，城市管理、高速、路政、鐵路等有權單位有交叉管理區域眾多。相關部門只批不管或以審代批，出現有批亂建、不批搶建、未批先建的現象，導致違規戶外廣告出現不是多頭監管就是監管缺位。據統計，未經審批設置的大型戶外廣告牌高達80%以上。

2.規劃滯后，設置無序。目前，缺乏全面系統的戶外廣告設置總體規劃和區域、街道戶外廣告設置的詳細規劃，城市各功能區域重要道路、重要節點戶外廣告設置定位不明確，使得管理部門審批時對各類戶外廣告設施的設置位置、設計形式、安裝施工等不能作出具體明確要求，也使戶外廣告業主、廣告經營者無所適從。廣告隨意設置，缺乏美學設計、內容過濾和布局控制，造成嚴重視覺污染，以高立柱廣告牌設置為例，東門35塊、南門58塊、西門41塊、北門25塊，城市道路綠化帶內187塊。管理部門在實施監管時，對未經審批、亂設置、影響市容市貌的廣告和店牌店招，沒有詳細的控制性規劃和具體的規范標準對照，管理、整治依據不足。

3.體制障礙，制約管理。戶外廣告管理涉及規劃、工商、綜合執法、市政、交通（公路等）、園林等多個部門。其中，建設與規劃部門負責戶外廣告設置形式、位置的審批，工商部門負責審查戶外廣告內容的合法性，城市管理執法部門負責對未經審批設置及未按審批內容設置戶外廣告的違法行為的處罰。對于戶外廣告管理，審批流程是先規劃，再建設，后工商，各個部門均有相應的職責。但現狀是各個部門之間信息不暢，各自為政，沒有形成戶外廣告管理的合力。廣告業主設置廣告時，獲得的審批文件五花八門；還有的業主各自為政、各自為營，時常借公益廣告、扶持重點企業、招商引資等等名義，繞過相關部門的審批監管。

4.位置私占，資源失控。戶外廣告多數設置于城市公共空間、場地及設施上，其價值是基于大量城市公共財政投入而產生的，屬于城市有限的公共資源。當前，龍巖戶外廣告大部分屬于“野蠻生長時代”隨意審批、先占先得、私拉亂設造成的歷史遺留舊賬，當地廣告協會年度報告顯示，2015年戶外廣告營業額約2.6億元，財政性有償使用收入占比幾乎為零，城市公共資源流失嚴重，無形中壓縮了通過資源利用反哺城市管理和戶外廣告發展的投入，助長戶外廣告亂象的負面效應。

三、推動戶外廣告經營管理轉型升級的對策與思考

龍巖是海峽西岸經濟區西部中心城市、交通樞紐、先進制造業基地，是生態園林、紅色文化、客家文化名城，也是全國唯一以“龍”命名的地級市。戶外廣告是城市的重要資源，是美化街道景觀、彰顯城市個性，表達城市文化的重要載體。龍巖必須主動順應現代城市發展需求，創新戶外廣告經營管理觀念和模式，推動龍巖戶外廣告真正邁向“系統規劃、多維控制、精細管理”的4.0時代，徹底解決“體制不暢、政出多門、規范滯后”等瓶頸問題，實現經濟效益、景觀效益、社會效益多贏局面，促進行業整體發展水平，有效提升城市文明形象和城市競爭力。

1.理順體制機制，歸并管理權限。制度是實現長效管理的重要基礎。從過去經驗和長遠發展著眼，市場經濟條件下，戶外廣告要改變無序發展亂象，就必須在審批、監管、經營等方面徹底解決各自為政、權責交叉的問題，實施“五個統一”（即統一組織、統一規劃、統一設置、統一運作、統一監管）管理制度。一是建立超部門組織領導機構。市政府專門成立龍巖市戶外廣告管理委員會，由分管城市建設的副市長擔任委員會主任，住建、規劃、工商、城市管理等部門為成員，出臺《龍巖市戶外廣告管理委員會議事規則》，統一組織戶外廣告管理重大決策；下設辦公室，負責戶外廣告設置的聯合審批和日常管理工作，對多部門審批事項和日常工作實施聯合審議、決策，歸并相關管理權限，消除部門私利源頭。同時構建部門聯動機制，密切聯系工商、路政和其他涉及戶外廣告管理部門，在執法信息上互通有無，在執法資源上有效配合，形成中心城市戶外廣告行政管理合力。二是完善戶外廣告管理制度。對現有戶外廣告管理相關制度進行梳理，根據國家最新規定和當前發展實際，重新修訂《龍巖中心城市戶外廣告管理辦法》，制定《龍巖市戶外廣告段位（經營權）公開競價招租管理辦法》，實現“五個統一”管理制度化、常態化。三是出臺統一設置規范。制定《龍巖市戶外廣告設置技術標準》，進一步規范操作規程及技術標準，對戶外廣告的位置、規格、材質、畫面、色調、亮化等技術參數進行嚴格規定，增強廣告設置的針對性、操作性和參照性，為戶外廣告設置行為提供依據。

2.科學編制規劃，優化資源配置。規劃是“龍頭”，是強化源頭管控，實現戶外廣告與城市建設協同發展的根本保障。依據城市功能定位、空間布局、文化特點、地域特色要求，結合景觀、交通、道路、建筑等交叉要素，確定戶外廣告設置規劃的總體要求，確定各區域、重要道路、重要節點戶外廣告的整體定位，對廣告密度、色彩、形態、造型、亮度進行統一規劃。依據總體規劃陸續出臺市區主要道路戶外廣告設置詳規，明確道路、綠化帶、沿街建筑物、街道設施等戶外廣告設置的具體要求，重點在城市門戶、交通要道、標志性建筑物打造一批戶外廣告精品工程，充分運用戶外廣告的形式，對城市景觀進行再創造和再提升。對存量設施中不符合總體規劃的，一律分期分批拆除，不再新建或改造。擬新建的臨街建筑在做建筑規劃時應將依附于建筑物的戶外廣告和門牌店招一并規劃，與建筑物立面同步設計。通過規劃，進一步優化戶外廣告資源配置，做到一區一特色、一街一景觀、一處一精品，體現城市特色和文化內涵，使之融入城市景觀，提升城市品位。當前，龍巖市有關部門已委托國內高水平專家團隊編制中心城市戶外廣告專項規劃，將為行業管理者和從業者描繪出一幅清晰、美好的發展藍圖和愿景。

3.開展專項整治，凈化城市空間。對于中心城市戶外廣告點多、量大、審批情況不一、涉及行業利益廣的情況，龍巖在市廣告委的統一領導下，按照“政府主導、部門聯動、社會參與”的工作原則，采取“分類處置、分批清理、減量控增、同步規劃”的工作思路，全面開展戶外廣告專項整治行動，發布《龍巖市人民政府關于開展中心城區戶外廣告清理整治工作的通告》。先后制定出臺了《龍巖市人民政府辦公室關于印發龍巖市中心城區戶外廣告專項整治行動方案的通知》、《龍巖市戶外廣告管理委員會辦公室關于做好中心城區戶外廣告摸底統計分類工作的通知》、《龍巖市戶外廣告管理委員會辦公室關于暫停審批龍巖中心城區非公路標志（戶外廣告）的通知》、《龍巖市戶外廣告管理委員會關于印發開展2016年創文明美家園城市空間凈化行動實施方案的通知》等文件，全力組織推進戶外廣告清理整治工作，力爭用三年的時間實施城區主次干道無燈箱、無護欄廣告、無樓頂展板、無跨街、無高立柱、無“牛皮癬”的目標，有效凈化城市空間，提升城市文明形象。

4.實施統一經營，激活資源效益。戶外廣告資源絕大部分屬于城市公共資源，是依附于政府公共投入而產生的，因此，在市場經濟條件下，按照經營城市的理念，對城市戶外廣告資源實施統一集中經營管理，推行市場化運作，充分激活公共資源效益，實現資源資本化，是大勢所趨、必由之路。據有關資料顯示，廣州“小蠻腰”戶外廣告位5年使用權1.5億元，濟南18塊大型戶外廣告位招標價值1.7億元。2015年全國戶外廣告投放額達1271億元，并隨著市場規模逐年擴大。據當地廣告協會年度報告分析，龍巖中心城市重要節點戶外廣告位100m²招標價格單面80～150萬元/年，按規劃700個點位計算，每年廣告位有償使用收入1億多元，反哺城市建設和管理投入可達8千多萬元，但當前廣告資源都掌握在私營業主手中，國有資源流失嚴重。為此，龍巖市政府積極順應行業和市場發展趨勢，探索戶外廣告資源市場化經營之路，實施公共戶外資源有償使用制度。根據《龍巖市人民政府關于加強龍巖大道及相關高速路段廣告宣傳專題會議紀要》（[2014]40號）、《龍巖市人民政府關于市匯金公司作為龍巖中心城市公共戶外廣告資源資產管理人的通知》（龍政綜[2015]23號）精神，將公共戶外廣告資源授權市屬國有企業龍巖市匯金公司在市廣告委指導下，依照戶外管理相關規定，按市場化運作模式以及國有資產管理規定的方式、條件、要求，對龍巖中心城市公共戶外廣告資源的資產實行統一經營管理，為期20年。對私有產權戶外廣告位使用權以協商方式取得，進行公開競價招租。資源經營收入上繳財政，反哺城市建設和管理，力圖通過經濟杠桿實現資源優化配置，促進戶外廣告業可持續健康發展。