分類人員管理體制下司法輔助人員定位芻議

王偉　閆鵬

摘 要：中國共產黨十八屆三中、四中全會提出，建設法治中國，必須深化司法體制改革，新一輪司法改革拉開帷幕。2014年6月，中央全面深化改革領導小組審議通過了《關于司法體制改革試點若干問題的框架意見》，將“完善司法人員分類管理”作為本輪司法改革的首要內容。根據改革方案要求，上海等試點地區實行司法人員分類管理，司法輔助人員占法院總人數50%左右。本文立足司法輔助人員改革在本輪司改中的定位及前景，研究分析司法輔助人員分類管理的技術保障、現實目標和細節把握，以期提高審執事務性工作效率，促進司法質量提升。

關鍵詞：司法改革；分類管理；司法輔助人員

中圖分類號：DF8 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2016）06-0129-04

司法體制改革是滿足人民群眾日益增長的司法需求、維護人民群眾根本利益的關鍵舉措，也是實現社會公平正義、提升司法公信力的迫切需要，更是全面落實依法治國基本方略的必然要求。經歷了兩輪司法改革的鋪墊后，當代第三輪司法改革的步伐也在提速。與以往兩輪司法改革不同的是，得益于中央的改革決心和頂層設計，第三輪司改無論從深度、廣度還是受到的重視程度方面都與以往不同。

習近平主席指出，完善司法人員分類管理、完善司法責任制、健全司法人員職業保障、推動省以下地方法院、檢察院人財物統一管理、設立知識產權法院，都是司法體制改革的基礎性、制度性措施。2014年7月9日，最高人民法院公布了《人民法院第四個五年改革綱要（2014-2018）》，提出要“推進法院人員分類管理制度改革，將法院人員分為法官、審判輔助人員和司法行政人員，實行分類管理”。2015年2月26日，《最高人民法院關于全面深化人民法院改革的意見》（法發〔2015〕3號）第48條又明確規定：“推動法院人員分類管理制度改革。建立符合職業特點的法官單獨職務序列。健全法官助理、書記員、執行員等審判輔助人員管理制度。科學確定法官與審判輔助人員的數量比例，建立審判輔助人員的正常增補機制，切實減輕法官事務性工作負擔。拓寬審判輔助人員的來源渠道，探索以購買社會化服務的方式，優化審判輔助人員結構。探索推動司法警察管理體制改革。完善司法行政人員管理制度。”

第三輪司法改革有四個重點，即完善司法人員分類管理、完善司法責任制、健全司法人員職業保障、推動省以下地方法院檢察院人財物統一管理。無論從改革的徹底性上還是業內外人士的關注度上，司法人員分類管理制度改革，無疑都最為吸引人眼球，它將司法人員分為三類：法官、司法輔助人員和司法行政人員。

（1）法官：從事審判、執行等業務工作。

（2）司法輔助人員：法官助理、書記員、執行員和司法警察，主要從事審判執行中的事務性工作，如調查、取證、記錄、卷宗整理等。

（3）司法行政人員：法院中從事人事管理、法官的日常管理、司法預算的執行、財務管理、機關建筑維修、交通工具管理、檔案管理等工作人員。

通過中央《關于司法體制改革試點若干問題的框架意見》及各試點地區關于分類管理的規定，可以看出其落腳點主要在兩方面。

一是對司法人員實行分類，明確各類人員的比例，對法官、檢察官實行員額制，提高法官、檢察官的任職條件。例如上海把法院、檢察院工作人員分為法官、檢察官，司法輔助人員，行政管理人員三類，要求分別占隊伍總數33%、52%、15%的員額比例，并嚴格控制法官、檢察官總數。而法官助理、檢察官助理任滿5年，才可以擇優選任為法官、檢察官。2014年9月5日，上海舉行首批法官助理、檢察官助理任命大會，為首批231名法官助理、58名檢察官助理的代表頒發證書，并舉行了宣誓儀式。這是新中國成立以來，在我國大陸產生的首批法官助理、檢察官助理。

二是實行法官、檢察官單獨職務序列管理。例如深圳規定法官薪資待遇和等級掛鉤、不與行政級別掛鉤。建立法官等級晉升制度，打通法官職業通道，法官可以擔任審判業務部門的領導職務，但不得在司法行政部門任職等等。

關于法官、檢察官員額制方面的探討早已眾說紛紜，在此不再贅述，本文將主要以法院為例，從以下幾個方面探討人員分類管理體制改革的理論、現實依據以及司法輔助人員的改革方面談一下粗淺認識。

一、推進法院人員分類管理的理論依據

法院人員分類管理，從根本上倆說，還是突出司法特點，真正實現“讓審理者裁判，由裁判者負責”。分類管理就是要破除目前法院內部單一的行政管理體制，建立起以“審判權”而不是以“管理權”為核心的審判權運行體系。簡而言之，司法的中立性、獨立性，有賴于法官、司法輔助人員的職業化，這也是司法權內在屬性的外在需求。

（一）司法權的權力屬性有別于行政權

司法權是特定國家機關通過開展依其法定職權和一定程序，由審判的形式將相關法律適用于具體案件的專門化活動而享有的權利。這是通常意義上狹義司法權（即審判權）的定義。行政權則具有高度管理屬性的權利特質，起到對公共事務進行組織、管理、提供服務的作用。與司法權將中立、獨立置之核心相比，行政權主體多元化、管理和服務屬性更加突出，而中立與否非其首要考慮因素，因此行政權的行使所產生的結果必然以其代表的利益集團意志為轉移，既不中立，也非終局。“行政是國家利益的代表，司法則是權利的庇護者。”

（二）司法權的運行機制有別于行政權

司法活動是司法人員運用專業知識對法律及事實爭議進行判斷的過程。只要審判活動符合法定程序、符合證據審查和認定的規則，不存在枉法裁判、徇私舞弊的故意或重大過失，司法系統內部參與辦案人員與案件當事人或審判結果沒有利害關系，判決結果則具有相當效力。而行政權則以層級管理的模式進行傳導，這就必然要求行政官員處于固定的職務等級制度中，上令下從。這與司法權所主張的“除了法律，法官沒有別的上司”的理念截然不同。

（三）司法權的選任機制有別于行政權

司法活動是運用專業法律知識對法律爭議做出論證和判斷的過程，這需要司法人員的法律素養、知識、經驗綜合發揮作用。與行政部門相比，法官的職業化特征更為明顯，任職的資歷要求也更高。在德國，法官首先要獲得法學學士學位，然后通過兩次州司法考試，其中成績優異的才有可能成為法官。在被任命為法官之前，候選人還需要經過一系列面試。而英美實行的是“優秀的律師任法官”制度，也就是說成為法官的前提首先是成為優秀的律師，資深律師經過嚴格考核和選拔來進入法官行列。在我國，法院、檢察院的管理仍按照公務員的管理體制，因此進入法院首先要通過國家公務員考試，因為行業特點，普遍具有法學學士及以上學位，如果進一步要走上審判、執行崗位，還需要通過全國統一法律資格認證考試——司法考試，再經過初任法官培訓等一系列崗前業務培訓，才能被任命為法官，而普通公務員的任職一般只需通過國家公務員考試即可。

二、推進法院人員分類管理的現實意義

（一）有利于優化審判資源配置

目前，很多法官在審判事務外還要處理很多事務性工作，按照審理流程，正常一個案件從立案到審判，通常需要登記、定性、預收訴訟費、送達傳票、保全、調查、鑒定、開庭審理、評議、裁判、辦理退費等環節。但是，在上述各環節中，只有開庭審理、評議、文書制作屬于法官親自進行的核心審判工作，其他環節的工作完全可以交由法官助理等司法輔助人員完成。實行法院人員分類管理可以把法官從煩瑣的程序性、事務性工作中解脫出來，使其能夠集中精力和時間專門審判，從而優化配置審判資源，有利于實現隊伍管理的科學化、規范化。

（二）有利于實現分類人員的專業化

目前我國法院系統內部，無論審判員、執行員，抑或是綜合管理部門人員，對外統稱法官，甚至在有的媒體報道（特別是負面報道）中書記員也被稱之為法官。這也使得法官之稱謂隨意而泛濫，特別是法官隊伍素質參差不齊的客觀背景下，群眾對“法官”隊伍缺乏基本的尊重與信任。以此類推，司法輔助人員及司法行政人員效率的提高亦有賴于專業的隊伍的建設，而精英化則是隊伍建設的不二之選。員額制所帶來的法院人員職位的調整是與分類人員自身能力、職業保障相聯系的，在科學確定員額的基礎上，均應通過考試、考核、民主測評等方式進行遴選（根據人員分類確定不同的考核內容及標準），如此方能從根本上厘清職業類別劃分，從整體上提高系統內部效能。

（三）有利于實現分類人員職業化

實行分類人員管理的目的是法院業務、行政管理人員的職業化。司法系統內部實行人員分類管理，是我國司法系統職業化建設的突破口，只有根據司法工作的需要和職業特點，因人制宜，實施相應的管理措施，分類人員職業化建設才能順利推進。

（四）有利于提升分類人員的職業尊榮

在現行行政管理模式下，司法系統內部工作人員，甚至連有些法官自身都對從事的職業缺乏榮譽感。司法的權威來自于司法的公正性，而司法的公正性依賴于法官的高素質。目前的法官準入機制可以說在一定程度上保證了法官群體素質的較高職業素養，但是在人事、財物方面的不獨立，以及外部環境對法官正當行使裁判權的不當影響，無不對司法的公立性提出嚴峻的考驗。行政化管理、較低的薪酬、較高的職業風險、嚴峻的形勢要求，對法官的職業尊榮感的挫傷是多方面的。因此，司法體制改革確定的人員分類化管理，各司其職、各盡其能，提升相應的職業待遇，減少外部干預，自然有利于激發職業責任感。

三、司法輔助人員的淵源及試點經驗

法官助理起源于美國，美國聯邦最高法院大法官格雷（Horace Gray）開創了司法史上使用法官助理的先河。雖然兩大法系在法官助理制度上各有特點，但法官助理的角色、職能、來源要求等都有著高度一致性，即“法官輔助人員是不享有審判權的法官助手，他們在法官的指導下，協助法官完成判決以外的有關法律性任務”。

目前國內所稱司法輔助人員，主要指審判輔助人員，包括法官助理、書記員、司法警察。他們他們相當于法官的“左膀右臂”，主要任務是處理訴訟事務性工作，他們從事的工作都是圍繞審判展開的，涵蓋了立案、庭前準備、庭審及宣判協助、執行等諸多工作，具有很強的協助性、程序性、關聯性。

1999年最高院在《人民法院五年改革綱要》中指出：可以對法官配備法官助理和取消助理審判員工作進行試點，摸索經驗，由此拉開了法官助理制度改革的帷幕。2004年9月，基于中西部地區經濟、文化欠發達，法律人才分布較少的狀況，特別是司法準入門檻提高后，法官隊伍難以得到正常的更替和補充，面臨著青黃不接、人才斷檔、辦案力量嚴重不足的問題。為此最高人民法院下發了《關于在部分地方人民法院開展法官助理試點工作的意見》，正式確定在北京市海淀區人民法院、深圳市中級人民法院、海南省高級人民法院等18個法院試行法官助理制度。2007年最高人民法院又決定在貴州、四川、重慶等西部12個省區市800余家基層法院試行法官助理制度。截至目前，各試點法院的主要經驗做法有以下幾點。

第一，確定法官員額與選任法官。《關于加強法官隊伍職業化建設的若干意見》指出實現“公正與效率”是法院內部人事制度改革、法官職業化建設的目標。為此，最高人民法院要求全國地方各法院合理確定各自的法官員額，并在確定法官員額的基礎上重新選任法官，削減現任審判崗位。在此基礎上，最高人民法院在《關于人民法院法官助理若干問題的規定》的征求意見稿中指出：在中級法院，法官與助理人員的比例不得高于3：2；基層法院法官與助理人員的比例應當確定在1：1-1：2之間。

第二，過渡階段實行雙軌制。即“新人新辦法、老人老辦法”，法院新進人員尚未獲得審判資格的適用新的法官套改規定，符合條件的統一參加法官遴選；在審判崗位選任前已經獲得法官資格的，其法官資格保留，綜合部門的法官其等級記入個人檔案，根據遴選程序參與遴選。具有審判資格人員但落選的，調離業務庭從事綜合業務，或者留在業務庭擔任法官助理。

第三，法官助理運作模式。自最高人民法院在《人民法院五年改革綱要》中提出設置法官助理制度以來，各試行法院根據自身審判的特點，就法官助理的運作模式進行了有益探索。如北京市房山區法院實行“固定審判單元式”，法官、法官助理、書記員的比例為3：2：1；北京市海淀區法院“一審多助式”，比例為1：4：2；廣州海事法院實行2：2：2；南寧市邕寧區法院實行1：1：1；廣州市越秀區法院實行“1：1”，即法官和法官助理按1：1的比例進行搭配，書記員則由書記員管理科統一管理，統一調配使用。

四、司法輔助人員改革的技術障礙

（一）法官助理的來源保障問題

對于經濟發達地區、經費保障充足、案多人少的法院來說，招錄高素質的法學本科或碩士畢業生充實到法官助理崗位，相信不會存在太大困難。但對于其他法院特別是中西部欠發達地區法院，如何保障法官助理的來源和素質則是一個不小的問題。在人事、財物尚未從地方剝離的情況下，當地黨委、組織、人事、編制、財政等部門的支持意愿則實際上操縱著法院分類管理改革的進度。

（二）法官和法官助理的職責定位問題

在“法官+法官助理+書記員”的審判運行模式下，明確的職責定位非常關鍵。“不怕神一樣的對手，就怕豬一樣的隊友”。作為一個審判團體，成員數量并非鍛造司法良品的決定性因素，1+1并非一定等于或大于2。職權不明、責任不分，容易導致法官助理超越職權或履職不到位，反而不能起到將法官從事務性、程序性工作中解脫出來專門從事審判的目的。

（三）法官助理的職業保障機制有待改革

實行分類管理，歸根結底是要突出人盡其用。目前司法改革的焦點在人員分類管理，業內人士關心的焦點則在法官薪酬改革上。但是，司法輔助人員的薪酬待遇是否參照公務員標準管理，如何實現職業的穩定化與專業性，充分的職業保障機制仍然是必不可少的。但從目前的情況來看，保障法官、司法輔助人員充分、依法行使職權，還有很多制度需要設計和完善。職業特性的高標準與職業保障的低水平之間的矛盾，將很大程度上影響司法體制改革進程的順利進行和改革成果的鞏固落實。

五、推行司法輔助人員制度的現實目標

（一）人員結構與流程管理的階段性相統一

必須在審判流程的各階段安排不同的司法輔助人員，確保司法輔助人員結構與審判流程管理的階段性統一。將庭前準備程序從庭審程序分離出來，法庭審理的輔助工作與法庭“審”“判”工作相分離，充分體現審判流程管理的階段性。

（二）維護公正與提升效率相統一

將審判之外的純事務性工作交由法官之外的專門的司法輔助人員處理，形成系統的司法輔助人員制度，體現了法院以司法公正與司法效率為核心的現代司法理念的追求。（1）有效減少對法官審判工作的干擾，保證了司法公正，讓法官有更多時間處理審判事務，提高審判效率；（2）嚴格限定司法輔助人員的職責范圍，限時處理專屬于他們職責范圍內的事務，協助法官盡可能快速地將各項工作整理得有條理，便于法官提高工作效率，同時能夠防止對審判實體性內容產生不當影響，有效保障法官裁決的公正性。（3）方便架構訴訟當事人與法院庭前交流的橋梁，以司法輔助人員為媒介，方便當事人充分、便利地將對自己有利的證據及觀點提交給法院，體現司法為民的精神。

六、分類管理的細節操作

如前所述，司法輔助人員主要包括法官助理、書記員、執行員和司法警察。分類管理的體制要求在管理方式與工作目的性上必須因人而異。正如王利明所講的“分類管理的要點是分清類與類之間的職責，特別是審判員與法官助理之間、業務管理與行政管理之間的職責邊界，這是責任制的基礎。”

（一）對法官助理的管理

首先，法官助理的來源和選任。根據法院的實際情況，法官助理來源如下：（1）具備法官資格，受員額限制未能進入員額范圍的人員；（2）已經通過國家司法考試，但尚未取得審判資格的法院在編人員。法官助理在招錄時應盡量貼近法官任職要求，方便下一步的轉化。其次，明確法官助理的基本職責，在法官指導下審查訴訟材料、組織庭前證據交換、接待訴訟參與人、準備與案件審理相關的參考資料、完成法官交辦的其他審判輔助性工作，以及與審判相關的調研、督查、考核、宣傳等工作。

（二）對書記員的管理

與法官助理的工作更具主導性相比，書記員的工作更專注于記錄、接待等程序化工作，因此書記員的招錄應更注重具備相應的法律及速錄的專業知識。目前，在《人民法院書記員管理辦法（試行）》的框架內，法院書記員單獨序列聘任制管理已初步形成體系，但是還需進一步細化和完善相關制度規范，對書記員的資格、選任、職責、考核、晉升、獎懲等配套制度做出專門規定，特別是應豐富錄用形式，充分發揮競爭的作用，嘗試在市場中尋求相應的人才資源。

（三）對司法警察的管理

司法警察也就是法警隊，是司法輔助人員的一種，由他們來處理審判的善后工作。其一，人民法院司法警察的任務主要是維護庭審秩序、押解被告人出庭、司法拘留、強制拍賣、查封劃撥執行款、送達、查詢、鑒定以及法律法規規定的其他職責，他們的工作是警務性、程序性工作，是人民法院工作正常開展的重要組成部分。其二，根據《人民警察法》和最高院制定的《人民法院司法警察暫行條例》的規定，人民法院的司法警察是人民警察的警種之一，司法警察是自成體系的專門人員，其管理應納入單獨管理系列，按照人民警察的管理進行。

（四）完善各類人員的晉升渠道與職業保障

一方面是法官要建立單獨序列的晉升通道，是否擔任領導職務不在考慮之列；建立與法官等級相匹配的工資制度，行政等級不能用于確定法官工資待遇。另一方面是對審判輔助及司法行政人員建立除了資歷更注重良性競爭的升職途徑，并以此作為獎懲、培訓、薪資的依據。

綜上，本輪司法改革不啻一場“革命”，力度之大、范圍之廣遠超以往。當改革進入深水區，必然會觸及一部分人的固有利益，眾聲喧囂，宏偉的藍圖背后少不了無所適從的抵觸與彷徨。但是古人云不破不立，作為一名法律人，改革與我們每一個人都休戚相關。我們都是司法改革道路上的親歷者、實踐者、見證者。改革的道路或許曲折，或許漫長，甚至有可能帶來轉折中的陣痛，但因循守舊不是改革，按部就班更不是發展，只有不斷革新，不斷前行，方能鳳凰涅■，浴火重生。

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