城鄉基礎教育投資效益及影響因素分析

胡瑋騰

摘要：隨著城鄉基礎教育非均衡化趨勢日益強化，研究城鄉基礎教育投資效益對建立城鄉一體化義務教育發展機制具有重要意義。文章以人力資本投資理論為基礎，運用2008～2014年武漢城鄉基礎教育數據，對武漢市城鄉基礎教育投資效益進行研究。研究結果顯示：武漢市城鄉基礎教育總體投資效益相對偏低，不同階段的基礎教育投資收益出現分異；城鎮基礎教育投資效益高于農村基礎教育投資效益，不同區域的基礎教育投資收益出現分化；最終形成以城鎮為中心的基礎教育馬太效應。基礎教育投資體制欠優、基礎教育資源配置錯位、優質基礎教育隊伍缺失是造成武漢基礎教育投資效益偏低的三大主因；二元化經濟結構、差異化教育基礎、異質化投入結構是造成武漢農村基礎教育投資效益低于城鎮基礎教育投資效益的關鍵所在。

關鍵詞：城鄉基礎教育；投資效益；影響因素；義務教育一體化

一、前言

隨著經濟發展方式的轉變，人力資本逐漸成為現代經濟活動中最重要的生產要素，基礎教育作為人力資本形成的關鍵性環節也備受關注。人力資本理論（舒爾茨，1962）突出了教育與經濟發展之間的辯證關系，使人們認識到教育既是一種消費性行為，也是一種生產性（投資性）行為，這極大的影響了各國的教育改革。自20世紀50年代以來，各國政府在教育發展領域積極發揮導向作用，大力推進國民基礎教育事業，這直接促進了二戰后各國經濟的快速復蘇與繁榮。通常來說，基礎教育是指人們生存、生活以及發展的基本知識和基本能力的教育，包括家庭教育、中小學校教育和必要的社會生活知識教育等。現階段，我國的基礎教育包括幼兒園、小學以及中學三個教育階段，基礎教育和義務教育有較大的重疊面，且基礎教育投資的主體是國家財政，主要包括教育事業費和基本建設投資費用。

由于城鄉二元經濟結構的存在，我國城鄉基礎教育非均衡化趨勢日益強化，逐漸形成了以重點城鎮為中心的“基礎教育馬太效應”——城市的教育資源越來越集中，農村的教育資源越來越分散。與此同時，在城鄉貧富差距持續擴大的經濟背景下，農村基礎教育出現了顯著的城市化傾向，教育主體、教育方式、教育內容等各個方面均向城市標準看齊，甚至受教育者的學習目標就是實現其城市價值。鑒于此，部分學者認為農村基礎教育對農村發展、農業生產、農民增收缺乏直接效益，對農村基礎教育持悲觀性態度。根據《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》的指導精神，明確指出我國教育事業的關鍵性任務就是要“建立城鄉一體化義務教育發展機制”，完成該任務的首要問題就是要明確城鄉基礎教育投資效益的差異性。因此，探討城鄉基礎教育的投資效益差異，不僅在找準基礎教育的發展思路與方向上有較大的理論價值，而且在踐行國家中長期教育改革方略和政策上有較強的現實意義。

二、武漢市城鄉基礎教育投資存在的問題及分析

（一）武漢市基礎教育投資效益總體偏低及原因探討

1. 基礎教育投資體制欠優。當前國家教育經費的“高等教育偏向”確實較為明顯，中小學（尤其是小學、幼兒園）的教育投資嚴重不足，而出現該現象的關鍵性因素在于——“以縣為主”的基礎教育投資體制。雖然，“以縣為主”的基礎教育投資體制比“以鄉為主”的基礎教育投資體制更具可行性，但是分稅制改革后縣（區）級財政基本無力承擔縣（區）域基礎教育投資責任，基礎教育投入來源不足問題并未得到根本性的解決。當前，武漢市武昌區、江漢區、江岸區的基礎教育質量較好，而經濟實力薄弱的遠郊城區的基礎教育相對較差，其投資效益也相對偏弱。

2. 基礎教育資源配置錯位。如前所述，基礎教育的投資總量不足，這預示著要想提高基礎教育投資收益，必須將有限的教育資源配置到最有效的基礎教育環節——基礎教育軟件環節（教師、教法、教材等方面）。但是，我國目前雖然處于下中等收入國家，但是高等教育的投入遠遠高于基礎教育，從而導致基礎教育投入出現嚴重不足。由于基礎教育投入總量不足，基礎教育的硬件條件（教學樓、教學環境等等）仍處于較低水平，缺乏基礎教育投資的部門和機構往往無力關注基礎教育的軟環境層面。

3. 優質基礎教育隊伍缺失。改革開放以后，武漢是全國最早提出“科教興市”的城市之一，武漢的教育事業整體上確實得到了較快的發展。但是相比于高等教育，基礎教育的師資隊伍并未呈現出良性化發展的趨勢。當前，基礎教育的教師工資基本實行了區級財政統一發放，教師的基本工資固定工資、活工資、班主任津貼、特級教師津貼和特殊教育津貼等項目都得到了保證。但教師工資待遇存在嚴重的不均衡現象。譬如，武漢市中心城區的基礎教育教師實際薪資水平高于遠城區，導致基礎教育教師薪資出現區域的不均衡。

（二）武漢農村基礎教育投資效益低于城鎮基礎教育投資效益及原因探討

1. 二元化社會經濟發展結構。通常來說，區域經濟發展水平對區域教育投資的影響非常大，武漢市也不例外。武漢市社會經濟較為發達的中心城區的教育投入規模較大，有助于其教育投資效益的提高。一方面，教育投資規模充足有利于形成教育投資的規模效益，形成區域基礎教育資源區域集聚，以期使各中小學在教學管理和教學方法上獲得教育技巧知識外溢；另一方面，教育投資規模的充足既能保障基礎教育硬件設施（校舍、教育設備等）良好，又能給區域內基礎教育的軟件條件（教師資質、教學方法等）優化提供前提和基礎。在當前“以縣為主”的基礎教育投入體制下，武漢農村基礎教育投資效益低于城鎮基礎教育投資效益的根本原因在于二元化社會經濟發展結構。

2. 差異化基礎教育發展基礎。不可否認，教育基礎（包括教育的硬件條件和軟件條件）對區域基礎教育的投資效益的影響十分明顯。以教學氛圍為例，教學人文氣息較強的地區，往往在基礎教育投資效益方面能取得不錯的效果。特別要指出的是，在學校設置分部合理的區域，其基礎教育投資的效益更高。因為一旦學校分布凌亂，那么會分散各學校的學生資源，進而學校的生源規模難以達到最優值，從而造成了學校固定投資的浪費。2015年，根據中央和湖北省的相關規定以及武漢市公用經費補助標準，確定武漢市市義務教育生均公用經費最低標準：即小學生均515元、初中生均715元。由于維持一個學校的基本運轉，有些固定費用必須開支，如校舍、水電、實驗設施等。因此，按照最新公用經費標準，小學學校規模必須在250人以上，初中在600人以上，才能保證學校的基本運行。然而，武漢市遠城區的許多中小學規模遠遠低于這一臨界值，從而形成基礎教育資源浪費和基礎教育經費不足并存的教育投資怪象。

3. 異質化基礎教育投入結構。由于基礎教育投資規模和基礎教育發展基礎的不一致，各區域對基礎教育的投入結構也存在差別。如前所述，經濟發展落后、教育基礎薄弱的區域基礎教育的投資總量不足，因此要想提高區域內基礎教育投資效益，必須將有限的基礎教育資源配置到最有效的基礎教育軟件環節，如教師數量和質量、教育方法和體系、教育課程和教材等方面。但是，不少區域的基礎教育投資量已難以滿足基礎教育硬件投資（基礎教育布局分散化是主要原因），因此很難有多余的資金用于軟件條件的改善。最終，發達的中心城區在硬件設施和軟件實力都得以發展，而偏遠的遠城區卻被迫只能維持硬件設施的正常運行，無力優化自身的軟件環節，最終造成其基礎教育投資收益的持續降低。

三、提高武漢市城鄉基礎教育投資效益的對策

（一）明確基礎教育事權責任

在1986年實施九年制義務教育以后，我國的基礎教育投資體制變為“以鄉為主”，但該體制在財政實力和監督管理等方面存在先天缺陷，因此在2001年被“以縣為主”的基礎教育投資體制替代。但分稅制改革后，縣（區）域財力明顯降低，因此2001年的投資主體轉換并未從根本上改變基礎教育投資主體財力不足的現實問題。綜上所述，筆者認為要解決武漢市城鄉基礎教育投資效益問題，首要的措施就是明確基礎教育投資的事權主體，具體來說就是：第一，確立中央政府基礎教育投資的主體性責任，明確省、市兩級政府的附帶投資責任，為全面落實基礎教育機會均等化提供基礎和條件；第二，不斷完善基礎教育經費的轉移支付制度，使基礎教育轉移支付與基礎教育需求相掛鉤，充分考慮到區域基礎教育投資需求和人口流動帶來的基礎教育需求變化。

（二）拓寬基礎教育投資渠道

長期以來，較為單位的基礎教育投資渠道是我國基礎教育投資效益不佳的重要原因，武漢市在這方面表現的尤其突出。為擴大基礎教育投資規模、優化基礎教育投資管理、切實提高基礎教育投資效益，筆者認為應該建立以中央政府為主體，省、市、縣三級地方政府為輔助，社會各界投資者為重要補充的基礎教育投資體系，形成公立基礎教育體系和私立基礎教育體系融合發展。社會資本的持續入駐將有利于充分發揮市場機制在基礎教育發展中的積極性作用，更加注重效率的教育監督管理機制將逐步形成，這樣有利于克服傳統公立學校行政效率偏低的現狀，基礎教育機構將更加注重各方面教育資源的配置和利用。

（三）優化基礎教育投資結構

在維持基礎教育投資增量不斷擴大的前提下，持續優化基礎教育投資現有存量也是提高武漢市城鄉基礎教育投資效益的關鍵性舉措。教育的財政結構投入合理分橫向合理和縱向合理兩個層面。第一，橫向方面，財政教育投資在基礎教育和高等教育中的分配必須合理，在不同的教育階段制定出不同的財政投入政策，基礎教育作為純改革產品，各級政府應該承擔主體性的投資責任與義務，扭轉當前不盡合理的財政教育投資結構。第二，縱向層面，加快基礎教育財政投入結構的優化，科學、合理、有序的提高公用經費的支出比例，切實減少非教學人員的行政編制，全面控制行政管理人員和后勤保障人員的數量，消除龐大的行政管理人員占用有限教育經費所造成的負面影響。

（四）強化基礎教育監督管理

強化基礎教育監督管理是提高武漢市城鄉基礎教育投資效益的重要保障。在基礎教育財政投資體制、規模、模式固定的前提下，釋放改革教育紅利的主要渠道就是強化基礎教育的監督和管理。合理的區域基礎教育投資管理規劃，應該以區域生源數量為基礎，結合基礎教育的計劃課程和任務，配備相應的教師數量，最終確定基礎設施的大小和規模。雖然精準的計算結果會由于出生率、人口流動等因素的變化而變化，但整個區域的生源量應該是相對穩定的。譬如，可以嘗試建立基礎教育教師需求預測模型，同時算出師生比、師生需求增長彈性（教師有效需求量的相對增長與在校學生數量的相對增長之比）、教師需求收入彈性等指標（教師有效需求量的相對增長與預算內教育事業費的相對增長之比），以供規劃學校布局及規模時參考。

五、結語

當前城鄉基礎教育差距的存在和不斷擴大是我國基礎教育發展面臨的嚴峻現實，這種差距將會影響到我國“兩個一百年”偉大目標的實現，政策制定者、執行者、社會各界都應重視這個問題。解決城鄉基礎教育差距的關鍵性前提是理清城鄉基礎教育投資效益的差距，通過優化教育資源配置，提升財政教育投入的綜合效益，最終提升我國基礎教育水平，促進我國社會、經濟、文化、政治、法制、生態的全面、有序、可持續發展。基于我國的基本國情，結合武漢市社會、經濟、文化、法制等方面的綜合情況，文章提出要明確基礎教育事權責任、拓寬基礎教育投資渠道、優化基礎教育投資結構、強化基礎教育監督管理等政策，以期促進城鄉基礎教育投資效益的提高。

參考文獻：

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（作者單位：華中師范大學經濟與工商管理學院）