基于PPP模式的開發性金融支持與創新機制研究

曹紅輝 沈賓

摘要：黨的十八大以來，PPP模式作為一項公共供給改革措施，逐漸成為落實國家戰略的重要宏觀管理工具。作為介于政府與市場之間的重要金融形式，開發性金融與PPP模式具有天然地相適性，有望成為支持PPP模式發展與推廣的核心力量。文章在分析PPP模式特征、開發性金融支持PPP的機理以及對國外經驗進行分析的基礎上，提出了圍繞PPP模式的金融創新機制，具體是通過組織增信落實國家戰略以支持PPP模式推廣，建設市場和健全制度以建立項目融資市場標準，發揮全牌照優勢以提供綜合服務，設立基礎設施基金以引導產業發展。

關鍵詞：PPP 模式；公共供給；開發性金融；金融支持與創新

自中共十八大提出“要讓市場在資源配置過程中發揮決定性作用”以來，PPP（Public-Private-Partnership）模式受到各級政府部門的空前重視。PPP即公私合作制，是指公共部門為提供公共物品或公共服務，與私人部門以正式協議為基礎而建立起來的一種長期合作關系。長期以來，中國公共物品及服務主要由地方政府及政府背景的企業提供，與驚人的經濟增速相較，公共供給領域政府財政負擔重、企業運作效率低、產品服務質量差、公眾滿意度低等問題卻不容小覷。當前中國經濟已步入“新常態”，地方政府依靠融資平臺推動基礎設施建設的發展模式已難以為繼，PPP有望成為落實國家戰略的重要宏觀管理工具。

2015年，國家發改委、國家開發銀行聯合印發《關于推進開發性金融支持政府和社會資本合作有關工作的通知》，對發揮開發性金融積極作用、推進PPP項目順利實施等工作提出具體要求。相比商業性金融機構，開發性金融機構（DFI，Development Finance Institutions）以國家信用作為支持，在中長期融資方面具有傳統優勢；開發性金融機構可利用金融市場上的優勢地位，集中調配資源，組織各類金融機構為PPP項目提供綜合金融服務。本文試圖在分析PPP模式特征、開發性金融支持PPP模式原理以及借鑒國外先進經驗的基礎上，細化開發性金融圍繞PPP項目開展金融服務創新的思路，以期對政策實踐具有參考。

一、PPP模式的定義與特征

目前，部分地方政府對PPP模式存在普遍的誤解，將PPP模式簡單等同于特許經營或一種融資手段。本文定義PPP模式內涵如下：從微觀上看，PPP模式是一種公共物品提供過程中兼顧公私部門利益的制度安排；從宏觀上看，PPP模式是一種重新塑造政府與市場邊界的戰略管理工具。PPP模式的特征決定了PPP投融資的實現形式將與常規的企業信貸存在較大差異，對為PPP提供金融服務的金融機構提出了更高的要求。具體來說，PPP模式具有如下特征：

首先，公私部門聯合體對項目負責。PPP模式則以合同為基礎，政府通過引入私人資本參與合作，共同發起聯合體，即特別目的公司（Special Purpose Company，簡稱SPC），由SPC負責項目進行項目的融資、建設并承擔相應風險。避免了傳統招投標模式的公共供給項目建設中的管理缺位或監督失效。

其次，風險轉移與項目融資。PPP合同中包含公私部門之間對于風險分配的詳細規則。和常規政府外包式采購對比，PPP更大程度將風險以及責任轉移至私人部門，一旦政府制定了公共供給的質量以及定價標準并采取可信的監管手段，雙方設立的SPC便對項目擁有具體運營與建設的實際控制權。SPC也即成為PPP的融資主體，項目融資的特點即在于一切融資行為基于項目的預期收益、資產情況以及政府扶持措施的落實情況的而不是政府或者私人資本一方或者兩方的資信來安排融資，其融資的形式、交易結構的設計、融資的規模以及成本的多寡都與項目資產情況密切相關。

再次，合作（合同）的長期性以及不完全性。PPP項目期限一般根據項目關鍵設施的壽命以及投資回報期來進行確定，特別是對于道路建設、污水處理以及供水、供電等行業的PPP項目來說，一般的項目期限可高達20-30年。由于項目合作關系的長期性及經濟與政治環境的不確定性，PPP合同具有天然的不完全性。雙方在合作之初，便需要考量各自的信用情況以及履約能力，作為主動風險承擔方的私人部門在決策過程中需要注意項目全周期的成本與維護費用、提供服務的成本以及市場變化產生的風險，以此作為基礎來制定項目的實施策略。

最后，風險控制的復雜性。PPP項目是一個復雜的系統工程，由于涉及較多主體，其風險控制相對復雜。其涉及多個方面，包括（1）政策風險，即項目實施過程中政策或者審批情況的變化影響項目的盈利能力；（2）信用風險，PPP項目多方參與，周期較長，各個合作方均存在能否履行合同約定的信用風險；（3）匯率以及通貨膨脹風險，在外國（本國）市場開展PPP項目時需要考慮項目實際收益問題；（4）開發風險，在PPP項目之初，參與方需要應對不能中標情況下的各類費用損失，如可行性研究費用，項目調研費用，咨詢機構費用，投標費用等等；（5）完工與運營風險，在項目建設和運營過程中，需要考慮項目如期完工以及完工后面臨的市場情況變化、技術變化、運營管理問題等等；（6）法律風險，包括合同糾紛、項目運作過程中各項權屬存在爭議等等。此外，還需要考慮政府官員腐敗、環保問題、殘值風險、融資困難等情況，實踐中，項目失敗主要發生在項目的建設后期或運營前期。

二、開發性金融對PPP模式的支持機理

1. 開發性金融的定義及主要應用

為解決發展經濟建設中的市場失靈難題，部分國家嘗試以在制度領域進行創新，構建一種角色介于市場與政府之間，以市場化手段實現政府目標的金融制度，開發性金融逐漸被探索發掘，形成獨立的金融形式。

開發性金融的概念形成自20世紀90年代，Schreiner與Yaron（2001）認為開發性金融專指政府為提升社會福利，以政府為主體發起設立的或者資源主要來自于政府的金融體系，其向制度落后的經濟體或者一般金融機構無法覆蓋的行業或主體提供金融服務；陳元（2010）將開發性金融定義為國家或國家聯合體通過建立具有國家信用的金融機構，為特定需求者提供中長期融資，同時以建設市場和健全制度的方式，推動市場主體的發展和自身業務的發展，從而實現政府目標的一種金融形式。開發性金融與一般性金融皆追求利潤，但開發性金融不以贏利為唯一目標，其依靠制度建議、信用建設來營造和完善市場；開發性金融是政策性金融發展到一定階段的產物（張朝方和武海峰，2007），因其以市場業績為支撐并強調市場效率，作為一種獨立的金融行為區別于政策性金融（李志輝和王永偉，2008）。

開發性金融與城鎮（市）化以及基礎設施建設相關的研究一直以來都是關注的焦點，陳元（2010）強調了城市化過程中的資金約束以及開發性金融對緩解這種約束的獨特功能；宋艷麗和王冠群（2013）認為我國經濟轉型時期，提高經濟質量、提高各領域自主創新能力問題要求開發性金融資源具有更高配置效率，開發性金融支持小城鎮發展質量具有重大意義。目前開發性金融在PPP模式領域應用的研究相對較少，財政部科研所課題組（2005）曾提出以PPP模式與開發性金融結合作為準公共品投資的解決方案，但未對其加以細化。

2. 開發性金融對PPP模式的支持機理

如前文所述，目前我國的開發性金融定位已經逐漸明晰，其支持范圍已經包括了基礎設施建設與城鎮化、經濟增長、新興產業支持與產業升級、農村金融、碳金融等領域。總結開發性金融的發展歷程，其特征主要包括幾個方面：

第一，以國家信用為基礎，以市場業績為支持。這是開發性金融的首要特征，使得開發性金融機構既區別于商業性金融機構，又在政策性金融機構基礎上進行了深化發展。開發性金融機構享有準國家級別的信用并以此為基礎發行金融債券，其強調市場業績目的并非是盈利，而是為了保障開發性金融機構支持市場建設的延續性，避免純粹以補貼形式開展的政策性金融引發的道德風險。

第二，建設制度與建設市場。這是開發性金融區別于傳統商業性金融的主要特征。商業性金融機構一般遵循即有的市場制度與規則開展業務，而開發性金融則是運用國家信用，發揮其在國家戰略方向領域的信息優勢，主動建設市場，在缺少市場的情況下通過融資手段建設市場，在存在市場的情況下則進一步完善市場。只要是符合國家戰略發展方向、前景光明卻因為制度建設不健全而令商業性金融機構望而卻步的行業，都是開發性金融發揮其優勢的領域。開發性金融機構以融資作為杠桿，建立市場主體，然后孵化、培育、加強、完善企業法人，最終借由國家、地方政府、開發性金融機構幾方信用形成合力，產生市場主體。

第三，協調與組織政府增信。開發性金融將國家信用與開發性金融機構信用相融合，雙方通過共同建設信用體系和制度體系來防范風險。開發性金融機構協調雙方主動構建風險分擔機制，優化信用資源配置，有效控制信用風險。

第四，在國家戰略基礎上，發揮開發性金融孵化的優勢。開發性金融功能的核心即“政府選擇項目入口——開發性金融孵化——實現市場出口”的融資機制，在國家重要的戰略方向上，運用開發性金融融資推動項目建設和融資體制建設，完善法人、治理結構、現金流和信用四大方面建設，最終實現市場出口，令其參與融資的項目在未來可以市場化的形式來償還融資。

開發性金融通過發揮自身優勢，能在PPP模式發展尚存在缺陷的情況下率先進入該領域，建設并推動市場和制度發展，最終引導商業性金融積極參與PPP模式的相關金融服務。

第一，開發性金融發揮其組織增信的優勢，可有效降低政府與私人資本的交易成本。PPP模式開展過程中，政府與私人部門的相互信任與長期合作是一切工作的基礎，然而在國內PPP發展的歷史中，已經出現了多起因政府未能履行約定而造成項目失敗或者私人部門遭受損失的例子，如政府不履行合同要求進行付費，政府在PPP項目運作期間增加同類基礎設施施工等；也有私人部門通過一些手段將項目收益轉移進行自身企業的情況。政府與私人部門相互的違約傾向、信任缺失以及溝通成本高昂將為項目的失敗埋下隱患。開發性金融機構的角色介于政府與市場之間，通過對組織增信以及協調政府與私人資本之間的關系等手段，可有效降低市場中的交易與溝通成本，促進政府與私人部門的長期合作，使得彼此信任得已落實。

第二，開發性金融可發揮其建設制度和建設市場的功能，在PPP市場尚未成熟的階段率先參與PPP相關領域，參與市場與制度建設，整合各方資源，根據PPP的項目特點開展相應的投融資工作，并以融資作為杠桿，通過與政府進行協調，對PPP項目相關法人主體進行孵化、培育、加強、完善。

第三，開發性金融參與PPP項目相比傳統商業性金融機構效率更高。開發性金融機構區別商業性金融機構，不單純追求股東利益，以盈利作為唯一目標，而是從落實國家戰略性思維以及宏觀的角度，為經濟社會的長久發展提供支持。由于制度缺失、信用缺失導致商業性金融難以涉足的領域，如支持PPP項目融資方面，開發性金融將有效發揮其高效特征。

第四，開發性金融可彌補PPP項目融資中，商業性金融機構資產負債不匹配的缺陷。PPP項目融資受制于其較長的建設周期（3～5年）以及更長的利益回收周期（20～30年），常規的商業性金融機構受制于資產負債匹配因素，提供如此中長期的貸款存在困難。而開發性金融機構以國家信用為基礎，發行中長期的債券，可有效解決PPP項目融資存在資產負債不匹配的難題。

第五，開發性金融機構具有更強的協調與組織金融機構的能力。由于PPP項目是一個復雜的系統工程，其對金融服務的需求也不僅僅限于貸款，項目的主體可能衍生出運營與投資咨詢、投資銀行、項目保險等多層次需求，以國家開發銀行為代表的我國開發性金融機構本身具備金融領域“全牌照”的資質，同時開發性金融機構具有較強的組織與協調金融機構的能力，可集合各類金融機構的優勢，為PPP項目提供多樣化的金融服務。

三、開發性金融支持PPP模式推廣的國際經驗

21世紀初以來，以國家開發銀行為代表的我國開發性金融機構便開始參與境內外各類PPP項目融資，多采取開發貸款以及銀團貸款的形式。相較而言，海外開發性金融機構參與形式更為多樣化。為實現開發性金融應具有的健全制度、建設市場等職能，海外開發性金融機構除了開發貸款以外，還積極發展項目咨詢顧問、政策指引、投資銀行等多方面業務。

以下以國際金融公司參與印度尼西亞中爪哇省獨立發電項目為例介紹開發性金融機構參與PPP項目融資的國際經驗。

1. 項目背景與概況

1997年亞洲金融危機后，印度尼西亞在經濟復蘇過程中出現了工業和住宅的電力需求的大量增加的情況。為解決此問題，印尼政府于當年在印尼基礎設施峰會中，鼓勵使用基礎設施的PPP模式，并發起中爪哇省獨立發電項目（Central Java IPP），擬新建2，000兆瓦的燃煤電廠，該發電項目使用BOOT（建立-擁有-經營-轉讓）的方式開展（具體如表1 所示）。項目期限為30年，到期后項目公司約定無條件將項目所有權轉讓給印度尼西亞政府。

2. 項目的公共與私人部門情況

項目的發起人為印尼國有能源公司（以下簡稱“PLN公司”），是國內主要的輸電和配電的企業，以投資建設運營電網為核心業務，其在20世紀90年代末的亞洲金融危機中受到重創，無力獨立向發電生產商支付費用，因此印尼政府組織發起了PPP項目。

PPP項目公司由印尼本土和海外私人部門共同發起設立，具體為日本電源開發公司（J-POWER）、伊藤忠商事株式會社（Itochu Corporation）與印度尼西亞阿達羅電力（Indonesias Adaro Power），其主營業務為將建設運營中爪哇獨立發電項目。

3. 項目的融資結構以及開發性金融機構的角色

該項目的融資來源為35億美元的外國直接投資（FDI），包括以項目公司名義發行的債券和股票，并且通過印尼基礎設施擔保基金（IIGF）為項目的回購提供擔保支持。印尼基礎設施擔保基金（IIGF）由印尼政府全資控股，由世界銀行援助設立，該機構為政府以及其利益相關體履行PPP項目中政府對私人部門融資參與基礎設施建設應履行的合同義務提供擔保，同時也收取一定比例擔保費用。

國際金融公司（International Finance Corporation，IFC）擔任了本項目的財務咨詢機構。國際金融公司是世界銀行下屬的開發性金融機構，其在本項目中向PLN公司提供了詳細的財務咨詢服務，包括（1）通過進行詳盡的技術，法律，環境和財務盡職調查，確定交易的關鍵問題；（2）支持并協調政府制定電力行業的風險管理及保障框架；（3）向潛在投資者提供營銷計劃以及路演；（4）制定電力購買協議（PPA）以及相關協議框架；（5）解決技術問題，包括系統規劃，環保標準等；（6）與各個利益相關者制定PPP相關立法；（7）協調整個封閉招標過程。

4. 案例評述

首先，新興市場國家推廣PPP融資模式的一大難點就是政府是否具有履行合同義務的信譽，其將直接決定私人資本參與PPP項目與否。世界銀行（國際金融公司）通過與當地政府共同設立基礎設施擔保基金的形式，強化了政府承諾的可信度，落實了政府擔保的可行性，使得處于信息不對稱角色的私人資本甚至是國際私人資本，更易于參與到PPP項目中去。這個案例中，世界銀行充分發揮了開發性金融的組織增信的功能。

其次，國際金融公司作為開發性金融機構，雖然未直接對項目提供開發貸款業務或者證券承銷服務，但是卻從專業性角度出發，發揮了開發性金融機構的建設制度、建設市場功能，為PPP模式經驗較為貧乏的當地政府提供了詳盡的財務咨詢服務，貫穿于整個PPP項目的起步階段的流程，解決了當地政府在PPP模式方面起步較晚，技術落后，規制不成熟等問題。

四、開發性金融機構PPP金融創新機制研究

傳統以開發貸款為核心的融資手段，在PPP模式使得項目管理、利益分配以及融資需求日益復雜化的今天，已略顯單薄，金融創新能力將成為開發性金融機構是否能在PPP模式全國推廣的今天實現其愿景的關鍵問題，落實“政府選擇項目入口——開發性金融孵化——實現市場出口”的開發性金融基本原理，并借鑒海外開發性金融機構、基礎設施建設專業機構等發展經驗，開發性金融機構參與PPP項目的金融服務創新機制大致可以從以下幾方面加以落實：

1. 通過組織增信落實國家戰略，為PPP模式鋪平道路

目前私人資本對PPP模式推廣最大的疑慮是地方政府的信譽問題，尤其是考慮到項目期限長而政府存在換屆等情況，對地方政府未來是否能在PPP項目領域保持政策的延續性存在疑問，這正是發揮開發性金融機構專長的機會。

在PPP項目運作之初，開發性金融機構一般以融資作為杠桿，將政府組織增信與開發性金融機構的融資手段進行有機結合。這里組織增信的內涵區別于傳統意義的地方政府以擔保或者財政承諾而做出的增信行為，而是包含了政府對PPP項目按照合同進行履約以及圍繞PPP項目相關政策的延續性承諾等等。后續，開發性金融機構無論是作為財務顧問形式介入PPP項目，還是以基礎設施投資基金的形式作為PPP的私人部門參與人，開發性金融機構都能為政府與私人部門的合作起到橋梁作用，充分發揮開發性金融機構在組織增信、政府協調以及專業技術方面的能力，通過相關立法、協議文本規范、風險控制、技術支持等多個手段，消除公共與私人部門的信息不對稱，解決私人部門與政府之間的疑慮。

2. 建設市場和健全制度，助力項目融資，建立市場標準

當前PPP項目融資產生了如下變化：融資主體由地方政府背景企業轉變為PPP項目公司；項目的還款來源由土地出讓金收入、財政回購款變為了PPP項目經營性收入；尤其是是追索權由向地方政府的無限追索變為了對項目公司或者其擔保人的有限追索。那么開發性金融機構對PPP模式的關注點需要由原先的對主體甄別為主，轉變為對PPP項目以及其項目公司的實際判斷，項目的盈利能力、國別風險、市場風險、補貼機制、風控措施、擔保措施等等都需要進行綜合考慮。開發性金融機構相比一般金融機構，著眼于中長期的融資服務，更具備開展實質項目融資的能力，可根據項目實際情況，為PPP項目設計完善項目融資模式，包括但不限于單個項目融資、銀團貸款、出口信貸融資等等。

在自身參與項目融資基礎上，開發性金融機構還可以充分應用其先發優勢以及長期以來在基礎實施建設和公共供給領域所積累項目經驗，在審慎研究的基礎上，率先參與項目融資，并建立項目融資相應的市場標準，包括但不限于項目準入標準、合同標準文本制定、風控意見指導等等，以發揮其建設市場、健全制度的重要功能，減輕商業性金融機構在項目融資領域的信息不對稱等頑疾。最終使得PPP模式依賴的項目融資成為完全的商業行為，使PPP項目可以通過市場化手段解決融資問題。

3. 發展全牌照優勢，提供綜合服務

PPP模式不是一種單純融資模式，而是一種全新公共供給管理模式，是一種意在重新厘清政府與市場邊界的制度安排。PPP模式這一鮮明的特征也要求開發性金融機構在推動PPP項目時不能僅以債權融資的思路去開展金融業務。開發性金融機構更應將自身定位為金融服務的組織者抑或是總財務顧問，發揮其全牌照優勢以及組織能力，根據PPP項目開展的需求與進度為其提供不同的金融服務。

在PPP項目開展的不同階段，開發性金融機構可充分調動自身業務牌照資源，為項目提供項目貸款、銀團貸款、夾層融資、融資租賃、商業保險、證券承銷、資產證券化等多種服務；考慮到PPP模式在中國的推廣只是在初級階段，開發性金融機構應根據PPP項目所涉行業的特點，培育各行業相關的專業團隊，甚至協助地方政府做好規則制定、框架搭建、招標安排等多方面工作，真正實現開發性金融所強調的“通過建設市場和健全制度，最終推動市場主體的發展和自身業務的發展”這一愿景；針對跨境項目，則應利用開發性金融機構長期深耕海外市場的優勢，為參與企業提供足夠支持，如協調東道國政府、東道國金融機構的關系，消除資信不對稱，提供跨境金融服務等等。

4. 發起基礎設施基金引導產業發展

同時，開發性金融機構本身具有引導產業政策的職能，相比債權資金形式的項目支持，股權投資形式的參與更能實現其產業引導的目標。學習麥格理（Macquarie）集團的經驗，開發性金融機構充分發揮其政府信用優勢，籌措市場資金發起基礎設施投資基金，進一步將金融服務思路擴展至股權投資和資產管理范圍。該基金的運作思路包括幾個方面：首先是PPP產業基金，即以基金形式注入成為PPP的項目公司股權，共同參與PPP項目的運作與協調；其次是并購基金，即為市場上活躍的PPP私人部門企業，開展PPP項目以外的橫向及縱向并購提供資金來源；再者可以直接與地方政府進行對接，以參與者的形式對地方政府需要進行市場化改造的相關資產進行盤活，甚至也可作為PPP項目政府端的發起人。在此基礎上，建立可持續的項目篩選機制與評審機制，在風險控制的前提下引導行業發展方向，必要時也可以與政策性金融貸款等常規手段相結合，提升整體運作效率。

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（作者單位：曹紅輝，國家開發銀行研究院；沈賓，中央財經大學大學統計與數學學院）