淺談新《預算法》下預算平衡機制構建

【摘要】隨著新《預算法》的頒布實施，我國公共預算管理的各項功能都有新的突破。原預算平衡機制存在著相應的弊端和問題，在新《預算法》下建立新的預算平衡機制有相應的創新意義。本文擬從相應問題出發，探討新《預算法》下改進預算控制方式，建立跨年度預算平衡機制措施和意義，對跨年度預算平衡機制的構建提出相應的辦法。

【關鍵詞】預算管理 平衡機制 構建

《預算法》被稱之為經濟憲法，統領著國家的財稅改革，重新頒布修訂后的預算法，自2015年1月1日起施行。新《預算法》的亮點很多，在推動預算公開、強化預算功能約束，推行全面預算等方面都有明確的突破。其中，為了提高預算的前瞻性、適應性及更好的配合財政政策周期性調節的需要，新《預算法》第12條第2款明確提出了“建立跨年度預算平衡”，為今后的預算改革指明了方向。

建立跨年度預算平衡機制在新預算法中的明確提出，對目前財政超收與預算赤字的方式處理、預算執行與預算調整的銜接以及年度預算與中期財政規劃的協調有著直接的影響。所以說建立跨年度預算平衡機制的提出，是改進預算控制方式、深化預算體制改革和完善財稅法治建設的關鍵環節。那么為什么要改進預算控制方式，傳統的預算控制方式存在哪些的不足呢？

一、原預算平衡機制及弊端

原《預算法》規定“各級預算應當做到收支平衡，預算年度自公歷1月1日起，至12月31日止”。預算收支在年度內必須保持平衡，并且在原預算法中這樣表述就表明了其以法律的形式固定了下來。每年不管財政收入真實情況如何，但必須要能夠完成年初預算的安排，要不然就會要造成赤字情況的出現。這種以一個年度內必須收支平衡為基礎的財政預算，在隨著我國經濟狀況的高速發展，財政收入快速增長的實際狀況下儼然已經不能適應經濟社會發展的需求，并且還從一定程度上阻礙了經濟的發展。主要弊端表現在：

（一）人為控制改變財政收入的進度

原預算法規定預算審查的重點是年度內收支平衡，并且要求收入征收部門在每一個年度內要完成上繳的任務。于是在客觀上帶來預算執行“順周期”問題，當經濟增長比較快時，完成征收任務相對容易，財稅部門會自動調節讓其少征收，這樣外面的資金流動性就會很好，經濟就會更熱；相反的時候就多征收，使得國家整體經濟走向蕭條，對國家相關政策的把握和宏觀經濟的發展都起到不好的作用。

（二）虛列或少報預算支出

在每個預算年度的末期不能達到總體收支平衡的情況下，就通過兩種做法來調節收支，以達到年初預算“收支平衡、略有結余”的總體目標。一種是當收大于支時虛列支出，即以假支出來填充本年多余的收入，消化沉淀資金；還有一種就是當支大于收時，將本該列入當年的支出積壓給來年列為支出項目，凸增來年支出壓力。但是這兩種做法都嚴重違背了會計真實性原則，在年終決算時提供虛假、錯誤收支信息，不利于決策部門進行決策判斷，同時也嚴重削弱了預算的剛性和嚴肅性。

二、建立跨年度預算平衡機制的意義

（一）回歸預算行為本質，實現實質意義上的平衡

預算平衡被作為各國財政憲法和法律中最重要的基本原則，這一原則非常重要并且絕對正確。建立現代預算制度的主要目的就是要通過預算的編制和執行來使得政府的收支保持平衡、實現對政府財權的運行和監督。但是，原《預算法》受限于年度性原則的短周期性要求，使用了一個靜態框架來約束了一個持續的、動態的行為，構成了預算本身的不平衡。因此，我們真正要的預算平衡理念是：長期平衡、動態平衡和整體平衡。我們需要用更長的延展周期，通過具有前瞻性、計劃性和延續性特點的跨年度滾動預算平衡和確保政府財政行為的穩健性和持續性，最終實現實質意義上的預算平衡。

（二）更好的發揮預算功能定位

改進預算控制方式是為了更充分發揮預算制度的規劃、控制和管理三大功能和作用。改變傳統預算控制模式中通過分配預算責權，安排預算程序、構筑預算責任，為了達到預算平衡而求得平衡的傳統做法，實現年度預算審核重點由收支平衡轉到支出政策上，收入預算從任務改為預期上，支出預算從年度項目改為滾動項目上。達到能夠在財政預算編制、執行等環節，建立健全跨年度的、合理的平衡機制，改變傳統模式年度性與規劃的長期性這一重大沖突，完成現代預算制度規劃、控制和管理三大功能的實現，進而更好的發揮其功能和作用。

三、建立跨年度預算平衡機制的要點

（一）要編制中長期財政規劃

有專家曾經說過，中長期財政規劃的制定對政府來說是非常重要。2008年國際金融危機之后，很多經濟學家就意識到實行中長期財政規劃的重要性。現在很多國家都編制了中長期（三年、五年最多十年）的財政規劃。通過這個規劃反映出在跨年度預算平衡所涉及到的主要因素中長期變動趨勢，有了這個趨勢的預測為指引，再根據規劃的宏觀框架和財政政策，結合預算的財政職能，就能確定出跨年度預算的中長期財政宏觀收支、總體支出戰略、未來幾年支出優先順序等等，由此確定出規劃期間的一些重大改革、重要政策及重大項目的政策目標、實施方案和評價方法等。

（二）預算編制周期上建立三年或五年滾動預算

以前的預算控制方式只能對本年度內的事項做出安排，不能在時間上突破年度的限制去與之前后相鄰的其他年度產生聯系，但是事項的發生和進展確確實實又是在時間維度上緊密聯系在一起的，于是就爆發出了傳統年度預算在編制上的缺乏前瞻性和非延續性缺陷，同時也很大程度的制約了預算作用和功能職責的發揮。所以，改進預算控制方式從周期上建立與之動態的、周期性行為相匹配的跨年度的滾動預算應運而生。滾動預算的意思是財政安排做出的是超過一年以上的預算收支計劃，比如三年或者五年滾動預算。而具體到編制工作上又可以在每個大的三年或五年滾動大預算框架下，具體細化出每一個具體年度的預算收支，使之可以與前后年度預算保持一致和呼應，這樣一來就極大的增強財政政策的前瞻性和可持續性。

（三）建立預算項目庫和中長期重大事項科學論證機制

跨年度預算平衡機制體現在宏觀控制，微觀開放。即預算要實現中長期的總體平衡可控，但是允許某個年度出現預算赤字。要有這種總體的宏現平衡控制能力，就必須要有對中長期的重大事項一個統籌安排和確立，并且進行科學論證，才能得到宏觀的、相對準確的預測數據。所以重大預算項目數據庫的建立應運而生，它是將中長期財政規劃中確定要干的重大事項統一入庫，保證實現預算安排的連續性和統一性。并且在中長期財政規劃的框架下，每一年的預算編制項目從項目庫中提取，確保不同年度之間保持政策的連續性，長遠考慮，統籌安排。同時實現項目庫中項目立項的科學論證機制，讓中長期重大項目確實具有實施的可靠性，最大限度的保證跨年度平衡預算的前瞻性和可持續性。

作者簡介：母丹（1981-），重慶綦江人，重慶第二師范學院財務處高級會計師，研究方向：高校財務管理。