我國政府績效管理的現狀及對策

苑洪志 楊乾龍 付洲

摘要：我國自改革開放以來，一直非常重視政府的行政效率問題。歷次政府機構改革，都把“精簡、統一、效能”確立為改革的目標之一。黨的十八屆三中全會審議通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，對經濟體制改革、政治體制改革、文化體制改革、社會體制改革、生態文明體制改革和黨的建設制度改革進行了全面部署。而績效改革作為政府提升治理水平的重要管理工具，對于提升政府效能，提高政府治理水平具有重要意義。本文通過在研究國內外相關文獻的基礎上，試圖描述我國績效管理的現狀，并針對不足之處提出個人見解，希望能夠為我國政府績效改革工作做出點滴貢獻。

關鍵詞：政府；治理；績效管理

中圖分類號：D63 文獻標識碼：A 文章編號：1671-864X（2016）02-0047-02

一、緒論

我國自改革開放以來，一直非常重視政府的行政效率問題。早在1980年，鄧小平在關于《黨和國家領導制度的改革》的講話中就尖銳地指出了官僚主義所帶來的機構臃腫、辦事拖拉、不講效率等弊端。1988年以后的歷次政府機構改革，都把“精簡、統一、效能”確立為改革的目標之一。2002年召開的十六大，又進一步提出我國深化行政管理體制改革的目標，就是要形成“行為規范、運轉協調、公正透明、廉潔高效”的行政管理體制。黨的十八屆三中全會審議通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，提出“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”，并對經濟體制改革、政治體制改革、文化體制改革、社會體制改革、生態文明體制改革和黨的建設制度改革進行了全面部署。從總的來看，我國的行政改革只著眼于宏觀的“體制層面”和“結構層面”，局限于政府機關和人員的增增減減。然而，對微觀層面的政府內部管理問題卻很少給予相應的關注或很少進行更深入地研究。

目前，我國的行政體制改革進入了一個新的階段，關于政府內部管理的改革，特別是公務員效率與機關績效還停留在較為陳舊的管理模式之上，具有很大的盲目性、隨意性，所采用的管理手段很多是流于形式或者是突擊運動式的大檢查、大評比，而難以使政府的績效得到持續的改善與發展。因而，如何更有效地對政府進行管理以提高政府的績效就成為目前中國行政學界重要的研究任務之一。

二、我國實施政府績效管理的現狀分析

從總體上看，我國政府績效管理的體系尚未形成。理論研究和實踐應用上缺乏統一的認知和高度的重視，使績效管理往往成為一種形式。具體表現在以下幾個方面：

1.政府績效管理缺乏統一規范的法律法規。

目前我國的政府績效管理缺乏法律規范，尚未形成一種法治化、系統化、科學化的績效評估制度與體系。我國政府的行政績效管理工作開展與實施主要取決于部門領導人對該項工作的重視程度，一般缺乏前期的統一與規劃。各部門采用的績效管理和評估活動，多數處于自發狀態。雖然歷次政府機構改革都強調提高行政效率，但只是停留在較為抽象的原則層次上，缺乏較具體、可操作的政策性指導，更沒有相應的法律、法規作為制度保障。

2.政府績效指標體系導向不夠正確。

當前政府的政績考核指標，多以量化的經濟指標為主，強調經濟總量的增長，而對公眾切身利益的問題關注不夠。評估體系總體上還是以總量、規模、速度為中心，片面將經濟業績等同于政績，質量、效益價值觀念還未得到充分重視。強調結果指標、硬性指標，輕視過程指標、潛在指標和軟性指標；強調數量指標，忽視質量指標。從而忽視績效管理在提高人民生活質量、增強公共服務等方面的引導作用，沒有發揮正確的導向功能。

3.政府績效評估體制主體單一。

績效評估多數是政府內部評估，缺少民眾的參與，維度體系不夠健全。從政治理論角度講，政府公共部門作為人民的委托機構，其存在的合法性基礎就是人民的滿意，即評估政府公共服務績效的根本標準，就是看公眾對公共服務和產品的有效供給是否滿意。但在現實中，政府績效評估，大多是上級對下級的評估。公眾、專家學者、智囊團和第三方評估機構的參與甚少，即使有時參與，也是缺少有效性的“有限參與”。即使群眾參與的評估——“公民評議政府”，也由于信息不對稱，難以進行客觀、準確的評價。

4.政府績效沒有形成獨立的績效審計體系。

政府績效審計是對政府及其公共部門為履行職能而使用所掌握公共資源的“3E”進行的審查、分析和評價，發現和反映存在的問題，并據此提出改進建議。實施績效審計工作的主要目的是基于第三者角度，以相關的利益關系人提供關于經濟責任履行情況的相關信息，以達到督促資源管理者以及行政權利行使者，提高其履行相關行政職能水平。我國當前的行政績效審計工作屬于一種內部審計方式，獨立性欠缺，透明度低，審計結果披露受限。審計工作中重形式輕質量，機械的執行審計程序，工作成效少。

三、政府績效管理水平的提升對策

就我國而言，改革往往需要多方面的努力。對于改革的思路，作者認為應該注重管理的改革，而不是機構的改革，否則只會造成不必要的成本浪費，卻難以達到預期的目的。

1.加強政府績效管理的理論研究。

在理論研究方面，要打破束縛，要從思想認識、技術利用、成果轉化上下功夫。政府要加大投入力度，為相關研究機構創造條件，積極探討和建立適合我國國情的政府績效管理體系。其次，把績效管理理論研究作為實踐之前的必修課和基本功，要強化理論對實踐的指導，加強各級政府和研究機構的聯系，加大政府人員學習力度，提高政府績效管理相關人員素質，降低政府績效管理實踐的盲目性，并且還要明確各方責任，落實理論學習任務，切實轉換學習成果，避免工作而流于形式。

2.推進政府績效管理的制度化和法制化建設。

市場經濟是法治經濟，立法保障是開展政府績效管理的前提和基礎。對于我國，當務之急是借鑒先進國家的經驗和做法，通過完善政策和立法使我國政府績效管理走上制度化、規范化和經常化的道路。加強績效管理制度化、法制化建設，績效管理改進績效的過程是緩慢的持續改進過程，要保證績效管理改革不斷深入發展，不至于中途天折或停頓，就必須把績效管理改革納入制度化，法制化的軌道，以確保改革的連續性和延續性。

3.以科學發展觀為導向建立科學的績效管理指標體系。

以科學發展觀為指導，建立符合政府實際的績效管理指標體系。體現科學發展觀的要求。堅持以人為本，既要有經濟指標，也要有社會發展、環境建設和能源節約的指標。績效評估是依據一定的標準進行的價值判斷的活動，評估指標的選擇是績效評估的基本前提。績效指標標準的科學化必須克服地區差異和主觀片面性。我們必需考慮到政府部門與企業部門的不同，并且還要考慮到政府各地區之間的不同，采取柔性指標，使之更人性化，科學化。

4.建立評估主體多元化的績效評估體系。

政府績效評估就是對政府、部門及工作人員在履行其職責過程中業績、質量、水平、效率；社會影響和公眾的反應行評估政府的公共性質及承擔的社會責任決定了政府績效不能僅由其自身來進行評估。評估主體的多元化，可以防止評估中的以點帶面，克服評估中的“暈輪效應”。借鑒企業管理領域中的360度全方位評估術，培養多元化的評估主體很有必要。從多元主體的角度對政府官員進行評價，才能建立一個民主的考評機制。政府績效評估不僅以政府部門自我評估，而是將自我評估、上級評估、下級評估、權力機關評估、公共評估、第三方評估機構評估全方位結合起來，推進評估主體從單一化向多元化方向發展。

5.形成科學可行的政府績效審計評價標準。

績效審計項目的多樣性導致了績效審計標準的多樣性，審計人員必須根據審計項目的具體特點和具體目標，有針對性地為每—個審計項目制定科學可行的績效審計懈準。政府績效審計評價指標應根據投入和產出兩個角度來建立：主要考查政府行為成本的資源耗費類指標和政府業績的產出類指標。在我國，對于績效審計手續過多的問題，國務院審計署也開展獨立的審計活動，對政府各部門進行了“審計風暴”。建立—套科學合理的審計評價指標體系，對于客觀公正地評價政府績效，防范審計風險，實現審計目標，都具有重要的理論和現實意義。

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