政府購(gòu)買公共服務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)及其方法

賈娟娟

摘要：政府購(gòu)買公共服務(wù)作為一種制度創(chuàng)新，是當(dāng)前共享發(fā)展、服務(wù)于民的現(xiàn)實(shí)需要，有利于提高政府公共服務(wù)供給水平、公共財(cái)政效力最大化、居民生活水平提高。當(dāng)然，我國(guó)政府購(gòu)買公共服務(wù)在運(yùn)作中也面臨一些風(fēng)險(xiǎn)，如：政府監(jiān)管的缺失、社會(huì)組織發(fā)展不充分、市場(chǎng)不良競(jìng)爭(zhēng)、各方信息不對(duì)稱等，都將成為制約政府購(gòu)買公共服務(wù)發(fā)展的瓶頸。針對(duì)這些問題，竭力維護(hù)市場(chǎng)的有序競(jìng)爭(zhēng)，全面推進(jìn)信息公開的力度、建立多元監(jiān)督體系是當(dāng)下防范風(fēng)險(xiǎn)比較可行的路徑。

關(guān)鍵詞：政府購(gòu)買公共服務(wù)；公共服務(wù)；風(fēng)險(xiǎn)

中圖分類號(hào)：F294 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1671-864X（2016）02-0199-02

一、緒論

研究背景：中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃中提出：“增加公共服務(wù)供給，堅(jiān)持普惠性、保基本、均等化、可持續(xù)方向，從解決人民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問題入手，增強(qiáng)政府職責(zé)，提高公共服務(wù)共建能力和共享水平。創(chuàng)新公共服務(wù)提供方式，能由政府購(gòu)買服務(wù)提供的，政府不再直接承辦；能由政府和社會(huì)資本合作提供的，廣泛吸引社會(huì)資本參與。”1這為轉(zhuǎn)變政府職能和公共服務(wù)方式明確了方向，也給社會(huì)組織的發(fā)展帶來了新的契機(jī)。政府購(gòu)買公共服務(wù)打破了原有的壟斷性供給局面，可進(jìn)一步提高公共服務(wù)質(zhì)量，更好地釋放改革紅利，將發(fā)展成果惠及人民群眾，更是推進(jìn)政事、政社分開、建設(shè)服務(wù)型政府的必然要求，將進(jìn)一步優(yōu)化資源的高效配置，提高公共財(cái)政的使用效率。

二、政府購(gòu)買公共服務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)

（一）政府監(jiān)管缺失。

政府的監(jiān)管不足一方面體現(xiàn)為缺乏監(jiān)管意識(shí)，政府購(gòu)買導(dǎo)致政府職能的變化，工作重心從對(duì)公共服務(wù)的直接供給到全程監(jiān)控。然而有些地方政府把政府購(gòu)買視為甩包袱、去責(zé)任、緩壓力的手段，在購(gòu)買中出現(xiàn)政府缺位、越位等問題，這種做法可能造成國(guó)有資產(chǎn)的流失，損害公眾利益；另一方面體現(xiàn)為監(jiān)管能力不足，政府購(gòu)買涉及財(cái)務(wù)預(yù)算、購(gòu)買計(jì)劃、服務(wù)定價(jià)、招標(biāo)投標(biāo)、過程管理、業(yè)務(wù)監(jiān)管、績(jī)效評(píng)估、制度反饋等一系列過程，每一個(gè)環(huán)節(jié)都呈現(xiàn)復(fù)雜性增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)，需要較強(qiáng)地配置資源、駕馭全局的能力，我國(guó)的政府購(gòu)買尚處于“摸著石頭過路”的起步階段，由于復(fù)雜性因素所帶來的不確定性與政府相應(yīng)能力的缺乏成為政府購(gòu)買的制約因素之一。

（二）社會(huì)組織發(fā)展不充分。

首先，社會(huì)組織發(fā)育滯后，資源不足。社會(huì)組織的組成、發(fā)展需要多種資源作為其生存和發(fā)展的基礎(chǔ)，然而社會(huì)組織的資源往往是有限，其沒有經(jīng)營(yíng)收入和強(qiáng)制性稅收，并且社會(huì)自發(fā)的機(jī)制無法獲得足夠的資源，加上專業(yè)人才的匱乏，局限了社會(huì)組織的發(fā)展，政府購(gòu)買公共服務(wù)中難以脫穎。其次，獨(dú)立性差，依賴性強(qiáng)。社會(huì)組織獲得的訂單并不是在充分的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)下訂立的，往往通過政府授權(quán)、接受政府委托，甚至基于熟人關(guān)系、內(nèi)部化的運(yùn)作等參與公共服務(wù)的供給，大量的依賴性購(gòu)買導(dǎo)致社會(huì)組織缺乏談判能力，一旦社會(huì)組織的資源稟賦和其他組織的差異減小，其賴以存在的公益基礎(chǔ)也變得脆弱。

（三）政府人員尋租風(fēng)險(xiǎn)。

腐敗存在于諸多領(lǐng)域，政府購(gòu)買公共服務(wù)也不乏尋租風(fēng)險(xiǎn)。一方面，公共服務(wù)生產(chǎn)者向政府官員主動(dòng)行賄。公共服務(wù)生產(chǎn)者主動(dòng)向政府官員行賄的情況有：第一，某些供應(yīng)商為了獲得提供公共服務(wù)的代理權(quán)，在政府招標(biāo)過程中主動(dòng)向負(fù)責(zé)招標(biāo)的掌權(quán)者行賄。第二，供應(yīng)商在提供公共服務(wù)過程中擔(dān)心被政府發(fā)現(xiàn)提供的服務(wù)存在質(zhì)量問題而受到法律制裁，為了逃避政府的制裁，服務(wù)供應(yīng)商也可能向相關(guān)人員求助，給予對(duì)方一定的利益作為回報(bào)。另一方面，官員主動(dòng)向公共服務(wù)生產(chǎn)者索取賄賂、回扣。個(gè)別政府官員因利益熏心而又存在不會(huì)被發(fā)現(xiàn)的僥幸心理，主動(dòng)向參加競(jìng)爭(zhēng)的公共服務(wù)供應(yīng)商提供政府購(gòu)買的重要信息，同時(shí)向?qū)Ψ剿魅∠鄳?yīng)的利益回報(bào)。

（四）各方信息不對(duì)稱。

信息對(duì)稱是有效提供公共服務(wù)的必要條件，是委托人實(shí)現(xiàn)對(duì)代理人充分監(jiān)督的重要條件，但在現(xiàn)實(shí)生活中，政府相較于社會(huì)組織在信息方面往往處于弱勢(shì)。首先，政府由于自身的定位、精力和能力原因，對(duì)公共服務(wù)和社會(huì)組織的認(rèn)識(shí)一般都存在模糊性。政府作為社會(huì)管理的主導(dǎo)者，其更多的是從宏觀的角度來考慮公共服務(wù)，很難對(duì)具體的公共服務(wù)做出詳細(xì)有效的評(píng)估。這些直接導(dǎo)致政府對(duì)公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)以及在社會(huì)組織選擇方面存在盲目性。其次，社會(huì)組織方面從社會(huì)組織角度來看，由于其面對(duì)的是具體的公共服務(wù)，對(duì)某一方面的公共服務(wù)自然比政府更熟悉，對(duì)政府信息的掌握也比較快。在這種情況下，社會(huì)組織為了獲取公共服務(wù)代理權(quán)必然會(huì)依據(jù)政府偏好展示自己與政府需求相一致的一面而掩蓋其不足缺陷，致使政府選擇失靈幾率加大。

三、政府購(gòu)買公共服務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)防范措施

（一）建立多元監(jiān)督體系。

第一，外部監(jiān)督機(jī)制外部監(jiān)督包括三個(gè)層面：第一，獨(dú)立的第三方監(jiān)督機(jī)構(gòu)，如會(huì)計(jì)師事務(wù)所、法律事務(wù)所、等機(jī)構(gòu)，這些機(jī)構(gòu)參與政府購(gòu)買服務(wù)的監(jiān)督具有客觀性和公正性，更具有專業(yè)性和科學(xué)性；第二，社會(huì)公眾監(jiān)督，社會(huì)公眾是公共服務(wù)的直接受益者，他們最能表達(dá)和評(píng)估公共服務(wù)質(zhì)量的好壞，鼓勵(lì)群眾向政府有關(guān)部門進(jìn)行投訴、反映意見；第三，媒體監(jiān)督，媒體監(jiān)督是社會(huì)公眾監(jiān)督的一個(gè)平臺(tái)與渠道，應(yīng)當(dāng)加大媒體對(duì)政府購(gòu)買服務(wù)的報(bào)道，讓更多的人了解政府購(gòu)買服務(wù)。第二，內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制內(nèi)部監(jiān)督可分為兩個(gè)層面：一是財(cái)政部門對(duì)財(cái)政購(gòu)買資金使用的監(jiān)督。以財(cái)政資金為主線，進(jìn)一步強(qiáng)化財(cái)政約束機(jī)制，從資金管理、組織采購(gòu)、財(cái)政監(jiān)督等多個(gè)方面著手；二是對(duì)政府工作人員的監(jiān)督，對(duì)政府部門自身是否存在尋租合謀、不作為亂作為等進(jìn)行監(jiān)管，加強(qiáng)對(duì)政府工作人員的監(jiān)督與教育。

（二）提升社會(huì)組織的服務(wù)能力。

為了提升社會(huì)組織承接公共服務(wù)能力，可以從兩方面著手：一方面，增強(qiáng)自身專業(yè)化水平，提升社會(huì)組織承接服務(wù)的能力。目前我國(guó)社會(huì)組織的發(fā)展還不夠完善，提供公共服務(wù)的社會(huì)組織專業(yè)化水準(zhǔn)還不夠，缺乏服務(wù)理念和專業(yè)經(jīng)驗(yàn)。因此，社會(huì)組織要加強(qiáng)學(xué)習(xí)和培訓(xùn)，以公共服務(wù)消費(fèi)者的需求為導(dǎo)向，不斷提升自身專業(yè)化水平；另一方面，社會(huì)組織要增強(qiáng)社會(huì)影響力，通過多種渠道吸引社會(huì)資源，立足社區(qū)，擴(kuò)大影響力，爭(zhēng)取受眾對(duì)象的支持，獲得更多的社會(huì)效益。政府要繼續(xù)著力培育和提升社會(huì)組織全面參與競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)制，提升社會(huì)組織承接公共服務(wù)的能力和公信力。

（三）營(yíng)造有序競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境。

促進(jìn)服務(wù)市場(chǎng)的有序競(jìng)爭(zhēng)，優(yōu)化市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)制，克服市場(chǎng)缺陷具體可以從以下幾個(gè)方面著手：首先，以法律程序規(guī)范競(jìng)爭(zhēng)，招標(biāo)投標(biāo)等整個(gè)過程都需要遵循公開、公平、公正的原則。規(guī)范競(jìng)爭(zhēng)行為，制定合理的中標(biāo)價(jià)格，以合理有序的競(jìng)爭(zhēng)提升公共服務(wù)供給的效率。其次，全面推動(dòng)承包商間的競(jìng)爭(zhēng)，以積極的態(tài)度和策略促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)，充分利用市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制調(diào)動(dòng)承包商的積極性，構(gòu)建公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境并加強(qiáng)監(jiān)管，通過營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，保證信譽(yù)良好、資質(zhì)優(yōu)良、出價(jià)低廉的社會(huì)組織順利中標(biāo)，同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)競(jìng)標(biāo)組織的監(jiān)管，及時(shí)對(duì)不具備正當(dāng)理由獲取中標(biāo)合同的組織進(jìn)行曝光并予以懲罰。

（四）加大政府信息公開的力度。

第一，擴(kuò)大政府購(gòu)買信息的公開范圍。公眾需要及時(shí)獲取政府購(gòu)買的相關(guān)信息以了解政府的相關(guān)動(dòng)向，因此擴(kuò)大信息的公開范圍是很必要的。這樣公眾就可以清楚知道政府的購(gòu)買計(jì)劃，也可以及時(shí)向政府反映自己對(duì)這項(xiàng)購(gòu)買計(jì)劃的意見，同時(shí)向其反映自己的服務(wù)需求，給政府下一項(xiàng)購(gòu)買計(jì)劃作參考，這也可以調(diào)動(dòng)公眾參與到政府事務(wù)的積極性。第二，拓寬政府信息公開的渠道。政府傳統(tǒng)的信息公開渠道相對(duì)覆蓋面小、內(nèi)容較簡(jiǎn)潔、傳播速度較慢，這些傳統(tǒng)信息公開渠道公開的信息內(nèi)容還不能滿足公眾的需求，政府應(yīng)該根據(jù)公眾的需求，增加更多簡(jiǎn)易高效的信息公布渠道，這樣公眾才能夠隨時(shí)隨地的獲得想要了解的信息。政府應(yīng)當(dāng)通過設(shè)立固定的信息公開廳、公開欄、電子屏幕、信息公開服務(wù)熱線、與新聞媒體合作等便于公眾知曉的多種形式公開公共服務(wù)購(gòu)買的信息。

四、結(jié)論

政府購(gòu)買公共服務(wù)的發(fā)展既是以往實(shí)踐的延續(xù)，又是新形勢(shì)和新理論推動(dòng)的結(jié)果，也是全面正確履行政府職能、進(jìn)一步優(yōu)化資源配置、創(chuàng)新公共服務(wù)提供機(jī)制和方式的重要舉措。當(dāng)前，政府購(gòu)買公共服務(wù)已經(jīng)被作為一項(xiàng)重要的制度創(chuàng)新在我國(guó)加以推行。但是政府購(gòu)買公共服務(wù)不是靈丹妙藥，政府購(gòu)買公共服務(wù)同樣存在風(fēng)險(xiǎn)。針對(duì)政府購(gòu)買公共服務(wù)存在的監(jiān)管不足、尋租、社會(huì)組織發(fā)展不充分、信息不對(duì)稱等問題，政府應(yīng)加強(qiáng)認(rèn)識(shí)和管理，不夸大其承諾，不回避其風(fēng)險(xiǎn)，以政府責(zé)任為核心積極建立多元監(jiān)督體系、提升社會(huì)組織參與公共服務(wù)的能力、營(yíng)造良好的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境、加大信息公開力度，切實(shí)通過社會(huì)力量提高公共服務(wù)水平，降低服務(wù)成本，真正滿足社會(huì)公眾的需要。在日后的工作中要不斷健全科學(xué)管理機(jī)制，嚴(yán)格控制政府購(gòu)買公共服務(wù)的過程，不斷完善約束機(jī)制和監(jiān)督考核機(jī)制等，繼續(xù)促進(jìn)公共服務(wù)水平的提高。

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注釋：

1.中共中央關(guān)于制定十三五規(guī)劃的建議http：//news.youth.cn/sz/201511/t20151103_7272378_2.htm