淺談行政違法的檢察監督制度

陳杰

摘 要：行政違法檢察監督是指檢察機關為維護公共利益、確保法律的統一正確實施，依照法定職權和程序，對行政行為是否合法所進行的專門法律監督。行政機關正確履行自身職責關乎國家法律的實施效果，檢察機關作為國家的法律監督機關，有權對行政違法行為進行監督，這在當前依法治國的背景下具有重要的價值意義，囿于傳統監督觀念、方式、新生環境等問題的制約，目前行政違法行為檢察監督仍面臨一些困境，亟需我們予以及時突破創新。

關鍵詞：行政違法；檢察監督；檢察權

一、法律空缺使得對行政違法的檢察監督缺位

1.監督方式的單一，導致監督對象的單一

目前，對于行政執法的監督方式只有一種，就是根據我國《行政訴訟法》的規定對行政判決、裁定的抗訴權。監督方式的單一，使得檢察機關的檢察監督與行政機關數量眾多的行政執法行為不相匹配，使得檢察監督在很多情況下力不能及。

2.由于缺乏具體的法律依據，使得檢察監督的權威性受到沖擊

監督方式的單一與行政機關違法行為的存在，與人民法院執行過程中違法行為的普遍存在不相適應，使得檢察監督對行政執法無法起到應有的制約作用，不利于維護法律的統一。為了解決這一矛盾，強化法律監督，維護公平正義，檢察機關通過發送檢察建議等方式，對行政執法中出現的問題，提出具體整改意見。檢察建議形式靈活，不局限于某個階段，提出建議的方式也容易為監督對象所接受，是一種非常好的檢察監督方式，但由于缺乏法律的明確規定，對方是否接受監督，是否接受提出的建議，完全取決于行政機關的態度。這一方面使得檢察機關對行政機關不敢監督，不愿監督，另一方面也使得對行政機關的檢察監督處于一種十分尷尬的地位。

二、從歷史角度和比較法角度進行借鑒

1.我國對行政權進行監督的制度源遠流長

我國對行政的監督權古已有之，并隨著社會的不斷進步，行政權能的不斷擴展，逐漸發展為兩個獨立的監督制度：監察御史制度及言諫制度。通過梳理這兩種監督制度的發展脈絡可以看出：①自古以來，我國的監督權都是獨立于行政權、司法權、軍事權之外的，與后者權力地位平等的權力；②對行政權進行監督的目的就是防止行政權的濫用。

2.英美法系國家對行政權進行檢察監督的規定

英國對行政權的檢察監督歷史非常久遠，是從國王的法律顧問制度演變而來。歷史上，檢察機關對行政執法的監督范圍非常廣泛，不僅監督行政執法，甚至對于行政違法行為給行政相對人造成的損失，檢察機關都可以依法予以救濟。對于涉及公共利益的行政訴訟，檢察機關必須派員參加，檢察官甚至可以允許公民或相關權利主體以檢察官的名義提起行政訴訟。如今，英國的檢察機關依然享有廣泛的監督權，如對違法行政行為及侵權行政行為的監督與糾正，再如對行政機關執行和貫徹法律的敦促與監督等等。

3.大陸法系國家對行政權進行檢察監督的規定

“對國家整體執法活動進行監督”是法國最高檢察長的重要職責，法國的檢察機關擁有非常廣泛的對行政權的監督權力，甚至包括對公立精神病醫院的監督等。葡萄牙的檢察機關不僅可以對具體的行政行為進行監督，對于抽象行政行為的違憲、違法都可以進行審查。德國則賦予檢察機關充分的行政訴訟參與權?？傊箨懛ㄏ祰叶汲浞值慕o予檢察機關對行政權的廣泛的監督權力，從而有效地制約行政權的不斷膨脹及濫用。

三、樹立全面監督的檢察監督理念

1.不應局限于事后監督

法律雖然規定檢察機關是法律監督機關，理應包括對于行

政機關的執法行為進行監督，但就監督的范圍、監督的手段、監督的后果等具體問題沒有相關規定。對于審判的檢察監督，雖然有三大訴訟法進行了具體程序的規定，但也僅僅規定了對于人民法院確有錯誤的生效判決或裁定進行的抗訴，由于只專注于司法裁判結果的是否合法，而忽略對訴訟過程進行監督的實體監督理念的影響，檢察監督實質上成為事后監督，對一些訴訟過程中存在的問題不能及時解決，只能等到最終判決生效才能啟動檢察監督程序，致使行政訴訟行為在審前、審中階段失去制約；致使一些本身違法，但情節輕微，不影響判決的行為不能受到應有的懲罰，如違法調解、違法扣押等，雖然最后的判決不存在法律問題，但程序中的瑕疵，也可能對相對人的合法權益造成實際影響。即使是在這種非常有限的檢察監督下，還是存在著諸多問題，如與發生錯誤判決、裁定的人民法院同級的基層檢察院沒有抗訴權；抗訴周期長，監督效率低等等。

此外，由于立法的不周延，使得檢察監督的范圍僅僅被局限在訴訟領域，而對人民法院的非訴訟活動不能依法行使監督權。有學者稱：“法律監督實質上是一種訴訟監督，即人民檢察院通過參與刑事、民事、行政訴訟活動，依法對有關機關和人員的違法行為實施監督，并予以糾正?！薄皺z察機關在監督內容上的局限性，是現行檢察機關具體職權的狹隘性和法律實施的廣泛性之間矛盾的必然反映。這使作為法律監督機關的檢察院本身也無力制止一般違法行為向犯罪行為的轉化?！?/p>

2.不應局限于有限監督

從應然角度來看，根據我國憲法的規定，我國的檢察監督應當是包括對司法權的監督和對行政權的監督在內的全面監督，不僅包括訴訟監督還要包括非訴監督，這是檢察監督的應有之義。按照目前法律規定，檢察監督涉及的范圍僅限于行政訴訟，而實際情況是越來越多的非訴案件成為行政案件的主流，非訴案件的數量十倍、二十倍高于同期行政訴訟案件的數量，如果實行有限監督的原則，那么勢必使得如此大量的案件面臨著檢察監督的空白。目前，檢察機關對行政違法的監督，僅限于對違法犯罪的國家工作人員涉嫌犯罪的行為進行偵查并提起公訴，而對于未達到犯罪標準的一般輕微違法行為，被排斥在檢察監督范圍之外。檢察監督在行政執法方面的缺位，與行政執法日益暴露出的問題形成鮮明對比，如果不從全面監督的角度理解檢察監督的內涵，將行政執法納入檢察監督的范疇，重構行政違法檢察監督模式，必將使檢察監督處于虛化狀態，從而違背了檢察監督設立的初衷?！岸母锏乃悸罚褪窃凇稇椃ā反_定的檢察機關是法律監督機關的框架下，恢復其應然層面的法律監督權，將檢察機關的法律監督職能擴展到行政領域和地方立法領域，將法律監督從側重監督司法權，轉向監督司法權、行政權和地方立法權并立。”

參考文獻：

[1]張運萍.論行政違法檢察監督體制之構建[J].湖北警官學院學報，2012（11）：59-61.

[2]李志林.行政違法行為法律監督制度初探——以檢察改革為視角[J].遼寧公安司法管理干部學院學報，2015（4）.