農地流轉中“非糧化”管控分析

張新設 沈杰

摘 要：河南省作為我國農業大省，其糧食安全至關重要。然而，在農地流轉過程中，其“非糧化”傾向日益嚴重。通過調查河南省農地流轉“非糧化”現狀，從制度因素、政策環境、行政因素、經濟環境、個體理性五個方面分析“非糧化”現象產生的深層次原因，并提出遏制“非糧化”的相關政策建議。

關鍵詞：土地流轉；非糧化；糧食安全；河南省

中圖分類號：F301.2 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）14-0030-02

當前農地流轉猶如燎原之火，在全國各地迅速發展。土地流轉是實現農業第二次飛躍的重要方式，是提高土地利用率，發展集體經濟和適度規模經營的必然選擇[1]。然而，近年來農地流轉中普遍存在諸多改變耕地用途的“非農化”現象，尤其是農地流轉中的“非糧化”傾向日益嚴重，直接影響糧食作物種植面積，對糧食安全造成嚴重威脅。

一、河南省農地流轉“非糧化”現狀

近年來，河南省各地區的糧食播種面積增加，糧食產量也有所提升，但其增長速度仍遠低于人口增長率。河南省在農用耕地、土地流轉過程中，仍存在著把農業用地改作非農用地的現象。一是利用基本農田建設設施農業的情況較普遍。部分地區的地方政府，為提高政府政績，片面強調設施農業建設比例，而不顧耕地保護，尤其忽視各方面對于保護基本農田的相關要求，強行下達設施農業建設指標，不僅減少了基本的農用耕地面積，而且使農地的質量下降[2]。二是以建設特色農業為名行房地產開發之實。近年來，鑒于房地產行業的暴利，一些房地產開發商蠢蠢欲動，出現以農地流轉為借口私下里違規搞非農業建設的現象，利用建設蔬菜大棚、園林開發等各種名義，在其附近進行房地產建設，進而高價賣出，從中謀取暴利。三是盲目發展觀光農業、農家樂等。調查發現，河南省多地特別是城郊地區，存在大量的觀光農業、休閑農業、農家樂等現象，基于經濟利益驅動，普遍在農業觀光旅游、休閑娛樂農業點附近發展永久性餐飲、住宿、大型停車場、農產品加工廠等配套設施，占用大量農地。農村種糧無利可圖、種糧后繼無人、部分地區糧田拋荒現象嚴重。

二、農地流轉“非糧化”原因

第一，制度因素——相應制度建設不健全。河南省現行政策中并沒有出臺與土地承包經營權流轉配套的法規。對于農地流轉后的用途、風險管控、責任追究等問題，也并沒有做詳細明確的規定，導致諸多農業經營主體為追求經濟利益而盲目變更農地使用性質，使農地流轉過程中出現諸多“非糧化”甚至“非農化”現象。同時，一些地方政府為促進地區經濟發展，難以抵抗農地非農化帶來的巨大經濟利益的誘惑，在農地流轉中不自覺地支持農地“非糧化”，進而致使農地流轉中“非糧化”勢頭強勁。

第二，政策環境——土地流轉政策影響。國家現行土地政策一定程度上有利于實現農業的規模經營和農業現代化，提高了農村土地的利用率，促進了農村經濟的發展。然而，國家并沒有對流轉后的土地用途做出明確的限制，使部分農地經營主體背道而馳，在農地流轉中出現嚴重的“非糧化”傾向。據河南省農業廳統計數據顯示，河南省孟州市經土地流轉，初步形成了萬畝韭菜集群、灘區中藥材集群、康達爾水產養殖集群等十大農業集群，全市特色經濟作物種植面積達13.4萬畝，無公害、綠色農產品生產基地總面積8.4萬畝，占全市耕地面積的近50%。農地的高速流轉，且主要向“非糧”甚至“非農”用途流轉，如任其發展下去，將嚴重威脅國家糧食安全。

第三，行政因素——地方政府的錯誤導向。首先，各級地方政府為提高其地方經濟的增長，往往通過土地流轉來獲得用地指標，將耕地轉變為建設用地，從而進行招商引資，擴大城市建設規模。其次，收取土地出讓金是地方政府特別是基層政府的重要財政收入。改革開放以來，地方政府的事權不斷擴大，相應的財權相對縮小，而變更土地使用性質，將耕地轉變為建設用地，向鄉鎮企業收取高額的土地出讓金無疑是其最佳選擇。此外，地方政府官員為地區的GDP增長及其個人的仕途發展，鼓勵農業用地轉變為非農用地，從中收取一定的經濟利益。

第四，經濟環境——農村產業結構的調整。隨著工業化、城鎮化的快速發展，大量農村勞動力向二三產業轉移，河南省農業從業人員每年以2.7%的速度遞減，由2010年的2 698萬人降到2013年的2 541萬人。雖然河南省農村家庭收入中農業收入仍占據首要地位，但農業收入的增長要低于工資性收入和財產性收入的增長速度[3]。經調查發現，河南省廣大農村地區，特別是城郊地區，觀光農業、休閑農業、農產品加工業以及鄉鎮企業發展迅速，占用大量耕地。在當前土地資源有限、農業技術水平提高相對較難的情況下，必須重視第一產業的發展，增加糧食播種面積，提高糧食產量，確保國家糧食安全。

第五，個體理性——農戶趨利行為影響。在市場經濟發達的今天，人們的行為往往具有一定的趨利性。由表1可知，種植西紅柿的單位經濟效益是種植玉米的近50倍，種植茄子、黃瓜等蔬菜的單位經濟效益遠遠高于種植小麥的經濟效益。普通農戶種植小麥的畝均成本為916.24元，凈收益為-41.88元；種植玉米的畝均成本1 012.04元，凈收益大約為77.52元。即使加上一年的糧食補貼110元和良種補貼20元，普通農戶糧食生產成本約為1 000元，基本無利可圖。此外，“非糧”大戶的趨利行為不斷抬升土地流轉費用。調查農戶中近1/3的土地流轉費已經達到或超過2013年規模種糧畝均凈收益，其后果將進一步加重流轉土地的“非糧化”甚至“非農化”。

三、遏制農地“非糧化”的政策建議

第一，完善糧食補貼政策。首先，相關政府部門應繼續參照各類農產品的平均收益，提高糧食最低收購價格，促使農民種糧能夠有利可圖。其次，穩定并完善糧食補貼政策，加強對規模化糧食生產的補貼力度。同時，應根據地區經濟發展水平，相應地對種糧大戶、家庭農場等新型經營主體進行扶持，可以按種糧的規模大小和播種農作物類別不同給予相應分類補貼，尤其加大對種植小麥、大米、玉米等糧食作物的補貼。縮小糧食作物與經濟作物的比較經濟效益差距，引導土地流轉優先用于進行糧食生產，從而調動農民和新型經營主體種糧的積極性。

第二，加強農地流轉后的用途監管。首先，應規定農地轉出方與轉入方在簽訂土地承包經營權合同時應向土地所在地的國土資源管理部門做相應的備案，并明確農地流轉后的使用性質。其次，各地的國土資源管理部門應定期對其所在地的耕地和農田使用變化情況進行檢測和調查，確保對農地流轉后的用途監管到位。同時，加強對農地流轉后具體用途的監管力度，將流轉耕地用途巡查監督納入地方政府日常土地管理范圍，及時查處流轉農地未經批準擅自改變流轉土地用途，確保流轉后的耕地用途符合其相關規定。

第三，加大宣傳教育，增強糧食安全意識，首先，應加大對鄉鎮領導干部和村集體領導班子的培訓和教育，使其明確國際國內糧食安全形勢，增加干部的糧食危機意識；同時，通過考評、考核等方式，教導鄉鎮領導干部和村領導班子對農地流轉的相關政策和規定能夠做到人人明晰，從而規范土地流轉的相關工作，在具體工作中做好監督和服務工作，切實保護基本農田。其次，通過各種方式，提高農戶和新型經營主體保護耕地的意識，減少化肥、除蟲劑等農藥的使用，切實提高農地質量，保障國家糧食安全。

參考文獻：

[1] 駱永民，樊麗明.土地：農民增收的保障還是阻礙？[J].經濟研究，2015，（8）.

[2] 楊瑞珍，陳印軍，易小燕，方琳娜.耕地流轉中過度“非糧化”傾向產生的原因與對策[J].中國農業資源與區劃，2012，（33）.

[3] 胡振華，宋姍姍.農民收入現狀及增長對策分析——以河南省為例[J].當代經濟管理，2012，（9）.