礦區村莊復墾土地“增減掛鉤”可行性分析

賈振濤 董桂景 彭敏才 黃文峰

摘 要：巨野煤田和單縣煤田70%以上的可采資源均在城鎮和村莊的壓覆之下。因此，應靈活運用土地政策，進行科學分析和設計，積極探討合理的實施方案，加快推進礦區村莊搬遷和土地復墾，盡量減少新村址占用耕地面積。而采用動態復墾技術可以按時歸還周轉指標，結余建設用地指標將為當地經濟發展拓展空間。

關鍵詞：壓煤村莊；搬遷復墾；增減掛鉤；動態復墾；指標歸還

中圖分類號：F321.1 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）10-0033-02

前言

菏澤市是魯西南新型的以煤礦為主導的礦業開發城市，目前生產煤礦已達兩個，籌建礦山兩個，礦區總面積約806km2，目前年產量已突破1 900萬噸/年。由于該區煤礦的采礦方式允許頂板陷落，隨著開發規模的不斷增大，各礦區必將出現大面積的地面沉陷區。礦區村莊搬遷、土地復墾、環境恢復治理等工作將成為當地政府一項繁重的工作。如何靈活運用土地政策，盡快推進礦區村莊搬遷和土地復墾，同時緩解礦區城鄉建設用地配額緊張難題是一個值得研究的課題。

一、礦區概況

（一）礦區村莊壓煤情況

菏澤市作為平原大市，人口密集，村莊眾多。巨野煤田和單縣煤田70%以上的可采資源均在城鎮和村莊的壓覆之下，占壓可采資源約12.9億噸，涉及巨野、鄆城、單縣、成武4個縣、24個鄉鎮、368個村莊，約41.4萬人。國家“十二五”國民經濟規劃發展期間，涉煤搬遷村莊42個，約6.2萬人，可釋放被壓覆的礦產資源量約3.1億噸。毋庸置疑，只有及時搬遷壓煤村莊才能推進煤礦的接續生產，才能推進菏澤市以能源促發展目標的順利實施。

（二）礦區塌陷地情況

本區煤礦一般采用冒落法管理頂板，對采空區不回填，允許地面沉陷，因此煤礦開采將形成大面積的地面塌陷區，整個菏澤市采空塌陷區總面預計為590 km2，塌陷區內對地面建筑物和農作物破壞巨大。以山東新巨龍能源公司龍固礦井為例，龍固礦井平均煤層厚度約6.63m，最厚處約9m。根據可研報告預測，巨野縣龍固礦井開采最終地表變形面積為132.83 km2；初期采區（二十年）地表塌陷面積達26.39km2，并將形成最深積水3.4m的常年積水洼地，積水區面積可達15.45km2；截至2014年底，菏澤全市采煤塌陷地征地補償面積為19 886.29畝，其中鄆城縣5 988.08畝，巨野縣13 864.01畝，單縣34.2畝。塌陷地的土地復墾和環境恢復治理難度將越來越大。

（三）礦區土地性質及搬遷困局

礦區范圍內土地性質一般并不因為煤礦開采而發生變化，除煤礦的工業廣場、專用運輸線路、電廠、灰場等需要辦理土地征用外，礦區大部分農用和集體土地權屬不發生變化。煤礦一般采用對塌陷區土地租用的方式給當地農戶以每年一定的經濟補償來完成。但村莊搬遷工作一直進展緩慢，涉及土地規劃、資金補償、百姓安置等一系列問題，村民積極性不高。個別煤礦由于運轉成本太高，不得不采用條帶式開采，以解燃眉之急。

（四）塌陷地復墾方法

通過動態治理工程，塌陷區可以形成廣闊的耕地資源。根據巨野縣龍固煤礦復墾經驗，將沉陷低于3.5m以下的可耕作土提前挖出，墊在沉陷小于3.5m的區域。在沉陷高于3.5m以上的區域形成大規模的農業用地。此外，通過控制沉陷區域地下水位、節水灌溉等工程對治理土地綜合治理后，形成集中連片、田成方、路成網、排灌順暢的可耕地，用于發展現代農業。

通過采用淺層土剝離、挖深墊淺、借勢利用、降低地下水位等多種方法，對塌陷區內土地進行治理改造，使其恢復為耕作用途。通過建筑垃圾深埋、客土回填整平等方式對塌陷區內村莊舊址進行治理改造，使其恢復為耕地。

二、礦區復墾增減掛鉤設計

（一）政策探討

2010年，山東省政府制定了《全省煤礦礦區農村住房建設和壓煤村莊搬遷工作的意見》，鼓勵當地政府借鑒先進經驗，創新搬遷模式。要求壓煤村莊搬遷與推進新型城鎮化、加快小城鎮和新農村建設，積極推進合村并點，促進土地集約利用等政策充分結合；及時推進塌陷地復墾治理，推進村莊搬遷進度。這給土地增減掛鉤方法在礦區的推廣使用提供了充分的政策依據。

礦區建設用地增減掛鉤，是將擬礦區內搬遷復墾的村莊建設用地區、擬安置的新村建設用地區與當地城鎮擬新增建設用地區，整合為一個封閉運行、統一管理的用地構成系統，利用煤礦在舊村址復墾出的新增耕地來彌補城鎮建設占用耕地的減少，達到城鄉耕地占補平衡的目的。這樣既可以節省政府的配套資金，又可以幫助煤礦盡快實現村莊搬遷計劃，并督促煤礦自發積極推進搬遷村莊的土地復墾。

（二）增減掛鉤的必要性和動力

1.礦區內大多數農村住房建設于20世紀六七十年代，一般為磚瓦結構，質量不高，條件簡陋，農民有強烈改善住房條件的愿望和要求。

2.一些村莊，基礎設施陳舊、老化，空心村問題嚴重，公益設施缺乏，一些老弱病殘、鰥寡孤獨的老人還住在危房中，還有一部分人生活水平處在貧困線以下。這些問題靠自主能力一時難以解決，必須靠政策的扶持和資助。

3.塌陷區土地復墾和壓煤村莊搬遷是煤礦發展必須解決的基本問題。

4.壓煤村莊搬遷并村結余建設用地指標，可直接增加當地政府土地收益，進而增加基礎設施和對礦區教育、衛生事業的投資，促進和諧礦區建設。

5.煤礦的接續發展才能使其有更充分的資金用于村莊搬遷和土地復墾，并形成良性資金循環。

（三）實施方案探討

1.制定掛鉤復墾方案。制定礦區復墾方案并逐步實施，優先復墾搬遷村莊舊址，保證礦區農用地面積。研究新的舊村址復墾技術以保證按期歸還周轉指標。打破傳統的地面穩沉后再復墾的模式，提前復墾。即，根據開采沉陷預計的結果在地面沉陷之前將能復墾為耕地部分的舊村址提前復墾為耕地。只要復墾標高設計合理，即便后續沉陷也能保證耕地的使用，這樣可以保證復墾周期不高于五年。在政策允許的條件下盡量減少新村址占用耕地面積，或搬遷至中心鄉鎮規劃區和礦區規劃建設區，依據實際情況改平房為樓房，將提供出更大的掛鉤指標。

2.復墾后經營模式。對舊村拆遷后復墾出的耕地，在充分尊重農民意愿的前提下，積極引入農業龍頭企業和農業產業化項目，實行耕地規模化經營，培育和發展現代農業園區和農村旅游業。農民不但可享受到承包土地帶來的收益，還可以到園區打工，實現農民從單純依靠土地種植收入向租金保底、務工獲薪、經商得利和入股分紅等多元化增收轉變。

3.收益分配。“魯政發[2011]12號”文件規定：在優先滿足農村各種發展建設用地后，經批準將節余指標調劑給城鎮使用的，其土地增值收益必須及時全部返還農村，能夠平衡拆舊建新資金需求，不額外增加農民建房和配套基礎設施負擔。但菏澤市礦區村莊搬遷資金基本由煤礦全部負責，新增城市建設用地指標的資金收益應用于閉坑礦區的土地整理項目的實施。如煤礦不能及時投入資金對塌陷地進行復墾，該項資金也可以向塌陷地環境恢復治理傾斜，并扣壓煤礦先期繳納的地質環境恢復治理保證金。

4.權屬處置。增減掛鉤試點涉及的土地，原則上維持原有土地權屬不變；對土地互換的，要引導相關權利人本著互利互惠的原則，平等協商解決，有爭議的要依法做好調處工作。凡涉及土地所有權、使用權、承包經營權等權屬調整和利益分配的，項目所在地要編制土地權屬調整方案，經權屬雙方各95%以上村民同意取得相關權益人認可后，經縣區人民政府批準實施，做到產權清晰、界址清楚、面積準確。

三、成效及建議

（一）礦區增減掛鉤試點成效

巨野縣龍鎮緊緊抓住增減掛鉤和壓煤村村莊搬遷工作雙資金注入的有利時機，按照整村搬遷、統一規劃、集中向鎮駐地靠攏的原則，依據城鄉一體化的要求，高起點規劃，高標準建設，精心打造新型城鎮化社區。目前已規劃建設了一個兩層樓房社區，兩個多層樓房社區，鎮周邊16個村莊19 022人入駐，節地率在65%以上。利用本鎮增減掛鉤節余指標，引進各類工業企業23家，不僅創造了7 000個就業崗位，而且帶動了各類三產服務業發展，實現了進鎮居民安居樂業。龍鎮煤炭企業租用村莊復墾新增耕地，建設了生態、科技蔬菜園、獲得了較好的經濟效益。

（二）建議

1.調整土地收益分配機制。掛鉤項目節余的城鎮建設指標產生的土地收益，不能靠行政手段“定價”分配，而應該有市場機制調節，兼顧國家、集體、個人利益，尤其農民利益得到充分維護。

2.納入耕地保護法律框架內調節。實行地、村分離管理的辦法，由各職能部門分別管理。舊村址復墾新增的耕地，享受耕地保護、占補平衡的優惠政策。

3.資金實行單獨核算，投入、收益分離。增減掛鉤項目備案后，政府投入建設資金；土地復墾達到耕地標準后，撥付土地整理資金，并根據耕地保護優惠政策予以兌現。

[責任編輯 吳高君]