礦區(qū)村莊復(fù)墾土地“增減掛鉤”可行性分析

賈振濤 董桂景 彭敏才 黃文峰

摘 要：巨野煤田和單縣煤田70%以上的可采資源均在城鎮(zhèn)和村莊的壓覆之下。因此，應(yīng)靈活運用土地政策，進行科學(xué)分析和設(shè)計，積極探討合理的實施方案，加快推進礦區(qū)村莊搬遷和土地復(fù)墾，盡量減少新村址占用耕地面積。而采用動態(tài)復(fù)墾技術(shù)可以按時歸還周轉(zhuǎn)指標，結(jié)余建設(shè)用地指標將為當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展拓展空間。

關(guān)鍵詞：壓煤村莊；搬遷復(fù)墾；增減掛鉤；動態(tài)復(fù)墾；指標歸還

中圖分類號：F321.1 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）10-0033-02

前言

菏澤市是魯西南新型的以煤礦為主導(dǎo)的礦業(yè)開發(fā)城市，目前生產(chǎn)煤礦已達兩個，籌建礦山兩個，礦區(qū)總面積約806km2，目前年產(chǎn)量已突破1 900萬噸/年。由于該區(qū)煤礦的采礦方式允許頂板陷落，隨著開發(fā)規(guī)模的不斷增大，各礦區(qū)必將出現(xiàn)大面積的地面沉陷區(qū)。礦區(qū)村莊搬遷、土地復(fù)墾、環(huán)境恢復(fù)治理等工作將成為當?shù)卣豁椃敝氐墓ぷ鳌Ｈ绾戊`活運用土地政策，盡快推進礦區(qū)村莊搬遷和土地復(fù)墾，同時緩解礦區(qū)城鄉(xiāng)建設(shè)用地配額緊張難題是一個值得研究的課題。

一、礦區(qū)概況

（一）礦區(qū)村莊壓煤情況

菏澤市作為平原大市，人口密集，村莊眾多。巨野煤田和單縣煤田70%以上的可采資源均在城鎮(zhèn)和村莊的壓覆之下，占壓可采資源約12.9億噸，涉及巨野、鄆城、單縣、成武4個縣、24個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、368個村莊，約41.4萬人。國家“十二五”國民經(jīng)濟規(guī)劃發(fā)展期間，涉煤搬遷村莊42個，約6.2萬人，可釋放被壓覆的礦產(chǎn)資源量約3.1億噸。毋庸置疑，只有及時搬遷壓煤村莊才能推進煤礦的接續(xù)生產(chǎn)，才能推進菏澤市以能源促發(fā)展目標的順利實施。

（二）礦區(qū)塌陷地情況

本區(qū)煤礦一般采用冒落法管理頂板，對采空區(qū)不回填，允許地面沉陷，因此煤礦開采將形成大面積的地面塌陷區(qū)，整個菏澤市采空塌陷區(qū)總面預(yù)計為590 km2，塌陷區(qū)內(nèi)對地面建筑物和農(nóng)作物破壞巨大。以山東新巨龍能源公司龍固礦井為例，龍固礦井平均煤層厚度約6.63m，最厚處約9m。根據(jù)可研報告預(yù)測，巨野縣龍固礦井開采最終地表變形面積為132.83 km2；初期采區(qū)（二十年）地表塌陷面積達26.39km2，并將形成最深積水3.4m的常年積水洼地，積水區(qū)面積可達15.45km2；截至2014年底，菏澤全市采煤塌陷地征地補償面積為19 886.29畝，其中鄆城縣5 988.08畝，巨野縣13 864.01畝，單縣34.2畝。塌陷地的土地復(fù)墾和環(huán)境恢復(fù)治理難度將越來越大。

（三）礦區(qū)土地性質(zhì)及搬遷困局

礦區(qū)范圍內(nèi)土地性質(zhì)一般并不因為煤礦開采而發(fā)生變化，除煤礦的工業(yè)廣場、專用運輸線路、電廠、灰場等需要辦理土地征用外，礦區(qū)大部分農(nóng)用和集體土地權(quán)屬不發(fā)生變化。煤礦一般采用對塌陷區(qū)土地租用的方式給當?shù)剞r(nóng)戶以每年一定的經(jīng)濟補償來完成。但村莊搬遷工作一直進展緩慢，涉及土地規(guī)劃、資金補償、百姓安置等一系列問題，村民積極性不高。個別煤礦由于運轉(zhuǎn)成本太高，不得不采用條帶式開采，以解燃眉之急。

（四）塌陷地復(fù)墾方法

通過動態(tài)治理工程，塌陷區(qū)可以形成廣闊的耕地資源。根據(jù)巨野縣龍固煤礦復(fù)墾經(jīng)驗，將沉陷低于3.5m以下的可耕作土提前挖出，墊在沉陷小于3.5m的區(qū)域。在沉陷高于3.5m以上的區(qū)域形成大規(guī)模的農(nóng)業(yè)用地。此外，通過控制沉陷區(qū)域地下水位、節(jié)水灌溉等工程對治理土地綜合治理后，形成集中連片、田成方、路成網(wǎng)、排灌順暢的可耕地，用于發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。

通過采用淺層土剝離、挖深墊淺、借勢利用、降低地下水位等多種方法，對塌陷區(qū)內(nèi)土地進行治理改造，使其恢復(fù)為耕作用途。通過建筑垃圾深埋、客土回填整平等方式對塌陷區(qū)內(nèi)村莊舊址進行治理改造，使其恢復(fù)為耕地。

二、礦區(qū)復(fù)墾增減掛鉤設(shè)計

（一）政策探討

2010年，山東省政府制定了《全省煤礦礦區(qū)農(nóng)村住房建設(shè)和壓煤村莊搬遷工作的意見》，鼓勵當?shù)卣梃b先進經(jīng)驗，創(chuàng)新搬遷模式。要求壓煤村莊搬遷與推進新型城鎮(zhèn)化、加快小城鎮(zhèn)和新農(nóng)村建設(shè)，積極推進合村并點，促進土地集約利用等政策充分結(jié)合；及時推進塌陷地復(fù)墾治理，推進村莊搬遷進度。這給土地增減掛鉤方法在礦區(qū)的推廣使用提供了充分的政策依據(jù)。

礦區(qū)建設(shè)用地增減掛鉤，是將擬礦區(qū)內(nèi)搬遷復(fù)墾的村莊建設(shè)用地區(qū)、擬安置的新村建設(shè)用地區(qū)與當?shù)爻擎?zhèn)擬新增建設(shè)用地區(qū)，整合為一個封閉運行、統(tǒng)一管理的用地構(gòu)成系統(tǒng)，利用煤礦在舊村址復(fù)墾出的新增耕地來彌補城鎮(zhèn)建設(shè)占用耕地的減少，達到城鄉(xiāng)耕地占補平衡的目的。這樣既可以節(jié)省政府的配套資金，又可以幫助煤礦盡快實現(xiàn)村莊搬遷計劃，并督促煤礦自發(fā)積極推進搬遷村莊的土地復(fù)墾。

（二）增減掛鉤的必要性和動力

1.礦區(qū)內(nèi)大多數(shù)農(nóng)村住房建設(shè)于20世紀六七十年代，一般為磚瓦結(jié)構(gòu)，質(zhì)量不高，條件簡陋，農(nóng)民有強烈改善住房條件的愿望和要求。

2.一些村莊，基礎(chǔ)設(shè)施陳舊、老化，空心村問題嚴重，公益設(shè)施缺乏，一些老弱病殘、鰥寡孤獨的老人還住在危房中，還有一部分人生活水平處在貧困線以下。這些問題靠自主能力一時難以解決，必須靠政策的扶持和資助。

3.塌陷區(qū)土地復(fù)墾和壓煤村莊搬遷是煤礦發(fā)展必須解決的基本問題。

4.壓煤村莊搬遷并村結(jié)余建設(shè)用地指標，可直接增加當?shù)卣恋厥找妫M而增加基礎(chǔ)設(shè)施和對礦區(qū)教育、衛(wèi)生事業(yè)的投資，促進和諧礦區(qū)建設(shè)。

5.煤礦的接續(xù)發(fā)展才能使其有更充分的資金用于村莊搬遷和土地復(fù)墾，并形成良性資金循環(huán)。

（三）實施方案探討

1.制定掛鉤復(fù)墾方案。制定礦區(qū)復(fù)墾方案并逐步實施，優(yōu)先復(fù)墾搬遷村莊舊址，保證礦區(qū)農(nóng)用地面積。研究新的舊村址復(fù)墾技術(shù)以保證按期歸還周轉(zhuǎn)指標。打破傳統(tǒng)的地面穩(wěn)沉后再復(fù)墾的模式，提前復(fù)墾。即，根據(jù)開采沉陷預(yù)計的結(jié)果在地面沉陷之前將能復(fù)墾為耕地部分的舊村址提前復(fù)墾為耕地。只要復(fù)墾標高設(shè)計合理，即便后續(xù)沉陷也能保證耕地的使用，這樣可以保證復(fù)墾周期不高于五年。在政策允許的條件下盡量減少新村址占用耕地面積，或搬遷至中心鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)和礦區(qū)規(guī)劃建設(shè)區(qū)，依據(jù)實際情況改平房為樓房，將提供出更大的掛鉤指標。

2.復(fù)墾后經(jīng)營模式。對舊村拆遷后復(fù)墾出的耕地，在充分尊重農(nóng)民意愿的前提下，積極引入農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化項目，實行耕地規(guī)模化經(jīng)營，培育和發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)和農(nóng)村旅游業(yè)。農(nóng)民不但可享受到承包土地帶來的收益，還可以到園區(qū)打工，實現(xiàn)農(nóng)民從單純依靠土地種植收入向租金保底、務(wù)工獲薪、經(jīng)商得利和入股分紅等多元化增收轉(zhuǎn)變。

3.收益分配。“魯政發(fā)[2011]12號”文件規(guī)定：在優(yōu)先滿足農(nóng)村各種發(fā)展建設(shè)用地后，經(jīng)批準將節(jié)余指標調(diào)劑給城鎮(zhèn)使用的，其土地增值收益必須及時全部返還農(nóng)村，能夠平衡拆舊建新資金需求，不額外增加農(nóng)民建房和配套基礎(chǔ)設(shè)施負擔。但菏澤市礦區(qū)村莊搬遷資金基本由煤礦全部負責，新增城市建設(shè)用地指標的資金收益應(yīng)用于閉坑礦區(qū)的土地整理項目的實施。如煤礦不能及時投入資金對塌陷地進行復(fù)墾，該項資金也可以向塌陷地環(huán)境恢復(fù)治理傾斜，并扣壓煤礦先期繳納的地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理保證金。

4.權(quán)屬處置。增減掛鉤試點涉及的土地，原則上維持原有土地權(quán)屬不變；對土地互換的，要引導(dǎo)相關(guān)權(quán)利人本著互利互惠的原則，平等協(xié)商解決，有爭議的要依法做好調(diào)處工作。凡涉及土地所有權(quán)、使用權(quán)、承包經(jīng)營權(quán)等權(quán)屬調(diào)整和利益分配的，項目所在地要編制土地權(quán)屬調(diào)整方案，經(jīng)權(quán)屬雙方各95%以上村民同意取得相關(guān)權(quán)益人認可后，經(jīng)縣區(qū)人民政府批準實施，做到產(chǎn)權(quán)清晰、界址清楚、面積準確。

三、成效及建議

（一）礦區(qū)增減掛鉤試點成效

巨野縣龍鎮(zhèn)緊緊抓住增減掛鉤和壓煤村村莊搬遷工作雙資金注入的有利時機，按照整村搬遷、統(tǒng)一規(guī)劃、集中向鎮(zhèn)駐地靠攏的原則，依據(jù)城鄉(xiāng)一體化的要求，高起點規(guī)劃，高標準建設(shè)，精心打造新型城鎮(zhèn)化社區(qū)。目前已規(guī)劃建設(shè)了一個兩層樓房社區(qū)，兩個多層樓房社區(qū)，鎮(zhèn)周邊16個村莊19 022人入駐，節(jié)地率在65%以上。利用本鎮(zhèn)增減掛鉤節(jié)余指標，引進各類工業(yè)企業(yè)23家，不僅創(chuàng)造了7 000個就業(yè)崗位，而且?guī)恿烁黝惾a(chǎn)服務(wù)業(yè)發(fā)展，實現(xiàn)了進鎮(zhèn)居民安居樂業(yè)。龍鎮(zhèn)煤炭企業(yè)租用村莊復(fù)墾新增耕地，建設(shè)了生態(tài)、科技蔬菜園、獲得了較好的經(jīng)濟效益。

（二）建議

1.調(diào)整土地收益分配機制。掛鉤項目節(jié)余的城鎮(zhèn)建設(shè)指標產(chǎn)生的土地收益，不能靠行政手段“定價”分配，而應(yīng)該有市場機制調(diào)節(jié)，兼顧國家、集體、個人利益，尤其農(nóng)民利益得到充分維護。

2.納入耕地保護法律框架內(nèi)調(diào)節(jié)。實行地、村分離管理的辦法，由各職能部門分別管理。舊村址復(fù)墾新增的耕地，享受耕地保護、占補平衡的優(yōu)惠政策。

3.資金實行單獨核算，投入、收益分離。增減掛鉤項目備案后，政府投入建設(shè)資金；土地復(fù)墾達到耕地標準后，撥付土地整理資金，并根據(jù)耕地保護優(yōu)惠政策予以兌現(xiàn)。

[責任編輯 吳高君]