淺析人民代表大會辯論制度的構建

李雪

摘 要：人民代表大會作為我國的立法機關和代議機關，長期以來由于缺乏相應的法律依據、人大會議制度建設不完善以及認識上的偏差等原因，導致了本應在會議中起到核心作用的辯論制度長期缺失。但是，我國可以大膽地借鑒人類政治文明的有益成果，融合西方議會制度的優點和我國人大會議自身的特點，努力構建一個具有中國特色的人民代表大會辯論制度。以保證充分表達民意、提高決策和立法的民主性和科學性、推動社會主義民主政治建設，切實保障人民當家做主。

關鍵詞：人民代表大會;辯論制度;構建

中圖分類號：D62 ? 文獻標志碼：A ? 文章編號：1002-2589（2016）01-0043-03

人民代表大會及其常委會作為我國的立法機關和代議機關，隨著社會主義市場經濟的持續發展，我國的社會結構以及社會利益關系日趨復雜化，人民的各種意見和利益訴求日益多樣化，為了滿足人民的需要，充分保障人民當家做主的基本權利，有必要對人民代表大會的議事規則進行改革和完善，引入辯論制度，給予各種意見和利益自由、公開、平等的交流機會，根據一定的規則和機制達成共識，實現各利益群體的和諧共處、共同發展。而實際上，“在民主社會中，做出的決定最理想的是持續公開地熱烈討論的結果”[1]。

一、人大會議中辯論制度的缺失

早在1956年周恩來就曾提出，“將來在代表大會上要建立辯論制度”，“我們共產黨人相信真理越辯越清楚”[2]。不過目前對人大的建設和完善更多關注的是代表選舉、監督職能的發揮等，整個會議多年來幾乎都停留在聽取和“學習”工作報告和議案階段，在代表大會中依然難見辯論的蹤影。筆者認為，主要由以下幾個原因所導致。

（一）缺乏相關的法律依據

改革開放以來我國不斷地完善了關于人民代表大會及其常委會的法律法規建設，諸如1987年頒布并于2009年已經修改了的《全國人民代表大會常務委員會議事規則》、1989年實施的《全國人民代表大會議事規則》、2000年頒布生效的《立法法》等等，其中涉及了審議、發言、討論等規則，但是都沒有對辯論機制進行具體的規定。盡管在人大代表發言和討論中偶爾會出現零星的辯論，但是這畢竟缺乏法律的依據和保障，并不是一個必不可少的辯論程序，更發揮不了有效表達、觀點交鋒并最終協商取得共識的效果。

（二）人民代表大會會議制度建設不完善

從多年對人大的建設實踐中可以了解到，對作為代議機關最重要的會議制度建設相對滯后。主要表現為以下幾個方面。

首先，會期太短是進行辯論面臨的最基本問題。全國人民代表大會及其常委會全年加在一起的時間也只有六十天左右，而需要審議的各項議案、“一府兩院”的工作報告眾多，用于大會發言的機會都很少，更不用說辯論了。而縱觀西方發達國家的代議機關，英國平民院為一百八十天左右，而美國參眾兩院竟然高達三百天左右，而作為“議行合一”的人民代表大會，其任務實際上更重，所以就60天而言確實偏短。其次，主席團會議職權過大致使議案幾乎不可能被列入大會議程，最終導致本應該在會議中發揮重大作用的全體會議次數極大減少。盡管全國人大議事規則第14條明文規定，“主席團可以召開大會全體會議進行大會發言，就議案和有關報告發表意見”，可是在實際運行中，極少舉行大會發言。最后，人大代表的人數太多，而且代表們的參政議政的能力和水平參差不齊。同時，人大代表的比例失衡，普通人大代表特別是來自工作第一線的代表較少，而來自黨政軍的干部代表較多。這就造成普通代表發言的機會少，而即使發言也不會引起太大的重視。

（三）對辯論制度認識上的偏差

就中國的傳統政治文化觀念而言，從來都不認為辯論可以走向真理，而真理更多的是掌握在明君賢能手中，正如錢穆所指，“中國傳統觀念，總謂賢人可以代表群眾輿論與公共意見”[3]。正是受到了各種傳統觀念的熏染，致使一向主張“以和為貴”的中國人，認為辯論甚至是過多的言語都是個人沒素養的體現，因而更不會形成辯論傳統。

而作為舶來品的“辯論制度”在西方議會的實踐操作中，由于各種原因也總會出現一些不文明的言語甚至是激烈的肢體沖突，給人一種無組織、無紀律、一團糟的印象。此外，由于資本主義政治制度固有的階級局限性，在議會中各政黨或利益集團之間經常利用辯論為自己謀私利，甚至以此往往犧牲了大多數人的利益。西方議會中虛偽的一面嚴重影響到其民主性的發揮，因而飽受詬病。但是，我們必須清楚，我國的人民代表大會制度是議行合一制，同時堅持中國共產黨的領導，并不存在各政黨或利益集團在議會中相互指責、攻訐的制度基礎。

二、人民代表大會辯論制度實施的積極意義

人民代表大會制度是我國的根本政治制度，在人民代表大會中建立健全辯論制度，為人大代表實際上更是為各社會利益群體提供一個開放、自由、平等的交流平臺，征求各方的意見和建議，通過這樣一種參與、協商的民主方式達成共識，充分表達民意、提高決策和立法質量、推動社會主義民主政治建設。

（一）建立辯論制度有利于充分表達民意

隨著社會主義市場經濟的建立和發展，中國的社會結構和社會利益關系日益多元化、復雜化，人民群眾的不同意見和利益訴求必然需要通過一定的渠道得以表達和實現，而人民代表大會及其常委會作為代議機關理應提供這一途徑。這就需要人民代表大會制度不斷地進行改革和完善，習近平在慶祝全國人民代表大會成立60周年大會上指出，要毫不動搖堅持人民代表大會制度，也要與時俱進完善人民代表大會制度。引入和建立辯論制度正是對人大制度的建設和完善，在保證了各項法律法規和決策措施充分反映人民根本利益的同時，也協調、兼顧了各社會階層和社會利益群體的相關利益，并且很自然地接受人民的監督，使人民當家做主的權利落到實處。

（二）辯論提高了立法和決策的質量

人民代表大會中對工作報告和法律案、預算案等的審議質量直接關系到人大職權的發揮。通過在人大會議特別是全體會議上的公開辯論，可以保證集思廣益、協調各方的意見和利益沖突，把自己的觀點最終變成所有人的共同觀點，這在提高審議民主性的同時，也規避了政策的失誤，提高了管理決策的科學性。此外，黨的歷屆代表大會都強調要提高立法質量，這也是目前落實依法治國、建設社會主義法治國家的必然要求，“科學立法”作為全面推進法治中國建設的首要條件，黨的十八屆四中全會已經明確提出，要建設中國特色社會主義法治體系，抓住提高立法質量這個關鍵。蔡定劍就曾指出，“辯論有利于促進雙方調查研究，廣泛聽取人民的意見，為自己的觀點進行科學論證，從而為立法和決策增強科學性和民主性”[4]。

（三）辯論推動了社會主義民主政治建設

通過在會議中的有效辯論，體現出了一種“有序參與、共同協商”的民主精神，這是僅通過簡單地聽取報告、照著事先準備好的稿子發言所完全無法企及的，不同的意見和聲音得不到充分的表達、交流，只會導致政治冷漠現象的出現，這也違背了黨中央多次提出的要“擴大公民有序參與政治途徑”的安排。通過公開的辯論，有效地防止了各部門、地方和社會利益群體的保護主義傾向，體現了全體公民的意志。這種讓人民“看得見的民主”形式，培養了廣大公民達成妥協、共識的態度和能力，提高了公民意識和民主素養，“個人將最終發現公共領域的要求和私人領域的要求之間很少或不存在沖突”[5]。這不單單塑造了個人和社會之間的一種互惠互融的全新關系，有利于構建社會主義和諧社會;而且，公開辯論中所展現的區別于西方傳統自由民主的“參與民主”“協商民主”形式也極大地豐富和發展了中國特色社會主義民主政治，推動了我國的政治改革和政治文明建設。

三、人民代表大會辯論制度的構建設想

我們必須清楚，辯論制度的核心思想是與人大制度的根本原則相通的。辯論制度最早產生于西方議會中，在一些西方發達國家中經過不斷的探索已經形成了一整套完善、運行成熟的議事規則。我國可以大膽地借鑒它們的成功經驗，同時結合中國具體的國情、政情和時代發展需要，融合西方議會制度的優點和我國人大會議自身的特點，努力構建一個具有中國特色的人民代表大會辯論制度，實現對人大制度的改革和完善。

（一）辯論所堅持的主要原則

首先，辯論必須堅持公開的原則。《全國人民代表大會議事規則》第18條指出，全國人民代表大會公開舉行。習近平也多次強調，要保證為人民用好權，讓權力在陽光下運行。整個辯論過程和結果全公開，自覺接受公眾、媒體的報道和監督，這是政治民主、制度走向成熟的體現，在維護公民知情權、監督權的同時，也是保證了辯論的質量，提高了辯論結果的有效性和可行性。

其次，辯論堅持自由原則。實際上，為了解除代表們在會議中發言和討論的后顧之憂，《議事規則》第49條就做出規定，全國人民代表大會代表在全國人民代表大會會議上的發言和表決，不受法律追究。言論免責權作為人大代表的一項基本權利一直都受到保護。但筆者建議還是應該把辯論明確寫入議事規則，保證在免除后顧之憂后充分地、真實地交流各自的觀點。

最后，辯論必須堅持平等原則。毫無疑問，只有政治地位的平等才可以保證辯論過程和結果的公平、公正。尤其是針對目前人大代表中突出的“干部代表多普通代表少，黨員代表多非黨員代表少”的現象，堅持平等原則就顯得尤其重要，否則就不可能體現出辯論的真正價值來。

（二）辯論所遵循的規則

首先，辯論組成人員。這主要包括了辯論主持人和辯論者，其中主持人由主席團選舉產生，并不對辯論方發表任何個人意見，其主要職責主要是維持會場秩序、控制辯論程序。而辯論者作為辯論的直接參與者，鑒于我國人大代表素質參差不齊，有必要保證推選的辯論者具備較強的參政議政能力。辯論者必須要圍繞相關主題進行辯論，不可偏離主題隨意發揮。此外，辯論的重要價值之一就是要形成論點的交鋒，因而必須禁止一味地照著事先準備的稿子發言。

其次，辯論的時間和次數安排。為了讓盡可能多的代表可以有發言機會，因而發言辯論的時間不宜過長，在七屆全國人民代表大會第二次會議通過的全國人大議事規則已經規定，在全體會議上每人可以發言兩次，第一次不超過10分鐘，第二次不超過5分鐘。這里需要注意的是關于一個議題辯論的總時間是否需要有一個具體規定以及至少或至多辯論多少次才算結束。這些應該在議事規則中進一步細化。筆者建議，可以借鑒諸如德國“星期四辯論”的方式，對于一些影響重大的、熱點的議題可以放在特定的一個時間段進行集中辯論。

最后，辯論的紀律。針對人大會議中特別是在代表團和小組會議中經常出現的發言被打斷的實際情況，很有必要嚴密紀律。辯論主持人作為辯論程序和紀律的維護者，有權對違反紀律的與會者加以警告甚至驅逐出場。同時，必須明確沒有主持人的允許，任何人也不可以無故發言辯論，要遵守發言順序，維護正常的辯論秩序。

（三）配套保障機制建設

正如前文已經提到的關于人民代表大會特別是其中的會議制度建設還存在著諸多不完善這一實情。同時也是為了保證辯論制度可以更好地實行、發揮其應有的功能。因而，還必須圍繞著辯論制度的開展構建配套的保障機制。

首先，辯論的開展必須要有充足的時間。正如蔡定劍指出的，“人民代表大會要真正形式權力，就必須讓它有充分的時間討論決定問題，所以首先要延長會期”[6]。其次，由于黨組在人民代表大會中起著重大作用，因而應該繼續完善黨內法規制度建設，尊重黨員的主體地位，以黨內民主促進人民民主的改善，充分保障人大及其常委會集體職權的實施。再次，針對目前人大代表比例失衡、素質參差不齊。需要繼續“提高基層人大代表特別是一線工人、農民、知識分子代表比例，降低黨政領導干部代表比例”[7]。同時，筆者認為還應該培養代表的責任感和專業素質，保證他們有意愿和動力努力去提高自身的代表能力。最后，也是最重要的一點就是，不僅議事規則中要明確寫入并肯定辯論所發揮的積極作用，還應該從憲法法律的高度對辯論制度進行明確的、詳細的規定，以剛性的法律為辯論制度提供依據和保障。

參考文獻：

[1]科恩.論民主[M].聶崇信，朱秀賢，譯.北京：商務印書館，2007：64.

[2]周恩來文選：下卷[M].北京：人民出版社，1984：208.

[3]錢穆.中國歷代政治得失[M].北京：生活·讀書·新知三聯書店，2001：52.

[4]蔡定劍.全國人民代表大會制度[M].北京：法律出版社，2003：454.

[5]卡羅爾·佩特曼.參與和民主理論[M].陳堯，譯.上海：上海人民出版社，2006：24.

[6]蔡定劍.論人大代表大會制度的改革和完善[J].中國政法大學學報，2004（6）：17.

[7]胡錦濤.堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進 為全面建成小康社會而奮斗[N].人民日報，2012-11-09（2）.