新常態下農業結構調整的任務

傅晨 宋慧敏 項美娟

摘 要：改革開放以來我國農業結構調整經歷了三個重要時期，2015年我國開啟了新一輪農業結構調整。文章依據國家相關文件，梳理了新常態下農業結構調整的主要任務，提煉新常態下農業結構調整在背景、任務、手段和廣度深度四個方面的重要特征。

關鍵詞：新常態；農業結構調整；任務

中圖分類號：F321 文獻標志碼：A 文章編號：1008-2697（2016）01-0017-05

經濟進入新常態是中共十八大以來，以習近平同志為總書記的黨中央，在科學分析國內外經濟發展形勢、準確把握我國基本國情的基礎上，對我國經濟發展的階段性特征的重大戰略判斷。適應新常態、把握新常態、引領新常態，是當前和今后一個時期我國經濟發展的大邏輯①。經濟新常態的重要特征之一是發展方式轉變、經濟結構優化升級。農業是國民經濟的重要產業。在新常態下，農業發展也必須加快轉變發展方式，調整優化農業結構。改革開放以來，我國經歷了數次農業結構調整。2015年，以農業部制定頒發《關于進一步調整優化農業結構的指導意見》（農發[2015]2號）為標志，我國開啟新一輪農業結構調整。本文闡釋新常態下農業結構調整的任務，為實踐提供政策指引。本文結構安排如下：首先，勾畫我國農業結構調整的歷程；然后，梳理新常態下農業結構調整的任務；最后，提煉新常態下農業結構調整的特征。

一、我國農業結構調整的歷程

（一）我國農業結構的傳統特點

一般來說，農業結構指一個國家或地區農業中各個產業的構成情況和比例關系。農業結構反映一個國家或地區農業資源的配置和產出狀況。農業結構調整則是原來農業資源配置和產出狀況的調整，農業結構調整的目的是優化資源配置。

歷史上，由于農業生產力水平落后和以糧食為主的消費習慣，我國形成了“農業以種植業為主，種植業以糧食生產為主”的單一農業結構。在計劃經濟年代，我國以糧食為主的單一農業結構具有超穩定性。農業生產力水平落后，糧食消費傳統與“以糧為綱”農業政策的片面性疊加，我國很多地方出現“以糧為綱，其他砍光”的局面。棄草種糧，毀林開荒，圍湖造田，加固了以糧食生產為主的單一農業結構。統計資料顯示，從新中國成立初期的1952年到改革之初的1978年，種植業占農業總產值的比重由85.9%下降到80.0%，下降約6個百分點，年均下降僅0.2個百分點；糧食作物播種面積占主要農作物播種面積的比重由89.2%下降到80.4%，下降約9個百分點，年均下降僅0.3個百分點。

（二）改革以來我國農業結構調整的階段

改革開放以來，我國經歷了數次農業結構調整②。從大的方面來看，有三個重要時期。

1.20世紀80年代至90年代中期：簡單適應性調整

改革開往以后，農村實行家庭承包制，發展市場經濟，給農業結構調整奠定了基礎。一方面，工業化、城鎮化發展，城鄉人民的收入和生活水平不斷提高，對農產品的需求日益多樣化，以糧食生產為主的傳統農業結構與農產品的需求變化不相適應，農業結構調整勢在必行。另一方面，市場機制逐漸成為農業資源配置的主要力量，獲得經營自主權的農民主動適應市場，積極發展多種經營，調整農業結構。20世紀80年代至90年代中期，我國農業結構經歷了多次調整。截止20世紀90年代中期，農業結構調整總體上在農產品供不應求的供求格局下進行，一般采用“某個農產品供給多了調減生產，某個農產品供給少了增加生產”的簡單適應性調整。1978-1997年，農業總產值中種植業的比重由79.3%下降到60.7%，主要農作物播種面積中糧食作物播種面積的比重由80.4%下降到73.3%。以種植業和糧食生產為主的單一農業結構大大改善，農、林、牧、漁業得到了全面發展。

2.20世紀90年代中后期至2014年：農業和農村經濟結構戰略性調整

20世紀90年代中后期，我國主要農產品供求格局發生了根本性變化，由過去長期短缺，轉向“總量基本平衡、豐年有余”。同時，農產品供求的結構性矛盾凸現，農產品供給不能滿足市場對農產品多樣化和優質化的需求變化，大量低質農產品積壓滯銷，農民增產不能增收。由于農業的區域結構雷同，農產品的結構性矛盾成為全國性的普遍矛盾。我國農業發展由過去供給制約的賣方市場轉變為需求制約的買方市場，農業發展由過去的單一資源約束，轉變為資源與市場的雙重約束，標志我國農業發展進入了一個新階段。新階段發展農業和農村經濟，必須適應變化了的新形勢，轉變農業增長方式，由過去主要追求產量增長轉到在保持總量平衡的基礎上，更加突出質量和效益，更加注重全面發展農村經濟。2000年，中央農村工作會議提出，適應農業和農村經濟發展新階段的要求，必須大力推進農業和農村經濟結構戰略性調整，全面提高農業和農村經濟的質量和效益，增加農民收入。這是中國農業和農村經濟發展新階段的中心任務。

農業和農村經濟結構戰略性調整具有重大而深遠的意義。“農業和農村經濟結構的戰略性調整是我國農業發展過程中的一次深刻變革，是農業結構、農業科學技術與農村經濟管理水平的全面升級，是關系農業和農村經濟長遠發展、關系國民經濟全局的重大部署”③。農業和農村經濟結構戰略性調整是一項長期任務，不可能一蹴而就。2000年以后，歷年中央農村工作會議和中央一號文件，均把農業和農村經濟結構戰略性調整作為一項不斷深化的重要工作。

3.2105年以來：新常態下進一步調整優化農業結構

2014年5月，習近平在河南考察時首次提出“新常態”。2014年12月9日召開的中央經濟工作會議對“新常態”做了全面的闡釋，深刻揭示了中國經濟在增長速度、發展方式、經濟結構、發展動力等方面的歷史性變化，指明了未來中國經濟的發展方向。2014年12月23日中央農村工作會議召開，這是黨中央提出新常態后召開的第一個中央農村工作會議。會議提出，“按照黨的十八大要求，堅定不移走中國特色新型農業現代化道路，加快轉變農業發展方式，不斷提高土地產出率、資源利用率、勞動生產率，實現集約發展、可持續發展”。

多年來，中央一號文件部署農業和農村工作，彰顯了黨中央對“三農”的高度重視④。2015年中央一號文件《關于加大改革創新力度加快農業現代化建設的若干意見》是進入新常態后的第一個“中央一號文件”。在優化農業結構上開辟新途徑，在轉變農業發展方式上尋求新突破，是2015年中央一號文件提出的主要任務之一。2015年中央一號文件的第一條“圍繞建設現代農業，加快轉變農業發展方式”，提出“必須盡快從主要追求產量和依賴資源消耗的粗放經營轉到數量質量效益并重、注重提高競爭力、注重農業科技創新、注重可持續的集約發展上來，走產出高效、產品安全、資源節約、環境友好的現代農業發展道路”。

2015年2月，農業部制定頒發《關于進一步調整優化農業結構的指導意見》（農發[2015]2號），貫徹中央精神，部署新時期調整優化農業結構的工作。從此，我國開啟了新一輪農業結構調整。

二、新常態下農業結構調整的主要任務

《關于進一步調整優化農業結構的指導意見》是新常態下農業結構調整的重要綱領性文件。本文據此梳理新常態下農業結構調整的主要任務。

（一）新常態下農業結構調整的總體思路

1.指導思想。深入貫徹中共十八大，十八屆三中、四中全會，中央一號文件和習近平總書記系列重要講話精神，以確保國家糧食安全為前提，以數量質量效益并重、競爭力增強、可持續發展為主攻方向，以布局優化、產業融合、品質提升、循環利用為重點，科學確定主要農產品自給水平和產業發展優先序，更加注重市場導向和政策支持、更加注重深化改革和科技驅動、更加注重服務和法治保障，加快構建糧經飼統籌、種養加一體、農牧漁結合的現代農業結構，走產出高效、產品安全、資源節約、環境友好的現代農業發展道路，為全面建成小康社會奠定堅實基礎。

2.基本原則。第一，堅持底線思維，確保國家糧食安全；第二，堅持理念創新，拓展農業發展的廣度深度；第三，堅持突出重點，有所為有所不為；第四，堅持因地制宜，突出特色；第五，堅持市場導向，尊重農民意愿。

3.主要目標。當前進一步調整優化農業結構的主要目標是實現“兩穩兩增兩提”。“兩穩”，即穩定糧食產量和糧食產能，實現谷物基本自給、口糧絕對安全。“兩增”，即農業增效、農民增收，實現農業整體素質提升和農民收入持續較快增長。“兩提”，即提高農業市場競爭力和可持續發展能力，使農業發展由數量增長為主真正轉到數量質量效益并重上來，由依靠資源和物質投入真正轉到依靠科技進步和提高勞動者素質上來。

（二）新常態下農業結構調整的重點任務

1.以“藏糧于地、藏糧于技、藏糧于民”為著力點，調整優化確保國家糧食安全的實現路徑。著眼于穩定面積和提高地力，實現“藏糧于地”；著眼于提高單產和提升品質，實現“藏糧于技”；著眼于調動農民種糧儲糧積極性和提升農民素質，實現“藏糧于民”。

2.以構建與資源環境承載力相匹配的農業生產新格局為目標，調整優化區域生產力布局。在綜合考慮自然條件、經濟發展水平、市場需求等因素的基礎上，以農業資源環境承載力為基準，因地制宜，宜糧則糧、宜經則經、宜草則草、宜牧則牧、宜漁則漁，構建優勢區域布局和專業生產格局，提高農業生產與資源環境匹配度。

3.以“保、調、穩、擴”為重點，調整優化糧經作物生產結構。“保”是保住水稻、小麥口糧生產，確保8億畝的口糧種植面積。“調”是適度調整主產區玉米生產結構。“穩”是穩定發展棉油糖生產。“擴”是積極擴大大豆、雜糧、薯類等其他作物生產面積。

4.以“糧草兼顧、農牧結合、循環發展”為導向，調整優化種養結構。充分挖掘飼草料生產潛力，大力發展草牧業，形成糧草兼顧、農牧結合、循環發展的新型種養結構。

5.以“做強一產、做優二產、做活三產”為途徑，調整優化產業結構。大力發展農業產業化，加快發展農產品加工業，建設一批專業化、規模化、標準化的原料生產基地，大力發展電子商務與實體流通相結合的物流體系，大力發展都市現代農業。

6.以“改進品種、提升質量、創建品牌”為抓手，調整優化產品結構。大力發展綠色農業、特色農業和品牌農業，大力推進標準化生產，抓緊完善農產品質量安全標準體系建設，加強農產品品牌營銷推介，推進特色農產品區域布局規劃實施。

三、新常態下農業結構調整的特征

改革開放以來，我國農業結構經歷了三個重要時期，不同時期農業結構調整具有明顯的差別和特征。

（一）背景不同

20世紀90年代中期以前，農業結構調整總體上是在農產品供不應求的供求格局下進行，主要矛盾是以糧食生產為主的傳統農業結構不適應改革后農產品社會需求的多樣化變化。

世紀之交開始的農業結構戰略性調整在我國主要農產品供求格局發生根本性變化的背景下進行，主要矛盾是以提高產量為主的傳統農業結構不適應農產品社會需求在多樣化基礎上的優質化變化，農產品供求的結構性矛盾凸現。

新常態下農業結構調整在農業結構戰略性調整取得巨大成就的基礎上進行，但農業發展數量與質量、總量與結構、成本與效益、生產與環境等方面問題依然比較突出。我國農業發展到了轉型升級的重要節點，進一步調整優化農業結構勢在必行。

（二）任務不同

20世紀90年代中期以前，農業發展的主要任務是增加供給，農業結構調整的任務相對單一，主要是打破以種植業和糧食生產為主的單一農業結構，使種植業、林業、畜牧業、漁業獲得全面發展。

世紀之交開始農業發展的主要任務是在保持總量平衡的基礎上，注重提高質量和效益。農業結構調整的任務相對復雜，從根本上改造以提高產量為主的傳統農業結構，既要保持總量平衡，又要提高質量和效益，增加農民收入。農業結構戰略性調整著力于全面提高農產品質量，發揮地區比較優勢，發展農產品加工業，轉移農村剩余勞動力。

新常態下農業發展的主要任務是加快轉變農業發展方式，走產出高效、產品安全、資源節約、環境友好的現代農業發展道路。農業結構調整的任務更加綜合深刻，農業結構調整的重點任務是：調整優化確保國家糧食安全的實現路徑，調整優化區域生產力布局，調整優化糧經作物生產結構，調整優化種養結構，調整優化農村產業結構，調整優化產品結構。

（三）手段不同

20世紀90年代中期以前，農業結構調整的任務相對單一，農業結構調整的手段相對簡單，一般采用“某個農產品供給多了調減生產，某個農產品供給少了增加生產”的簡單適應性調整。

世紀之交開始的農業結構調整的任務相對復雜，農業結構調整的手段多元化，“跳出”了農業。在“農內”，不僅要保持總量平衡，而且要全面提高農產品質量，發揮地區比較優勢。在“農外”，發展農產品加工業，轉移農村剩余勞動力，來帶動農業結構戰略性調整。

新常態下農業結構調整是“高起點上的主動作為、主動調優”，是“調優調精調深，努力實現我國農業發展在高起點上再登新臺階”，農業結構調整的任務更加艱巨復雜，手段更加多元和綜合。一是堅持數量質量效益并重；二是一二三產業融合，三是城鄉統籌協調發展；四是統籌利用國內和國外兩個市場兩種資源；五是更加注重市場導向和政策支持、更加注重深化改革和科技驅動、更加注重服務和法治保障。

（四）廣度和深度不同

20世紀90年代中期以前，農業結構調整的性質是簡單適應性調整，歷史功績是打破以種植業和糧食生產為主的單一農業結構，使農業獲得全面發展。

世紀之交開始的農業結構調整是農業結構調整的戰略性調整，歷史功績是打破以提高產量為主的傳統農業結構，在保持總量平衡的基礎上，注重提高質量和效益，增加農民收入。在這個時期，農業結構調整“跳出”了農業，開始注重產業之間、地區之間、城鄉之間的經濟聯系，通過協調發展推進農業結構調整。

新常態下農業結構調整是過去尤其是農業結構戰略性調整的繼往開來，新時期進一步調整優化農業結構，是“高起點上的主動作為、主動調優”，是“調優調精調深”。農業結構調整的廣度和深度進一步縱深發展，通過堅持數量質量效益并重、一二三產業融合、城鄉統籌協調發展和統籌利用國內和國外兩個市場兩種資源，加快構建糧經飼統籌、種養加一體、農牧漁結合的現代農業結構，走產出高效、產品安全、資源節約、環境友好的現代農業發展道路，為全面建成小康社會奠定堅實基礎。

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（責任編輯：肖訓生）