我國住房公積金的政策定位及改革方向研究

歐陽玲

摘 要：住房公積金制度自1991年上海借鑒新加坡公積金制度在全國率先建立以來，二十余年來，在我國得到了迅速發(fā)展。但隨著深入推進(jìn)，其弊病也逐步暴露，以其政策定位以及強(qiáng)制性繳納合理性問題尤為突出。筆者擬通過分析住房公積金的發(fā)展歷史及相關(guān)法律規(guī)定，來探討其未來的改革方向。

關(guān)鍵詞：住房公積金；強(qiáng)制性繳納；社會保障

住房公積金制度是伴隨著我國城鎮(zhèn)住房體制改革而產(chǎn)生的。長期存在的城鄉(xiāng)二元化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，決定了住房制度也必是城鄉(xiāng)二元化的。住房公積金制度是在改革開放背景下，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制改革的浪潮中，城市住房從以往單位分配實(shí)物向貨幣化分配的轉(zhuǎn)變的需求下誕生的一種產(chǎn)物。1991年，上海率先提出住房公積金制度，隨后，國務(wù)院于1994年提出《關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》，明確全面建立住房公積金制度。

住房公積金制度，在整個(gè)城鎮(zhèn)住房制度的改革中起到了促進(jìn)作用。明確住房公積金制度在整個(gè)城鎮(zhèn)住房體系和社會保障制度中的政策定位，具有重大的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

1 住房公積金的政策定位

由國務(wù)院頒布的《住房公積金管理?xiàng)l例》（2002年修訂）對住房公積金的管理、繳存、提取和使用、監(jiān)督、法律責(zé)任等各方面作了規(guī)定。除此之外，關(guān)于住房公積金的規(guī)定散見于國務(wù)院及其各部委的文件中。

（一）住房公積金的特點(diǎn)

據(jù)《住房公積金管理?xiàng)l例》可知，住房公積金是由國家機(jī)關(guān)、國有企業(yè)、城鎮(zhèn)集體企業(yè)、外商投資企業(yè)、城鎮(zhèn)私營企業(yè)及其他城鎮(zhèn)企業(yè)、事業(yè)單位、民辦非企業(yè)單位、社會團(tuán)體（以下統(tǒng)稱單位）和職工共同繳存的歸職工個(gè)人所有的長期住房儲金，其特點(diǎn)有：其一，強(qiáng)制性，單位為職工繳納住房公積金是行政法規(guī)中規(guī)定的一種強(qiáng)制性義務(wù)；其二，互助性，住房公積金實(shí)施“低存低貸”政策，“繳存住房公積金的職工，在購買、建造、翻建、大修自住住房時(shí)，可以向住房公積金管理中心申請住房公積金貸款”。

（二）住房公積金與社會保險(xiǎn)、社會福利、社會救助的區(qū)別和聯(lián)系

我國社會保障體系是以社會保險(xiǎn)、社會福利、社會救助為主要內(nèi)容，商業(yè)保險(xiǎn)、慈善事業(yè)、企業(yè)年金等為補(bǔ)充的。住房公積金無疑是我國社會保障體系的重要組成部分，但與社會保險(xiǎn)等有明顯區(qū)別。

1.住房公積金與社會保險(xiǎn)

社會保險(xiǎn)，是指國家立法強(qiáng)制征集社會保險(xiǎn)稅（費(fèi)），并形成社會保險(xiǎn)基金，當(dāng)被保人發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，制度給以損失補(bǔ)償或提供收入的風(fēng)險(xiǎn)分散制度。我國《社會保險(xiǎn)法》的規(guī)定，有養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)五種。

社會保險(xiǎn)不包括住房公積金，但兩者有一定的相似之處。其一，社會保險(xiǎn)同樣具有強(qiáng)制性，雇主必須按法律規(guī)定為雇員繳納社會保險(xiǎn)。但就強(qiáng)制性的法律效力和實(shí)施狀況而言，存在明顯差別。社會保險(xiǎn)的強(qiáng)制性是由《勞動法》、《社會保險(xiǎn)法》等法律規(guī)定的，效力高于《住房公積金管理?xiàng)l例》這一行政法規(guī)，且實(shí)踐中繳費(fèi)人數(shù)遠(yuǎn)高于住房公積金。其二，社會保險(xiǎn)脫胎于商業(yè)保險(xiǎn)，繼承了其風(fēng)險(xiǎn)分散本質(zhì)，通過大數(shù)法則來在全國范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)參保者間的風(fēng)險(xiǎn)分散和共擔(dān)。但由于不用住房公積金貸款購房則無法享受到這種待遇，二者之間互助力度相差較大。

2.住房公積金與社會救助

社會救助，是指當(dāng)公民難以維持最低生活需求時(shí)，由政府按照法定的程序和標(biāo)準(zhǔn)向其提供最低生活需求的物質(zhì)援助的保障制度。我國的社會救助體系主要由生活救助、生產(chǎn)救助、醫(yī)療救助、教育救助、住房救助、就業(yè)救助、法律援助和災(zāi)害救助這八個(gè)項(xiàng)目組成。雖然社會救助有針對住房方面的內(nèi)容，但二者不具有共通性。社會救助的資金來源于國家財(cái)政、社會捐助等，強(qiáng)調(diào)的是一種無償受取，且保障的是最低水平的需求。相反，住房公積金的資金來自于職工和單位繳費(fèi)，有明顯的權(quán)利義務(wù)對等關(guān)系。

3.住房公積金與社會福利

社會福利，從狹義來看，是指國家或政府為立法或政策范圍內(nèi)所有對象普遍提供維持基本的生活水平和盡可能提高生活質(zhì)量的資金和服務(wù)的社會保障制度。

社會福利主要分為公共福利和針對老年人、殘疾人等的特殊福利，資金來源來源于財(cái)政和社會捐助。而相比之下，住房公積金，由單位在規(guī)定的繳費(fèi)比例范圍內(nèi)選擇，與職工個(gè)人進(jìn)行1：1繳費(fèi)，是單位福利貨幣化的一種形式。

（三）住房公積金的政策定位

據(jù)1998年《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》，對不同收入家庭實(shí)行不同住房供應(yīng)政策，解決不同收入人群住房問題，最低收入家庭租賃由政府或單位提供的廉租住房，中低收入家庭購買經(jīng)濟(jì)適用房，其他收入高的家庭購買、租賃市場價(jià)商品住房。其中，住房公積金被歸類于住房金融方面。此外，2009年，溫家寶總理在政府工作報(bào)告中，提出要“積極發(fā)展公共租賃住房”，向達(dá)不到廉租房申請要求，而短期內(nèi)無法購買商品房或經(jīng)濟(jì)適用房的剛畢業(yè)大學(xué)生、外來人口等“夾心層”群體提供住房保障。2014年，廉租房與公共租賃住房合并，統(tǒng)稱為公共租賃住房。

到目前，我國城鎮(zhèn)住房供應(yīng)體系，主要由商品房，以及住房救助制度中的公共租賃住房和經(jīng)濟(jì)適用房共同構(gòu)成。

全國各地近年來房價(jià)居高不下，北上廣深等大城市更持續(xù)走高，住房價(jià)格高于普通大眾的經(jīng)濟(jì)承受能力，住房問題更顯突出，住房公積金重要性凸顯。

由此可知，住房公積金雖常與社會保險(xiǎn)一并提起，即“五險(xiǎn)一金”，但實(shí)際上并不屬于社會保險(xiǎn)、社會福利、社會救助中的任何一種。我國住房公積金制實(shí)質(zhì)上是一種非住房保障項(xiàng)目的住房金融制度。通過單位對職工的進(jìn)行住房福利補(bǔ)貼，一定程度上能夠增加職工的購房資金，且可因此獲低息貸款，利于減輕城鎮(zhèn)職工的購房負(fù)擔(dān)。

2 住房公積金制度存在的問題

（一）強(qiáng)制繳納合理性有所欠缺

據(jù)《住房公積金管理?xiàng)l例》（2002年修訂）規(guī)定，住房公積金適用對象是單位職工，單位為職工繳納住房公積金以雙方之間存在勞動法意義上的勞動關(guān)系為前提的。而住房公積金的強(qiáng)制繳納，在我國現(xiàn)行《勞動法》、《勞動合同法》中都無法找到依據(jù)，相關(guān)規(guī)定僅見于國務(wù)院頒布的《住房公積金管理?xiàng)l例》之中。

我國《立法法》規(guī)定“上位法優(yōu)于下位法”，當(dāng)下位法與上位法有所抵觸時(shí)，應(yīng)優(yōu)先適用上位法。而住房公積金的強(qiáng)制性規(guī)定卻反其道而行之，行政法規(guī)的效力凌駕于法律之上。

另，住房公積金屬一種單位福利，所有權(quán)歸個(gè)人所有，屬私法范疇，應(yīng)遵循“私法自治”原則，而國家公權(quán)力對此進(jìn)行介入，其合理性、合法性也有待商榷。

（二）繳存覆蓋力度不大

據(jù)《全國2014年度住房公積金報(bào)告》顯示，2014年全國住房公積金實(shí)繳職工11877.39萬人。而據(jù)《2014年度人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》顯示，2014年末城鎮(zhèn)就業(yè)人員共有39310萬人，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的參保人數(shù)達(dá)34124萬人。由此可見，全國城鎮(zhèn)職工的住房公積金繳納率僅為30.2%，與養(yǎng)老保險(xiǎn)86.8%的參保率相差甚遠(yuǎn)，繳存覆蓋力度有限。

（三）基金保值增值問題

住房公積金采取“低存低貸”政策，“低存”是“低貸”前提，存款利率僅為一年期商業(yè)銀行存款利率。這對于無能力利用住房公積金貸款購房的低收入群體來說，不僅損害了其即期消費(fèi)、投資收益，而且對解決其住房問題的作用不大。

公積金投資途徑單一，僅用于購買國債，收益率較低。面對通貨膨脹的壓力，貨幣貶值，若不能使基金得到增值，難以使整個(gè)制度持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)下去。

（四）公平性問題

按現(xiàn)行政策，職工和單位住房公積金的繳存比例均不得低于職工上一年度月平均工資的5%，不得高于12%。一方面，作為繳費(fèi)基礎(chǔ)的職工個(gè)人月平均工資本身存在較大差距，另一方面，部分單位為合理逃避稅負(fù)選擇較高檔次的繳費(fèi)比例來實(shí)現(xiàn)員工福利的發(fā)放。基于以上原因，尤其是后者，住房公積金實(shí)質(zhì)上拉大了我國城鎮(zhèn)職工的收入差距，其建立之初為解決住房問題，促進(jìn)社會公平的目標(biāo)不符。

3 住房公積金制度改革方向建議

綜合住房金融制度的定位和實(shí)施以來暴露的問題來看，住房公積金制度的改革勢在必行。

我國目前城鎮(zhèn)職工之間的收入差距較大，同時(shí)，實(shí)際運(yùn)行過程中，住房公積金對不同收入的職工所起到的作用有較大的差異。就低收入職工來看，這一群體利用住房公積金進(jìn)行購房貸款的比例很低，既無法通過這一措施來解決其住房問題，且損害了其即期消費(fèi)和投資收益。而對于高收入職工，利用住房公積金貸款購房的比例也較低，大多數(shù)人選擇在離休、退休時(shí)提取，作為養(yǎng)老金的補(bǔ)充。相比之下，中等收入的職工才是利用住房公積金貸款的主要群體。因此，要針對不同收入群體的特點(diǎn)來進(jìn)行改革，并且始終不能脫離住房保障體系和社會保障體系而存在，要做到相互協(xié)調(diào)和適應(yīng)。改革可以考慮效仿新加坡的公積金制度，將住房公積金與社會保險(xiǎn)合并，統(tǒng)一征收和管理，同時(shí)在不同賬戶中可以進(jìn)行調(diào)配，充分發(fā)揮其作用。

同時(shí)，住房公積金要由“低存低貸”向“平存低貸”轉(zhuǎn)變，提高存款利率，以減少因通貨膨脹帶來的收入相對減少。在保值之外，還需重視基金的增值問題，在目前僅購買國債的基礎(chǔ)上，拓展投資渠道，嘗試部分資金入市。

除此之外，社會生活中，單位不繳納住房公積金的案例不勝枚舉，而真正通過司法途徑得到解決的很少。作為規(guī)制這一法律關(guān)系的主要法規(guī)，現(xiàn)行《住房公積金管理?xiàng)l例》關(guān)于強(qiáng)制繳納的規(guī)定有一定的瑕疵和爭議，在“依法治國”方略下，維護(hù)公民合法權(quán)益，完善與此相關(guān)的法律法規(guī)刻不容緩。應(yīng)著力降低征繳成本、簡化征繳程序等以鼓勵單位繳納，加強(qiáng)行政監(jiān)管。此外，2005年原建設(shè)部、財(cái)政部、中國人民銀行三部委聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于住房公積金管理若干具體問題的指導(dǎo)意見》，雖然新增加了進(jìn)城務(wù)工人員、城鎮(zhèn)個(gè)體工商戶、自由職業(yè)人員等主體，但并未規(guī)定強(qiáng)制繳納義務(wù)。尤其是進(jìn)城務(wù)工人員，與城鎮(zhèn)職工在本質(zhì)上都是為單位工作的勞動者，理應(yīng)同等對待，法律應(yīng)保護(hù)這部分群體的合法權(quán)益。

住房公積金制度只有緊跟目前全面深化改革的發(fā)展趨勢，不斷在實(shí)踐中發(fā)展完善，才能持續(xù)的保持生命力，對解決我國住房問題起到實(shí)質(zhì)性的作用。

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