公共服務領域應用PPP模式問題研究

洪冬星

摘 要：公共服務領域應用PPP模式支持和推動了社會組織參與社會管理和公共服務，有助于提高公共服務供給的質量和效率，促進公共服務體制不斷創新。文章明確了公共事業類項目、公共服務類項目作為探索運用PPP模式的公共范圍領域。因此需要構建適宜PPP模式發展的制度環境、PPP項目利益補償機制、風險分擔機制、監督管理機制以提供優質、高效、方便、快捷的公共服務。

關鍵詞：公共服務；PPP模式；對策建議

中圖分類號：F272 文獻標識碼：A

Abstract： PPP mode applying in public service supports and encourages social organizations involving in the social management and supplying public services， which helps in the improvement of supplying public services efficiently and promoting the innovation of public service mechanism continuously. This paper identified public utilities and public services as the experimental fields of applying PPP mode， and then proposed suggestions for providing good quality， effective， convenient services， including building up an institutional environment， corresponding interest compensation mechanism， risk sharing mechanism， and the supervising and management mechanism for implementing PPP mode development.

Key words： public service； PPP mode； suggestions

1 公共服務領域推廣PPP（Public-Private Partnership）模式的重要意義

政府和社會資本合作模式（Public-Private Partnerships， PPP）是在基礎設施及公共服務領域建立的一種長期合作關系，通常模式是由社會資本承擔設計、建設、運營、維護基礎設施的大部分工作，并通過“使用者付費”及必要的“政府付費”獲得合理投資回報；政府部門負責基礎設施及公共服務價格和質量監管，以保證公共利益最大化（財政部財金[2014]76號）。這種公共產品供給的新模式突破了傳統政府和私人部門的分工邊界，通常根據不同項目特點選擇政府和社會資本的各種運用模式，目的是能夠整合雙方各自優勢，利用市場機制合理分配風險，提高公共服務供給質量和效率。并且隨著市場化程度的加速，政府和社會資本間合作模式耦合程度越來越緊密，更加強調公私雙方的全過程合作，也將項目融資上升到了微觀層面操作方式和宏觀層面體制機制變革的高度。而在公共服務領域推廣PPP模式，是轉變政府職能、激發市場活力、提升公共產品和公共服務水平、符合公共財政和政府治理的內在要求。

1.1 有利于加快轉變政府職能。推進國家治理體系和治理能力現代化，是十八屆三中全會全面深化改革的總目標之一。通過PPP模式提供公共服務，有助于政府實現“職能轉變”，由“管理者”轉變為“監督者、合作者”，政府職能更多地轉向宏觀戰略、市場監管、社會管理，切實減少對微觀事物的管理和干預，更好地履行公共職能，全面提升公共服務水平。

1.2 有利于激活社會資本。十八屆三中全會明確提出，推進公共資源配置市場化，鼓勵非公有制企業進入公共服務等特許經營領域。通過PPP模式提供公共服務，不僅可以破除各種行政壟斷，打破“玻璃門、彈簧門、旋轉門”，激發市場主體活力，盤活社會存量資本，拓寬企業發展空間，還可以充分發揮社會資本在管理效率、技術創新方面的優勢，提高公共服務質量和效率，增加人民福祉。

1.3 有利于推進現代財政制度的建立。現代財政制度的重要內容之一是建立跨年度預算平衡機制、實行中期財政規劃管理、建立政府綜合財務報告制度。PPP模式的實質就是政府購買服務，要求從以往單一年度的預算收支管理，逐步轉向強化中長期財政規劃，實現“一次承諾、分期兌現、定期調整”的預算管理方式，這與現代財政制度建設的方向和目標高度一致。同時，社會資本的深度參與，將對公共財政支出效益產生正面壓力，符合現代財政制度優化資源配置、促進社會公平的要求。

1.4 有利于增加公共服務供給。加快推廣運用PPP模式，吸引社會資本參與公共基礎設施建設、運營和管理，形成多元化、可持續的資金投入機制和專業化的公共服務管理機制，對減少自治區政府債務，增加公共服務供給，提高公共服務質量，滿足人民群眾日益增長的公共服務需求具有重要作用。

2 PPP模式在內蒙地區公共服務領域的探索運用

根據內蒙地區的經濟社會發展和財力水平，PPP在公共服務領域的試點項目應優先選擇以使用者付費為基礎，具有穩定收益的供水、生活污水處理、生活垃圾處理等公共事業項目。教育、醫療、養老機構等現行財政政策支持力度較大的公共服務項目，可以作為次優選擇項目。

2.1 公共事業類項目

適合PPP的公共事業項目是指社會基礎設施，包括供水供電、污水處理、環境保護等市政公用工程設施，由于其社會效益往往高于經濟效益，單純的使用者付費難以確保社會資本的合理利潤空間，通常要采用適當補助等方式彌補運營成本加合理利潤與社會承受能力之間的差額。實施這類項目要重點把握好三個方面：endprint

一是立足自治區實際，發掘PPP模式應用新領域。尤其對于社會基礎設施領域而言，還有很多項目值得挖掘，特別是生態環保項目。內蒙地區地域廣闊、環境復雜，建設祖國北方生態屏障工作涉及面廣、綜合性強、治理內容復雜，資金投入壓力巨大。生態建設和環境保護項目除了城市綠化帶建設、污水處理、垃圾處理再利用等，還包括防風固沙、水土流失治理、植樹造林、退耕還林、退牧還草等，這些都需要政府統籌協調和整體規劃，一般投資回收期長，生態效益顯現較慢。因此，可以通過政府付費、財政補貼、貼息等方式確保社會資本合理利潤，同時靈活運用財稅、金融、投資、產業、價格等激勵政策，進一步增加項目吸引力。

二是跳出特許經營等傳統模式，嘗試混合所有制。目前市政公用事業領域雖然逐步加大了對民資的開放力度，但法律和法規仍不完善，合同或協議界定很難清晰，特別是特許經營權范圍不易確定。可以通過混合所有制方式解決這一問題，組建特殊項目公司運營PPP項目，政府和社會資本可以通過股權方式清晰歸屬，用股權紐帶將特許經營權等復雜問題內化為同一市場法人主體內部的合作協調，政府則可通過參股影響公司決策方向，從而保障社會利益最大化。對于城市供水、供氣等存量項目，國有企業可依法將其股權有償轉讓給社會資本，組建雙方共同持股的合營項目公司。如在天津市北水業公司股權轉讓項目中，法國威立雅水務的加入，對于天津市城市供水企業技術的革新、管理的規范、公共產品供給效率的提高均有較大促進作用。

三是樹立市場融資風險意識，加強政府項目風險管理。公共事業項目屬性決定了政府是公共服務提供的責任主體，在這一前提下項目風險分擔責任如果不明確，就會使政府擔負了本來應該由社會資本承擔的部分風險。就融資行為而言，PPP模式如果運用不當，也極易造成不良資產沉淀和政府債務產生，因此，政府需要積極主動承擔應負風險并努力將項目風險降至最低，同時結合風險識別和項目本身具體情況，慎重考慮政府承諾，不能超越自身承受能力，尤其是財政當期承受能力。

2.2 公共服務類項目

社會公共服務類項目如養老、衛生、教育等，大多投資收益都難以覆蓋成本，加之在項目確認、規劃評估、可行性論證信息方面的非對稱性，市場融資難度較大，因此應以政府付費方式為主，使社會資本在公共服務項目營運過程中獲得與風險相匹配的合理收益。

一是合理確定公共服務方式，大膽嘗試私人融資計劃。在現階段養老市場結構性失衡和供需錯位的情況下，社會保障性養老公共服務基礎設施可交由社會資本建設，財政則根據供養對象實際入住人數、當地供養標準、績效表現和預定服務標準支付費用，具體支付形式可包括按服務標準給予建設資金補助，對項目獲得的銀行類金融機構貸款給予貼息補助，對所需土地在核定的建設用地指標內以成本價格劃撥等，付費標準和年限應結合物價水平、勞動力成本和養老院實際經營狀況等建立動態調整機制，合同期滿后將基礎設施歸還政府。

二是通過PPP模式升級政府購買服務方式。仍以養老服務為例，傳統的政府購買機構養老服務在我國目前的運作模式主要有三種：民辦公助模式、公辦民營模式、公補民用模式，三種模式各有利弊，但共同的缺點就是對財政資金流向和使用效果缺乏后續跟蹤和評估，同時對服務的質量缺乏量化的評價標準和科學的績效評估方法。而PPP模式可以綜合以上形式，以“民間投資、自主經營，政府扶持、依法監管，獨立核算、自負盈虧”的靈活機制，將各方利益相互鏈接，實現企業高效運作、政府監督績效、社會反饋評價等多方互動。

3 公共服務領域推廣PPP模式的對策建議

3.1 構建適宜PPP模式發展的制度環境

總體上來看，內蒙古地區仍然處于PPP模式應用的初級階段，相應的環境建設、制度創新還很落后，尤其是各級政府運用PPP模式的思路和能力亟待提高。

（1）加強PPP模式法規制度建設。目前，自治區已經出臺了《關于公共服務領域推廣政府與社會資本合作模式的實施意見》，自治區財政廳出臺了《關于支持政府和社會資本合作（PPP）項目的通知》等文件，下一步還要加快推進相關部門針對各領域PPP投資制定專門的政策，覆蓋PPP涉及的財政、投資、融資、價格、市場準入、服務質量監管等多個方面與環節，努力構建一套完整的PPP政策體系。如財政、發改、環保等部門要制定推行環境污染第三方治理相關政策，廣泛吸引社會資本參與環境公用設施建設和運營；財政、住建等部門要制定深化城市基礎設施建設管理體制改革、推進政府和社會資本合作的相關政策，對城市基礎設施領域推廣PPP模式提出了明確要求；推動財政、交通等部門制定交通基礎設施領域推進政府和社會資本合作的相關政策，對國省道干線推廣PPP模式提出明確要求。

（2）理順PPP模式管理協調機制。一個PPP項目的運作涉及政府多個部門，有管資產的、管行業的、管錢的、管人的，不論是項目交易，還是項目執行，相互交叉、相互制約，容易導致效率低下。從自治區來看，雖然已在自治區財政廳設立PPP中心，但是PPP項目管理涉及眾多部門，項目的立項和建設由發改部門負責，而建設前期的資金籌措、后續利益補償和政府債務管理等是財政部門的工作，同時還涉及相關的行業管理部門。因此，僅有設立在財政系統的各級PPP機構，并不能完全發揮PPP機構應有的統籌、管理和協調的作用。為此，建議學習借鑒黑龍江省的經驗做法，建立發改、財政、國資、國土、住建、交通、商務、農牧、審計等部門參與的推進政府和社會資本合作聯席會議制度，研究制定全區推進PPP重大政策措施，協調解決推進中遇到的重大困難和問題，對盟市推進PPP工作進行指導、監督和評估。具體管理體制上，建議由自治區發改委、財政廳共同負責PPP項目推進。

3.2 完善社會資本參與PPP項目的激勵政策

3.2.1 完善政府契約機制

一是建立PPP項目信用調查和公開制度。對PPP參與各方信用資料進行收集、整理，建立綜合信息的管理系統并向社會公開。其中，對企業信用信息的收集、公開可借助人民銀行信用系統，并結合自治區社會征信體系一并進行。對政府信用信息的收集、公開，建議自治區成立專門的政府信用報告機構，由自治區人大常委會牽頭聯合自治區政協、黨委組織部、自治區紀委、自治區檢察院、自治區高院以及監察、審計、司法等部門，對自治區本級以及各盟市政府部門信用信息進行收集和集中管理，對涉及違約的行為向社會公示。endprint

二是完善政府信用考核監督體系。自治區可將各盟市旗縣政府信用問題納入政府和個人年度考核體系，成為對其政績評價、官職升降的重要依據，并切實加以落實，推動誠信政府建設。

3.2.2 調動金融機構的積極性

一是加快設立政府和社會資本合作項目基金。按照《內蒙古自治區人民政府關于公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的實施意見》，下一步自治區將設立PPP項目基金。參照外省經驗，建議該基金使用時可分為兩部分，一部分用于支持PPP項目的前期工作，尤其是融資的兩個關鍵環節：在項目開發、準備階段，提供備用的墊付費等資金支持；在項目融資的過程中參與進去，起到對項目增信的作用，從而降低項目的融資成本。另一部分應定位為PPP 項目財政補貼保障基金，主要用于特殊情況下財政無法向社會投資人支付合同約定的當期財政補貼時，保障基金有義務受讓社會資本當期的PPP項目收益權并支付相應對價，確保社會資本按約實現收益。

二是建立項目擔保制度，調動銀行參與PPP項目的積極性。建議自治區政府從用于前期工作的PPP項目基金中拿出一部分設立PPP項目擔保基金，對因地方政府的失信行為而給銀行造成的不良貸款或給保險公司造成的投資損失，可由基金給予相應的補償。通過設立PPP項目財政補貼保障基金，也可降低財政可承受能力風險。

3.2.3 進一步完善社會資本激勵政策

一是出臺政府投資贊助政策。政府投資贊助指的是政府提供PPP項目一定比例的投資資金，并在項目運營階段對運營收入不要求分紅。對于本身收益較為良好的項目，政府一般不會再投入資金，只有在本身收益較差的少數項目中，為了保證項目公司通過良好經營能夠獲得合理收益，政府可能需要考慮投入部分資金，并主動承擔部分風險，如地鐵、體育場館等類型項目，由于建設成本遠大于特許經營期內的票價收入，政府經常會提供部分投資資金以保障項目本身的可盈利性。

二是加大政府對融資的協助力度。政府對融資的協助是指政府為私營部門融資提供一定的協助，如出具安慰函等措施。內蒙地區金融市場相對落后，社會資本能采用的金融工具不多，且具有很多限制，融資難度較大。在這種情況下，政府部門所提供的對社會資本融資的協助可以有效地增強金融機構對項目及項目公司的信心，降低融資難度。例如，在廣西來賓B電廠項目的特許權協議中規定：自融資手續完成之日起及之后，只要融資文件仍然有效，廣西政府同意在未向貸款人提供糾正項目公司違約事件的機會、以及未給予貸款人特許權協議規定的其他權利之前，將不終止特許權協議。這條規定可以有效地幫助貸款人降低由于項目公司違約或者不可抗力所帶來的危害，提高項目公司獲得貸款的可能性。

三是完善政府擔保政策。基礎設施PPP項目中政府所提供的擔保一般包括：協助項目公司取得建造、運營和維護項目所必須的一切批準；保證同意項目公司在境內開設外幣賬戶并將合理的利潤收入匯出境外；保證政府和下屬單位適當、適時地履行相關協議的權利和義務；保證項目在一定區域和期間內的壟斷性等。政府擔保一定程度上可以降低項目公司將面臨的風險，保證未來現金流的穩定。例如，北京市政府保證在國家體育場特許經營期內，對于新的競爭性場館的開發項目或對某一現有競爭性場館進行改擴建的項目，原則上將不予批準。

3.3 建立公共服務類PPP項目利益補償機制

目前國內成熟的做法主要有土地物業捆綁模式和PPP項目包模式。

（1）土地物業捆綁模式。“PPP項目+土地物業開發”模式可以整合資源提升資產價值，使得PPP項目全生命周期具有財務盈利能力和可持續性。該模式主要包括BDOT和ROT等模式，適用于基礎設施、文體設施等PPP項目。BDOT模式與傳統BOT的不同之處是多了開發（D）這一環節，將PPP項目周邊土地、物業開發與BOT相結合，即政府在特許經營權中向項目承包建設方授予項目相關產業和區域的開發權，以開發權來支持非盈利性基礎設施的建設，確保穩定的資金流。深圳軌道交通4號線就采用了BDOT項目融資模式。

（2）PPP項目包模式。PPP項目包內包含的項目來自多個產業，可以分為高、中、低利潤項目群，將中低利潤項目與高利潤項目捆綁在一起，通過各產業鏈的互相呼應來降低風險、提高整個項目包的整體收益，該模式主要適用于環保、產業園區等PPP項目。山東省寧陽縣城市水資源綜合利用PPP項目分為四部分：工業用水凈化廠供水工程、水系綜合治理工程、復圣公園建設工程和城市道路建設提升工程。其中，工業水廠和復圣公園年收入分別為2 920萬元和l 222萬元，水系綜合治理和城市道路建設提升兩個工程無收益。打包捆綁后測算下來，整個綜合項目合同期內預計實現利潤7.5億元，年均實現利潤

3 727.8萬元，年投資利潤率9.94%，考慮到價格調節機制和正常的物價上漲水平，預計年投資利潤率在10%左右。

3.4 建立完善PPP項目風險分擔機制

（1）運用前沿的評價模型對PPP項目風險進行分析預測。國外運用PPP模式較為成熟的國家已經建立了完善的PPP項目風險分析機制，運用科學的評價模型對PPP模式分析評估。PPP項目風險分析比較前沿的方法是全過程風險分析。從項目立項開始就進行項目的風險分析，包括風險識別、風險評價和風險分擔的全過程風險分析。比較成熟的風險分析方法有敏感性分析法、情景分析法和模擬法。如美國的PPP矩陣法（PPP Matrix）風險評價方法貫穿于整個PPP項目合同的起草階段、招投標階段、PPP合同協商階段和融資階段，用以確定和分配風險。建議自治區政府加快引進國內外知名的PPP研究機構，與各級財政部門合作建立專門的PPP模式風險分析機構，運用最前沿的評價模型，對全區PPP項目進行風險分析及咨詢工作，針對每個PPP項目的特點，從項目立項開始就進行項目的風險分析，包括風險識別、風險評價和風險分擔的全過程風險分析。同時，把風險分析環節作為全區PPP項目的前置環節，從源頭上管控PPP模式的風險。endprint

（2）建立公平合理的PPP項目風險分擔機制。為保證PPP項目的成功實施，必須在政府部門和社會資本之間合理分擔風險。否則風險承擔方會因單獨承擔或承擔過重很有可能無力承擔風險，從而導致整個項目的失敗。因此，加快建立完善PPP項目風險分擔機制，在PPP項目準備階段，各級政府部門要把風險分析環節作為前置環節，由獨立的專業機構來識別出各種風險因素并進行評估，將風險分解為政府承擔部分和移交給社會資本部分，并制定招標文件并公布。在招投標和合同組織階段，政府部門和社會資本通過談判，確定各自的風險分擔比例。此外，建立對風險分擔問題實施動態管理也很重要，建立風險分擔的動態管理機制，一是應對已出現的風險的變化的調整機制；二是面對新出現風險的應對機制。

3.5 健全完善PPP項目監督管理機制

3.5.1 重視PPP項目前期監管

一是加強對PPP項目主辦人的能力評審。不同PPP項目類型具有不同的資產特征和對主辦人的不同能力需求，合理的主辦人構成應與之相適應：對于技術和綜合運營能力要求高的項目（垃圾處理、水處理），運營商和技術商的組合是項目成功的保障；對于綜合運營能力要求高的項目（醫院、養老、教育、體育等公用設施），綜合運營商的參與則是項目成功運作的重要支持。

二是重視項目社會和環境影響，有效管理公眾反應。公共服務領域的PPP項目要關注公眾訴求，主動公開和溝通。實施PPP項目在項目前期論證中應充分分析項目的社會影響、環境影響等因素，在規劃、選址時要尊重民意，爭取公眾參與，并對公眾可能的反應做出分析判斷，有效管理公眾反應，以免簽署PPP協議后出現不能實施的情況。

3.5.2 加強項目建設運營時期的績效監管

一是完善PPP模式監管政策體系。首先，制定PPP項目監督管理的實施意見，對政府的監管權限、監管機構的設置、監管的方式和手段、公眾參與等做出詳細的規定。其次，針對PPP模式的主要方式如特許經營、政府購買公共服務、股份合作、分工合作等，出臺相應的地方法規，明確PPP的具體實施方式。再次梳理完善公共服務領域的質量標準，對已有的公共服務的質量監管的相關法律政策進行梳理，部分還沒有質量監督標準的公共服務領域應要求相關廳局盡快完善，為PPP模式的質量監管提供法律依據。

二是完善PPP項目質量政府監管體系。英國對PPP項目監管實現綜合行政部門下相對獨立的縱向一體化監管體制。英國政府在電信、煤氣、自來水、電力產業頒布了一系列法規，每項法規都建立了一個法定的政府管制機構。例如，英國城市水務行業服務監管的基本架構是將環境、經濟和社會以及飲用水質量三個方面的監管職能分別納入三個獨立的監管部門，并統一于英國政府環境部。也可以探索委托專業的第三方機構進行監管，加強對公用事業和公共服務的監管力度。

三是建立PPP項目的外部監督制度和公眾知情權制度。建立完善政府內部監督和社會外部監督相結合的機制。充分發揮人大、政協、公眾、大眾傳媒的監督作用，特別要發揮廣大公眾對惠及民生的PPP項目的監督。切實賦予公眾在PPP政策實施過程的知情權、參與權和監督權，建立完善相關主體利益訴求機制。利用自治區及各盟市政府門戶網站或自治區主流網絡媒體，建立PPP項目信息發布平臺和服務反饋平臺，通過信息公開和社會監督激勵社會資本控制成本、提高效率，提高服務水平，保障政府和公眾利益。

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