我國土地非農化的影響及應對策略

胡梅玲

(福建師范大學經濟學院，福建　福州　350108)

我國土地非農化的影響及應對策略

胡梅玲

(福建師范大學經濟學院，福建福州350108)

摘要：土地是農民生存的根本，也是農業作為一國經濟基礎所必不可少的要素。當前，我國土地非農化趨勢顯著，這對我國經濟的影響具有雙重作用。該文闡述了當前我國土地非農化轉變的現狀，分析了其對經濟和社會產生的積極作用和消極作用，并提出從總體上把握耕地資源的總量和效率，加大投入、提高耕地質量，提高耕地保護意識和耕地監管力度等三方面應對土地非農化的對策建議。

關鍵詞：土地非農化；可持續發展；農業耕地

改革開放以來，我國經濟發展進入了高速平穩的增長階段，中國的人均GDP從1978年的527.78元增長到2012年的38459.47元，年增長率約為13.44%。在經濟發展的同時，工業化和城市化也逐漸快速發展。在這樣的背景下，人們對居住、交通、工業等城鄉建設用地的需求大大增加，于是，土地非農化就不可避免地發生了。土地非農化就像一把雙刃劍，在促進經濟增長的同時也以某種方式對經濟起到阻礙作用。一方面，城鄉建設用地的增多促進了我國國民經濟的全面發展；但另一方面，由于人們對農作物的需求并沒有大幅度改變，農用地的逐漸減少必然要求將更多的土地開墾為農用地，從而導致未利用綠化地減少、土地資源承載力下降，以及生態環境遭到破壞，同時也加劇了我國的人地矛盾，對糧食保障、生態安全和社會穩定造成了許多負面影響。因此，正確認識土地非農化的影響將有利于促進社會經濟的穩定發展。

目前，越來越多的學者已經關注到了土地非農化問題，并對其展開了相關研究。張景順[1]從土地非農化利用中存在的問題出發，對現行土地制度進行分析，指出在現行土地制度的經濟特征下，我國土地非農化存在著效率與公平不合理的問題，提出土地制度的改進模式，以期實現促進農業可持續發展的要求。胡偉艷等[2]采用實證分析的方法，收集了我國于1999年和2005年這兩個時期232個地級及以上城市的人口、就業與土地非農化等數據，并進行橫截面分析，結果表明這三者之間存在著相互影響關系，即人口的增長加快了土地非農化的進程，而土地非農化過程又提供了更多的就業機會，從而促進了經濟的增長；同時，土地非農化的增多也導致城市人口增多，加大了土地資源的壓力，造成生態環境破壞，從而阻礙了經濟的發展。曲福田等[3]在《中國土地非農化的可持續治理》一書中則指出中國現階段存在著土地非農化的效率問題；在他看來，土地的非農化為中國經濟增長和城市化進程提供了支撐，但同時土地在非農化過程中也存在著低效率問題，這種低效率反過來作用于農地，引起農業資源的流失，阻礙了農業的可持續發展。許德林等[4]以青島市為例實證研究了農地非農化的過程與效果，著重從不同發展階段中的耕地非農化入手，分析其影響效果。以上這些學者大多從土地非農化過程中存在的問題入手，分析了其對經濟可持續發展的影響，從而提出正確應對土地非農化、促進經濟可持續發展的戰略措施。本文將借鑒已有的研究成果，根據我國的具體情況，從正反兩方面分析土地非農化的影響，并在此基礎上，提出正確的應對策略。

1我國土地非農化現狀

1.1集體和個人建設擴張

隨著經濟的發展，農用地向城鄉建設用地的轉變速度加快。我國國土資源部統計資料顯示，1978—1985年我國土地非農化轉用共計161.17萬hm2，年均20.15萬hm2。與此同時，農民的建房投資也從1978年的30.8億元，增加到1985年的313.2億元，年均上漲35.3億元。據統計，從1978—2004年這20幾年間，建設占用耕地的數量達到497.78萬hm2，平均每年達到18.44萬hm2。2004年以后，我國城鄉建設用地逐漸增加。通過對國家統計局網上的相關數據進行統計，得到2004—2013年我國城市建設用地面積(圖1)。由圖1可以看出，2004—2013年我國城市建設用地面積在逐年增加。從2004年的307.8128萬hm2增加到2013年的471.085萬hm2，增長速度達到50%以上。

1.2政府征用土地面積增加

2004年以后，在城鎮化發展過程中，我國政府征用土地的面積逐漸增加。通過對國家統計局網上的相關數據進行統計分析，得到2004—2013年我國征用土地面積(圖2)。由圖2可以看出，雖然在2005年和2007年我國征用土地面積有小幅度下降，但從總體上看，2004—2012年我國征用的土地面積在逐漸增多。隨著土地征用面積的擴大，土地資源的有限性越加顯現，因此，在國家有關政策的引導下，2013年我國土地征用面積有所減少。而土地非農化轉變主要包括國家劃撥國有農用地轉為建設用地、集體和個人農用地改建住房以及國家征用農地轉為非農建設地這三種途徑，且在我國現行土地制度下，前兩種途徑沒有涉及到土地所有權轉移，且轉化數量相對較少，因此，國家進行土地征用的這一方式是土地非農化轉變的關鍵途徑。由此，伴隨著征用土地面積和城市建設用地面積的增多，我國土地非農化趨勢也在逐漸上升。

圖1　2004—2013年我國城市建設用地面積變化趨勢注：數據根據國家統計局網站上的《中國統計年鑒(2014)》整理獲得，下同。

圖2　2004—2013年我國征用土地面積

2土地非農化產生的影響

2.1土地非農化的積極作用

2.1.1促進經濟增長，增加財政收入當土地作為農用地生產農產品時，其收益往往較低；而當土地轉變為建設用地，其創造的財富就會增多，從而促進了經濟的總體增長。一方面，從農民個人角度看，國家在征用農民土地時給予了農民一定的補償金，這無疑在短時間內給農民帶來了一筆財富。而農民收入的增加又會在一定程度上使其對生活質量的追求提高，促進其更多地進行消費，從而為社會創造價值。另一方面，從社會整體角度看，土地轉變為建設用地，無論是建筑業、服務業或其他各類企業都可以依托建設地為社會創造價值，如能夠為社會提供更多的就業機會，提高就業人員的生活水平，從而帶動社會整體消費水平，創造社會財富。然而，無論是農民個人或是社會整體生活水平的提高都將帶來國家稅收收入的增加，由此便創造了更多的國家財政收入。可見，土地的非農化能夠促進經濟增長，增加財政收入。

2.1.2提高科研能力，增加糧食產量土地非農化將使得耕地面積減少，在存量不變的條件下，為了維持人們的基本生活條件，糧食生產的總量不能減少，由此必然要求加大糧食單位面積產量以滿足總量的需求。也就是說，在無法擴大耕種面積的條件下，只有通過提高現有糧食單位面積產量，才能保證糧食的供應。而提高生產率離不開加大對農業的科研投入，因此，伴隨著土地非農化進程的加快，對于農業的科研投入要求會越來越高。同時，土地非農化為社會創造財富的同時也提高了國家的財政實力，政府就更有能力加大對農業科研、防災防害等公共設施的投資，使得農業科研水平逐步提高，這不僅將提高糧食單位面積產量，而且能減少農民的投入成本，提高務農收益，進而提高其進行糧食生產的積極性。通過對國家統計局網站上的相關數據進行統計分析可知，自1990年以來，我國的糧食單位面積產量穩步增加(圖3)。糧食單位面積產量水平的提高是保證我國糧食安全的關鍵因素。因此，土地非農化引起的糧食單位面積產量的提高將有利于促進農業的可持續發展。

2.2土地非農化的消極作用

2.2.1農業生產勞動力流失在土地非農化過程中，一部分農民失去了農地，選擇在家休養或是進城務工，而無論是哪一種情況，結果都是農業生產勞動力的流失。農業作為一國經濟發展必不可少的基礎，如果由于缺乏農業生產勞動力導致農業生產中斷，將引發巨大危機。近10年來，伴隨著城市化進程的推進，我國土地的征用規模不斷擴大，失地農民大量增加[5]。通過對國家統計局網上的相關數據進行統計分析可知，1990年以來我國的城鎮化率快速提高，該比率從1990年的26.4%增長到2012年的52.6%。與此同時，第一產業就業人員占總就業人員的比重從1990年的60.1%下降到2012年的33.6%。這充分說明了城鎮化快速發展的同時農業就業人口也在不斷下降，由此導致的勞動力投入不足將會阻礙農業的可持續發展。而這些失地農民或者有條件的農民雖然成為了城鎮人口，但由于城鎮化并沒有為他們提供足夠多的就業機會，這就導致大量的勞動力無法轉移，只能滯留在已經飽和的土地上，造成勞動力資源的浪費。

圖3　1990—2012年我國糧食單位面積產量變化趨勢

2.2.2土壤污染嚴重，肥力下降在農業用地轉為非農業用地、農村集體土地被征為國有土地的過程中，由于城鄉建設用地的土壤層不容易復原，土地非農化多為不可逆轉，這就導致糧食生產的質和量同時受到威脅。耕地數量的減少和耕地質量的惡化，直接導致了糧食產出能力下降和糧食安全危害。因此，在存量的農地資源下，不得不更多更頻繁地利用現有農地。如通過增加化肥來縮短糧食生產時間和不斷使用農藥來控制糧食安全問題等方式來提高糧食產量。這樣往往會使得土地的肥力下降，同時農藥殘留長期滲透在土壤中，將導致土壤污染、水污染和土壤鹽漬化等。若在此基礎上繼續進行耕種，將使糧食生產的安全性受到威脅。

2.2.3環境破壞土地非農化轉變可能使該地區原來的農用地成為工廠或市民居住地。無論是工廠或是居住地，工廠的廢氣、廢水和生活廢棄物的排放使得周圍的環境受到嚴重污染，并直接影響到附近居住人員的身體健康。雖然，土地的經濟效益和社會效益能夠在土地的非農化過程中得到提高，但是農業資源的流失和生態效益損失會反過來作用于農業生產，阻礙農業的可持續發展?？傮w而言，土地非農化對我國發展的影響有利有弊，適時適量的土地非農化將起到促進經濟增長的作用，但是過度的土地非農化則會阻礙我國經濟的發展。

3正確應對土地非農化的對策建議

土地是農民生存的根本，是經濟發展的基礎。如何分割土地，使土地資源在城市與農村之間、政府與農民之間能夠實現最優的平衡量，成為當前中國農村政策所要重點解決的問題。保護耕地數量與提高耕地質量對于農業生產、社會穩定與可持續發展而言至關重要。為切實保護好耕地，防止土地過度非農化，維持我國經濟的可持續發展，可以從以下幾個方面著手。

3.1從總體上把握耕地資源的總量和效率

首先，要加大復墾力度，增加耕地資源。顯然，在現有的農業耕地資源條件下，如果土地向非農轉變，那么就可能無法滿足糧食生產總量。因此，只有加大開墾力度，把可以利用的土地資源因地制宜地充分利用起來，有計劃地開墾荒地，使其成為農業耕地，進一步增加農業耕地資源[6]。但是，開墾荒地必須考慮生態環境問題，要防止水土流失等生態惡化現象的發生。因此，必須要全面地綜合性考察和研究荒地狀況，然后制定出科學有效的開發利用方案。

其次，提高土地資源的空間配置效率。也就是說，要用最小的土地占用量來達到促進經濟增長的目標，即實現土地資源的可持續利用。土地資源的可持續利用是保證農業可持續發展的根本[7]。當一部分農用地轉變為建設用地時，如果能夠保證這些建設用地以及現有農用地的可持續利用，將建設用地和農用地維持在一個適當合理的比例上，那么土地在這兩者上也將能夠實現最優空間配置效率。此外，土地資源可持續利用要求我們在滿足當代人需要的同時，不能以犧牲下一代人的生存條件為代價，而是必須處理好土地資源在代內和代際之間的合理配置問題。因此，在可持續發展目標下，土地資源的空間配置效率將伴隨著經濟、社會的發展而逐漸提高，以適應時代要求。

最后，要強化土地利用規劃。政府應該制定嚴格的土地利用規劃，從總體上控制建設用地的總量。土地利用規劃應該首先把土地在農用地和城鄉建設用地上區分開來，在現有的土地資源條件下，保證一定數量的農用耕地的同時，可以適時適量地增加城鄉建設用地。但是，國家在重點工程的建設過程中，也要盡量節省用地，減少國家征用土地面積。此外，國家應提高非生產性建設項目占用耕地的審批標準，減少土地資源的不必要浪費，比如針對高爾夫球場的建設。高爾夫球場建設面積占比很大，加之我國高爾夫的市場并不是很成熟，如果把有限的土地資源過多投入用于建造高爾夫球場，這無疑就是對土地資源的一種浪費。

3.2加大投入，提高耕地質量

土地非農化使得耕地面積減少，為了保證糧食生產總量和糧食安全，必須改善耕地環境，提高單位面積產出。當前，農業科學技術水平較低，農業生產幾乎都是依賴于自然條件。因此，首先必須要加大科研投入及完善土地保護措施，提高耕地的質量。一方面我們可以通過植樹造林來防治水土流失，改善生態環境；另一方面，應加大農業基礎設施建設。比如增加排灌設施等，提高預防自然災害的能力，從而提高單位面積產量，建立堅實的農業基礎。第二，實現農業企業化，在市場經濟條件下經營和管理農業生產。在耕地面積和土地單產十分有限的情況下，農業生產若要再上一個臺階，必須通過規模經營和農業現代化來提高農業勞動生產率。比如允許具備一定條件的農民進入城鎮居住或就業，尤其是那些以從事非農產業為主的農民，為真正的農民留出更多的空間，這樣才能實現最低限度的規模經營。第三，合理利用耕地，提高耕地肥力。合理利用耕地，首先就是要調整種植業結構，因地制宜發展生產，提高耕地的產出效益。例如可以在同一塊耕地上采用輪作的方式和使用有機肥等培育土壤的肥力。同時，還應大力推廣保護性耕作技術。比如秸稈還田技術、平衡施肥技術等保護耕地的質量。

3.3提高耕地保護意識和耕地監管力度

在保證了耕地數量和質量之后，最重要的就是要提高人們的耕地保護意識，只有這樣才能更有效全面地確保農業生產的根本，防止土地的過度非農化。一方面，要加大宣傳力度。例如我們可以通過電視、廣播、報紙等大眾媒體深入宣傳與耕地保護有關的法律法規，形成全社會共同遵守的準則。以各種實際行動營造保護耕地的良好社會氛圍[8]。同時，應明確提出保護耕地對人類可持續發展具有重大的現實意義。即只有有效采取措施對耕地加以保護才能維護社會的長遠發展，這不僅關系著自身利益，也關系著全社會的利益，因此，有必要讓更多的人意識到保護耕地的重要性和緊迫性。另一方面，政府要不斷加強耕地監管力度，主要通過加大對國土監管部門干部的培訓力度，提高監管干部的素質。其次是國家要加強對耕地資源的統一管理。嚴禁破壞耕地，健全有效管理土地資源的相關法律，特別是對基本農田的保護。此外，還應建立嚴格的建設用地審批制度，提高審批標準。

參考文獻：

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[2] 胡偉艷，張安錄，渠麗萍.人口、就業與土地非農化的相互關系研究[J].中國人口資源與環境，2009，19(5)：104-110.

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[8] 任輝，吳群.農地非農化過程中土地收益分配分析[J].國土資源科技管理，2011，28(3)：41-45.

Effects of Non-agricultural Land in China and Its Countermeasures

HU Mei-ling

(College of Economics,Fujian Normal University,Fuzhou,Fujian 350108,China)

Abstract:The land is fundamental to farmers’ survival,and is also an essential part of agriculture as the foundation of the national economy.At present,there has been an obvious trend of non-agricultural land in China,and the non-agricultural land has double effects on our economy.The current situation of non-agricultural land in our country was elaborated in this paper.Then,the positive and negative effects of it on economy and society were analyzed.Last,the countermeasures were put forward from three aspects including grasping the amount and efficiency of land resources in a whole,increasing input to improve the quality of cultivated land,raising the protection consciousness and supervision of cultivated land,thus to deal with non-agricultural land.

Key words:non-agricultural land;sustainable development;agricultural cultivated land

收稿日期：2015-11-04

作者簡介：胡梅玲(1990-)，女，碩士研究生，研究方向：經濟史.E-mail：524796037@qq.com

doi:10.16006/j.cnki.twnt.2016.02.013

中圖分類號：F301

文獻標志碼：A

文章編號：1637-5617(2016)02-0057-05