國企改革與治理的思考研究

林雪菲

摘 要 論文從國企改革的現存問題出發，對其原因作出探索，并為國企深化改革提出建議。本論文創新性地從理論分析和實踐探索的角度，深入思考、剖析、整理國企的相關理論問題和國企現存主要問題，對全面深化國企改革對策作出探索。

關鍵詞 國企改革 探索 治理

一、國企的產生和現有格局

中國的國企源于1949年后實行的生產資料公有制和1956年民族工商業的公私合營。由此可見，中國的大量存量國企并不是為了彌補市場缺陷和提供公共產品。改革開放后，隨著私有企業的不斷發展和外資企業的不斷影響，國企的經營狀況不斷變化，國企改革不斷演變和深化，先后經歷了80年代初開始旳“撥改貸”“貸改投”和“利改稅”，逐步增強大中型企業活力和承包經營（1984年后）；90年代期間公司的股份制改造和現代制度改革；1998年的“三年脫困”和“債轉股”；1999年開始的通過國有資本戰略性重組退出競爭性領域和“抓大放小”，以及以央企為標志的所謂“國進民退”和集團化改造，逐步形成了目前中央部屬改制的央企控制全國性壟斷性資源和主導行業。

國有企業運營效率低，尤其是經營性國有企業效率更低，這被許多學者研究證實。例如，王玲玲（2013）的博士論文選取1998年～2011年共計14年的國有及國有控股工業企業代表國有企業與私營工業企業代表民營企業的相關指標進行比較分析，使得國有企業低下的效率無處遁形。該文的研究發現，在反映總投資效率的總資產收益率（ROA）方面，國有企業嚴重低于民營企業。從1998～2011年平均來看，國有企業的僅為4.22%，相比民營企業的7.90%而言，低了47%。民營企業的資產周轉率相比國有企業有很大的優勢，這也從另一個側面體現了國有企業在資金利用方面的效率是很低的。從資產負債率看，總體趨勢是國有企業負債率不斷上升，從1998年的47.58%逐年攀升，2011年己經高達61.17%。而民營企業負債率則在同期持續下降，已經從1998年的61.16%降到了2011年的54.59%。從民營企業和國有企業的增長態勢比較上看，1998～2011年當中，民營企業總資產增長率為37.45%，而同期國有企業僅僅為19.32%；民營企業所有者權益增長率為9.92%，同期國有企業為4.56%，同樣差距很大。

通過上述的數據對比和分析不難發現，我國的國有企業運營效率一直處于一個較低的水平。相比民營企業的高效率來說，國有企業為了提升運營成效，還有許多工作要做。

二、問題產生原因

（一）行政干預是問題根源

實際上，國企最準確的身份其實是國家資本出資企業，國家及其行為主體（各級政府官員）只是國企的出資人，擁有的是所投資企業的股權而不是這些企業本身。作為出資人，國家或政府必須在公司法規定的股東會層面，按照公司治理管理行使股東權利，如投票表決權、董事提名權等。國家或政府的意圖必須通過股東權力而不是利用行政權力直接參與或干預所投資企業的經營。這樣一來，國資委作為國家或政府的出資人代表，其實只能夠通過參與股東會來行使股東權利，國資委所謂“管人、管事、管資產”的提法本身就與現代企業制度的要求相背離。因此，對國有企業進行改制，將其轉變為國有出資企業就成了建立現代企業制度的關鍵所在。要解決政企不分和行政干預問題，出資人代表就必須按照公司法框架下的治理機制而不是行政管理機制履行出資人職責，同時還要取消國資企業董事及高級管理人員的行政等級，其職務和升遷應該僅僅取決于其經營管理能力和職業水準。

（二）政府和市場的關系是核心

實際上，國企還有更深層次的問題，那就是如何處理好政府與市場關系的問題。如果企業和行業主管部門還可以不斷出臺行政法規和具體政策，左右企業經營決策，如果政府分管領導還可以直接干預企業日常行為，如果發改委等行政部門還不斷通過創設的行政審批影響企業的重大事項決策，如果政府官員還假借組織部門通過干部任用的方式決定國企高管升遷，如果各級官吏還假借宏觀調控和行政監管措施向國企尋租，如果國企不是通過市場交易而是通過行政配置就可以低價或無償獲取公共資源、金融資源和政策資源，那么行政干預的問題就不可能根本解決。行政干預問題不解決，預算軟約束、管理行政化、人員官僚化、目標多元化、內部人控制、運行效率低下、激勵機制扭曲等造成國企效率低下的問題就得不到根本解決。國企人員要推進職業化，去行政化，分配市場化。

三、國企現存問題及深化改革的建議

（一）存量國企改革要點

基于上述分析推論可得，存量國企主要要解決好行政干預、內部人控制和運營效率低下的問題與轉型發展的問題。行政干預問題可以按照十八大設想，組建類似于淡馬錫模式的國有資本投資管理公司，切斷政府官員行政干預的路徑。國有資本投資管理公司按照“管資本為主”的整體思路，完全按照《公司法》和《證券法》以及上市公司治理準則的方式，對存量競爭性國企履行股東職責；通過董事會建設使董事會完全由專業董事和外部董事構成，并落實出資人的重大決策，切實保障董事會發揮經營管理決策職能，以規范（出資人股東）董事會經理層的公司治理結構；讓董事會選聘專業化的職業經理人，執行和落實董事會決策，建立與企業性質和市場可比的績效考核體系和薪酬制度，取消一切行政級別，完全實行能進能退、能上能下的職業經理人聘任制，推行國企董事、高管人員的專業選拔準入機制，從而切實解決內部人控制問題并改善運營效率。

（二）積極探索混合所有制改革

要積極探索混合所有制改革的實現形式和推進機制，解決好套利動機沖擊下嚴重抑制協同發展動機的逆向選擇問題，認真探索、建立并完善混合所有制改革的交易機制、定價機制、監督機制、評價機制、違約處罰機制與退出機制。

（三）推進國企法治體系建設

國家應該完善國企企業制度、治理結構、管理監督機制、內部管理、破產機制等國企改革配套的法律體系建設，切實改變目前法律體系殘缺、不同法律相互沖突、法律執行得不到有效落實的問題；按照依法治國、依憲治國的方針，完善憲法當中公有制經濟、國有經濟、國有企業和國有資產的相關條款，補充完善國企配套法律體系，明確政企關系、政資關系和國有企業的定位、空間和界限；切實推進國企法制體系建設，讓國企設立、運行、監督、退出、改革等完全在法治的框架內進行。

四、結語

從1978年到現在，國有企業改革經歷了“放權讓利、制度創新和繼續深化”等幾個歷程，并在政府引導下逐漸形成了“產權明晰、權責明確、管理科學、政企分開”的現代企業制度。但近幾年，國有企業的潛在問題不斷暴露。本文基于國企改革的相關理論，主要研究了中國國企面臨的行政干預過多、內部人控制和運營效率低下等問題，并提出各類國企問題的根源在于行政干預過多，而核心問題在于政府和市場的關系沒有處理好。論文在分析了近年來國企改革的新動向之后，還分析了存量國企改革的要點是什么，以及如何積極探索混合所有制改革和推進國企法治體系建設。以上分析，對指導國企進一步改革、優化市場結構、提高企業運行效率和質量、統籌國企和民企發展等問題，都有較為重要的理論和現實意義。

（作者單位為大連理工大學）

參考文獻

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[3] 武常岐，錢婷.集團控制與國有企業治理經濟[J]. 2011（06）.