略談高校財務全面預算科學有效管理

胡志蘭

【摘 要】闡述高校財務全面預算管理的概念和作用，針對高校在全面預算管理中存在的問題，提出實現預算編制、執行與監督科學有效性管理的措施。

【關鍵詞】高校 全面預算管理 科學有效 約束激勵機制

【中圖分類號】G 【文獻標識碼】A

【文章編號】0450-9889（2016）05C-0094-03

隨著我國高等教育改革的不斷深化與穩步發展，實施全面預算管理已經逐步發展成為規范高校財務管理控制中的一項重要工作。但是，目前高校全面預算管理中仍然存在著許多亟待解決的程序性和實質性的問題，本文針對高校在全面預算管理中存在的問題，就如何實現預算編制、執行與監督科學有效性管理進行探索。

一、高校財務全面預算管理的概念和作用

全面預算管理是指企事業單位用以反映本單位在將來一段時期之內的經營成果和財務狀況，通過預算的方式將企事業單位的戰略目標以及資源的配置加以量化，并且以實現決策目標和資源合理配置為目的的單位內部活動的總稱。隨著我國高等教育的快速發展，如何實現教育資源合理配置，做好高校財務全面預算科學有效管理具有極其重要的作用。

第一，促進資源的有效使用。高校全面預算管理的實質是將高校的有限資源在其所屬的各部門之間進行配置，而高校作為非營利性的組織，其資源是比較有限的并且來源渠道也比較少，例如直接來自政府的教育投入及自主創收等。因此，合理配置有限資源，實現資源利用的最大化，促進資源最合理地運用于教學、科研等方向，才能夠更好地實現學校的發展目標，而通過全面預算管理，可以實現資源的最合理、最優化配置，促進資源的有效使用。

第二，有助于高校進行長短期目標的結合。高校的戰略目標有長期與短期之分，高校可以通過全面預算管理分解和細化高校的戰略目標，將長期發展戰略目標分解為由每個職能部門具體負責的短期目標，在短期目標完成之后，再通過全面預算管理中的監控機制，從而發現整個實施過程中的問題和不足，進而完善機制，以更好地促進高校的發展。

二、目前高校財務全面預算管理的現狀及問題

（一）全面預算管理存在的問題。表現在以下兩方面：

1.對全面預算管理的認識不足。高校各部門工作人員普遍存在著對全面預算管理概念不清的問題，沒有認識到其本質，而常常同規劃混為一談。由于他們意識上的不重視，沒有充分地實施全面預算管理，導致各部門配合不協調、工作效率低下的情況發生，這樣必然影響到高校資源的利用以及高校的長遠發展。

2.全面預算管理體制不夠健全、科學。對于當下而言，大部分高校仍然實行“統一領導、集中管理”的管理體制，雖然這種模式有利于高校集中管理，但是它仍然存在著不可忽視的弊端，例如，壓制了各部門的積極性與創造性。同時，預算機構的缺失，使得來自國家的教育撥款與高校自主創收的資金得不到有效地配置與監督，同樣也會導致高校資源浪費和管理效率低下。

（二）預算編制的缺陷。表現在以下三個方面：

1.缺乏科學性。目前大部分高校采用具有一定科學化和精細化的預算編制方法，比如零基預算法等。由于這些方法本身對操作人員的素質要求比較高，加之其具有更復雜的操作程序和技術要求，因此，還有一些高校仍然采用增量法來編制財務收支的預算，而這種方法本身具有先天的不足，而且在實際操作過程中易受外來因素的干擾，需要不斷地加以調整，因此難以發揮預算管理的作用。

2.編制時間不合理。現在多數高校預算的編制一般是以年度為準，但是學校日常工作周期是以學年為準，因此兩者在時間上有沖突。而這種沖突帶來的后果就是實際使用會計期間與預算核算期間不協調，加大了預算編制的困難，同時也給其他相關工作的開展帶來了困難。還有一點，部門預算與高校預算制度不匹配。部門預算下達執行的時間通常是在年度的3月份，而高校的年度工作計劃的批復下達的時間也是在3月份。如此，高校的預算編制缺乏完整相識的資料支撐，所以執行起來也比較困難。

3.赤字運算。雖然有關法規已經規定高校不得編制赤字，但是隨著現代教育事業的發展，高校自身發展的要求需要大量的資金，而國家財政對高校的財政支持畢竟是有限的，因此部分高校出現了經費缺口大、資金周轉困難的情況。為緩解這種資金供需失衡的局面，高校不得不向銀行貸款。這種方法只能在短期內起到緩解資金不足的狀況，并不是長效機制，反而造成了高校的長期巨額負債，導致赤字的逐年滾動。除此之外，高校還存在隱性赤字。這里需要特別指出的是專項資金，專項資金所支持的項目通常需要多年才能完成，而高校的年度綜合預算執行賬面卻處于收支平衡的狀態，換句話說，專項資金中有一部分項目沒有支出或者并未全部支出，而是作為了抵補當年超支的經費。這就是所謂的年度潛在赤字，而由其帶來的經濟風險也是潛在的。

（三）預算執行方面的問題。表現在以下三方面：

1.實際落實難度大。就現實情況而言，高校各部門之間并沒有協同一致、科學合理的履行各自的職責，相反各部門之間往往是職責交叉、各自為政。這種情況下的全面預算形同虛設，不能在根本上發揮其作用。

2.缺乏有效的監督與控制。高校在預算的執行過程中，通常缺乏有效的監督與控制機制，導致監督缺失、控制力不足、審計監督缺位。這也與高校沒有建立其相應的獎懲機制有關，獎懲機制的不完善導致高校全面預算管理的實施呈現出形式化，更為嚴重的是，實施過程中的錯誤沒有人員及時予以更正，致使資金利用率低，學校的財務狀況也會受到影響。

3.預算執行缺乏剛性。雖然我國也出臺了有關高校預算的法律法規，而且要求必須嚴格執行，但是由于高校全面預算管理存在各種問題，例如預算編制方法落后、編制時間與周期不科學等。這些導致高校預算存在嚴重的剛性不足問題。而且，對于已經批復的預算方案，仍然會存在高校不嚴格按申報執行，擠占、挪用項目經費等情況。

三、高校財務全面預算科學有效管理策略

（一）建立完善的高校全面預算管理體系。強化預算在高校財務管理中的地位與作用是建立健全全面預算管理體系的首要工作，要想使全面管理得以有效實施，則必須建立起“資金集中、統一領導、分級管理、內部核算”的預算領導機構，以學校的統一領導和院系的獨立支配相結合，針對學校制定的目標進行預測和審查，協調各個部門，加快學校的科學管理工作的推進。具體需要做以下幾方面的工作：

1.完善財權與事權統一的管理體系。目前高校的財務工作通常是由校長總體負責，由分管財務工作的副校長負責具體工作的組織與執行，這種管理模式對于實行全面預算管理工作而言是有不足之處的。因為，高校的財務預算是各部門與各基層單位協同一致開展的工作，如果有某一相關責任單位職責的缺失，必然會影響全面財務預算的編制與具體執行，基于此原因，在全面預算管理中必須充分考慮到各部門的職責范圍，充分地調動全員參與其中。其次，分級授權，建立“全員管理”模式。如前所示，高校內部的財務管理機構仍然是以財務部門為中心，這樣的模式對于調動各部門以及基層單位的積極性與創造性的發揮是不利的，那么如何營造出一種全員理財、全員管理的有效機制，這就需要高校“放權”即在明確各部門以及各基層單位職責的基礎上，根據各自的發展需要，分級分層地授予其相應的權力。

2.建立起完善的預算責任目標分解體系。如前所述，學校對財務預算的分級授權，有權力就必須落實相關工作，換句話，各有權部門以及單位必須擔負起相應的職責。因此，高校要建立起相應的責任控制體系。所謂責任控制體系就是要求以年度預算為依據，把總體財務目標分解為具體的目標，按照各部門以及基層單位的職責，分別下放到各責任對象上，并且由各責任對象具體落實。同時，實行責任負責制，由各個責任對象承擔預算指標的所要求的責任，并以完成任務的效果作為考核標準，以此為依據進行獎懲。

3.機構設置的調整。僅僅依靠校領導領導、校級財務部門具體負責財務預算工作的工作方法已經滯后于高校財務工作的發展，建立起分工合理、權責明確的預算機構是提高資源利用率、促進財務預算工作高效運轉的有效途徑。預算機構的設置要堅持高效、科學、規范的原則，以校級財務機構為中心，加強對二級財務機構的監督與管理；同時還要調整現有的機構設置，增設專門機構。全面預算管理機構就是專門的預算機構，它由全面預算管理委員會（簡稱管委會）統一領導，由三個層次組成，包括預算管理辦公室（簡稱預算辦）、審計工作委員會（簡稱審委會）與業績考核委員會（簡稱考委會）。管委會負責財務全面預算的組織、領導與監督工作，并負責向學校的黨委提交總預算報告。預算辦主要負責全面預算管理的協調與具體的組織工作，由財務部門負責具體工作。審委會負責制定控制制度和審計規范，并且負責對預算目標的完成情況予以審計。考委會是專門的績效考核機構，主要負責“制定學校的業績考核制度以及考核指標、激勵機制和政策，依據審計報告對各單位人員進行考核”預算的執行由各職能部門和院系負責。

（二）加大監督與約束制度。在保證高校的校級財務機構在財務工作中的主導地位的同時，加大對各部門與基層單位的監督與約束力度。首先，明確各部門及基層單位的職責范圍，避免權力交叉、職責劃分不清的問題，使每一位參與到全面預算管理中的人員都能夠各司其職。其次，建立健全規章制度。前文已經論述審計委員會具體負責制定有關全面預算管理中的制度，這些制度應當包括全面預算的編制、執行與控制等，同時業績考核委員會也要制定相關的預算結果監督評價制度。

（三）建立領導責任制度。高校財務全面預算管理委員會的主要職責是領導、組織與監督所屬職能部門以及基層單位預算的工作，因此建立起配套的領導責任制，更有利于全面預算工作的開展。這就要求管委會在在制定預算目標與規劃時，充分考慮學校當前以及今后一段時期內的發展戰略需要，而且還要結合各部門、各基層單位的實際發展需要，做到預算科學、規范、全面、高效，切實履行自身職責，而且還要保障下級執行預算的可能性。在劃分預算責任時，要明確各部門及單位的職責，細化其所要承擔的預算責任，通過領導責任制使全面預算管理工作落到實處。

（四）全面預算管理的保障措施。高校財務全面預算管理目標能否得以有效實現，關鍵在于預算控制、糾正機制、績效評估機制是否科學有效。

1.預算管理。前面已經闡述全面預算管理機構的設置及其具體職責，在此不復贅言。這里所要強調的是這些機構如何得以科學有效地運行。高校現在所面臨的財務預算管理困境在很大程度上是由于機構設置不合理、職責劃分不清所導致的，那么，針對這種情況高校所要做的就是加快全面預算組織結構的調整與優化，同時制定相關的制度，保障機構改革的順利推進；完善全面預算管理的分級管理體制，明確各部門與各基層單位的財權與事權的劃分，適當下移管理中心，充分調動各二級機構的積極性。學校要將管理的方式和重點向宏觀調控與全面戰略管理上來。

2.預算編制。由于高校特殊的社會性質即作為非營利性機構，其發展的宗旨在于為社會培養人才，創造最大的社會效益，其次才會考慮自身的發展。所以高校的財力也主要應用于教學科研工作，因此，在具體的全面預算程序上適于采用上下結合的編制。所謂上下結合的編制方法指的是高校財務部門掌握預算編制的主導權，各學院根據自身情況做出預算編制，報校級財務部門匯總審批，同時校級財務部門也要結合學校總體預算與學院預算，做出全面預算編制，然后下達各院系。

高校的預算是否權威、嚴肅以及程度如何，一個重要的影響因素就是預算編制方法。目前各高校的情況各有不同，因此在預算方法的選擇上應該以自身的實際需要為依據，選擇適當的編制方法。為此，高校應該將多種方法加以結合，靈活地使用。高校的發展戰略有短期、中期與長期規劃之分，那么根據各種規劃的不同要求，可以選擇不同的預算方法。例如，“零基預算”就比較適用于高校的年度財務預算。

3.預算執行。全面預算是一個包括事前、事中與事后控制的長期的過程，并不只是局限在事中控制。為保證全面預算科學有效管理，在預算編制過程中要充分聽取高校的管理層與各部門、各基層單位的意見，各級各單位要保持良好的及時的溝通，能夠使全面預算既能夠反映學校的戰略目標又能夠通盤考慮各部門各基層單位的實際情況。同時，對于參與全面預算編制的各部門、單位及其工作人員，要嚴格遵守預算管理的規章制度，嚴禁出現擠占挪用經費的情況；審計部門要以審計報告為依據，對財務預算的執行效果進行綜合分析，發現其中的不足，提出改進意見，以幫助高校財務全面預算管理工作的完善。

4.建立對全面預算管理實施績效的考評機制，完善約束激勵機制。全面預算管理實施績效的考評實際上就是對高校各部門、基層單位和個人的預算執行情況進行評價，并且考察與分析全面預算目標的實際執行情況，通過對財務指標與非財務指標的橫向與縱向對比，利用定量與定性的分析方法來進行全面分析的考核機制。

這種考核機制的建立對于全面預算管理是非常有意義的。首先，通過考核可以檢查與核實全面預算的管理與實際執行情況，對預算管理的績效做出科學、公正的衡量，能夠綜合評定當期的預算管理。其次，還能發現學校財務健康狀況以及全面預算過程中的問題，并且通過考評結果找到問題的根源。這對于高校提高財務工作的質量和效率具有極其重要的作用。最后，通過對各部門各基層單位的領導人員及其他人員的績效考評，以對其各自承擔的工作完成效果為依據進行獎懲，有利于調動他們工作的積極性與責任感，避免全面預算管理的失誤，提高工作質量。

同時，高校應該依據績效考評建立起約束激勵機制，業績考核委員會作為專門的業績考核機構，應該制定出科學規范的績效考核制度。對評價標準的分類眾說紛紜，本文認為，可以歸納為以下四種類型：產出類指標，主要指高校投入項目的績效；效率類指標，主要反映高校的運行效率；效果類指標，集中表現指出所受到的社會與經濟效益；影響類指標，指預算對高校與社會的影響。業績考核委員會需要對單項指標進行科學的分析，然后再匯總，得出總體指標對預算進行考評。

績效考核委員會需要對考核結果進行優劣分級，將考評結果與全面預算管理效果問責結合起來，向上級部門即全面預算管理委員會報告，管委會通過領導負責制，對相關部門和單位以及個人進行相應的獎懲，并且以此為據增減有關部門及單位的預算。這種機構與個人獎懲相結合的激勵機制，不僅能夠充分發揮個人的主觀能動性，而且也極大地促進了機構工作效率的提高，從而推動高校的長足發展。

高校財務工作在高校內部管理中占有舉足重輕的地位，對于一所學校資源的有效利用、各部門及各基層單位工作效率的提高都具有重要意義。為順應時代的發展，高校的財務也應該與時俱進，調整工作思路與工作方法，而全面預算也正滿足了高校經濟活動向科學化、規范化軌道上轉變的需要。

【參考文獻】

[1]戴新明.全面預算管理下高校財務控制有效策略分析[J].當代經濟，2013（3）

[2]陳秀蘭.基于全面預算管理的高校財務預算優化研究[J].會計之友，2012（9下）