沈陽市精準扶貧進程中精準路徑問題分析及精準對策研究

于長存 韓越

摘 要：精準扶貧是我國在精準扶貧領域的重要方針，在當前，沈陽市精準扶貧工作中技術層面存在對象篩查的問題；理論層面存在路徑選擇問題；，還面臨著產業扶貧的不足以及在市場化條件下，政府的扶貧能力的有限，貧困戶條件不同所帶來的識別與標準差異化的等挑戰。

關鍵詞：精準扶貧 扶貧路徑 篩查機制 扶貧考核 大數據扶貧

十八屆五中全會提出的全面建成小康社會，充分發揮制度優勢，通過實施精準扶貧實現全面脫貧致富。新世紀以來，在沈陽市創新扶貧模式，在行業扶貧、專項扶貧、社會扶貧的共同推進下，沈陽市深入推動扶貧，積極引導貧困群體自覺自立，主動脫貧，扶貧工作并得到了社會的廣泛認可，巨大的脫貧人數，使得貧困人口的數量急劇減少，貧困戶逐步脫離低水平的生活，生活質量提高，貧困得到治理。中央提出精準扶貧重要方針，是和諧社會的內在要求，也是政治文明重要內涵，其發展過程受多方面因素的影響和制約。在精準扶貧的工作進程中，面臨篩查機制不完善、部分項目實際操作性不強、扶貧監督管理缺失等技術性問題；同時，精準識別、多元化的扶貧績效評估等結構性問題突出。我們課題組經過一個暑假的準備和實地調研，就精準扶貧問題，走訪沈陽市部分區縣（遼中區、康平縣、法庫縣），走訪了部分貧困戶、與貧困農戶交流，并與幾名基層干部進行了交流，總結了看法并開展研究。通過一段時間對精準扶貧細致的調研，我們對精準扶貧的認識進一步深化，同時注意到一些問題，我們深感，只有妥善協調好精準扶貧的路徑問題，精準扶貧才能有條不紊的落實下去。

一、調研時了解到的問題

1.識別精準問題。實施精準扶貧，這就要求扶貧靶向目標精準，扶貧措施精準，客觀來講，現行的精準扶貧存在目標指向不精準，貧困篩選機制不精準，由此導致不能因地制宜的推進扶貧，政策差異性不大，扶貧路徑單一，存在千篇一律的現象。在農村地區進行精準扶貧，由于扶貧路徑的依賴，大多采取以往的扶貧經驗，推進農業產業扶貧。但貧困的原因千差萬別，每家每戶的貧困原因大不相同，簡單的采取農業產業扶貧，這顯然不符合實際。推進精準扶貧，可以采用產業扶貧覆蓋貧困人口，但具體到貧困個體上，具體分析其貧困原因及貧困特征，切合實際，面對不同的致貧原因，制定富有針對性的幫扶對策。精準識別貧困對象的困難主要體現在貧困是多方面原因造成的，一方面低收入直接導致貧困，另外還同居住環境、醫療教育支出等多種因素有關。存在因病致貧、因學致貧等問題的家庭，雖然收入剛剛在貧困線之上，但是仍然應將其歸為貧困家庭。因此，依靠收入水平收識別貧困存在著不合理性。隨著收入來源的日趨多元化，要準確精確估計貧困地區每家每戶的收入情況，需要耗費大量的人力物力，不具有操作性，這也是貧困人口識別的難點。

2.路徑精準問題 。現行的農村基層幫扶對策，大多采用農業產業扶貧，缺少在醫療扶貧、教育扶貧方面的對策。農業產業扶貧僅僅是是扶貧的手段，，通過精準扶貧的持續性和效用性，才能從根本上改變貧困。產業扶貧的目的是貧困農戶增收，面臨兩個不確定因素：一是農產品市場的波動帶來的風險的不確定性。產業扶貧啟動階段具有廣闊市場前景的項目，農產品成熟時市場價格波動較大。尤其是產品周期較長的產品面臨的風險更大。二是公共設施與貧困農戶同步的產品競爭性。現有條件下，農業產業項目只有在具備一定規模，才會產生利潤和市場效益，通過產業扶貧項目，對非貧困戶的吸引程度更大，由于農業產業扶貧所帶來的公共產品的屬性，使得對市場更加靈敏，具有經營意識的農業大戶更加受益，能更高效的搭便車，利用扶貧項目，強者恒強，弱者恒弱，使得精準扶貧的靶向目標模糊，很大程度上是在扶農而非扶貧。在市場等多方面因素的影響下，實施產業扶貧，必須綜合考慮，整體謀劃。

3.對策精準問題。實施精準扶貧措施大體都有了，現行的扶貧問題在于基層的權力不夠大，基層與決策層溝通不夠，鄉（鎮）和村一級，更多是在執行自上而下的命令，缺乏自主權，更多的是上級來統籌扶貧，引導制定扶貧對策，部門的資金、項目只有在上級部門的行政命令下才能落實到位，致使精準扶貧的運行過于僵化。各地貧困原因不盡相同，而貧困人群的選擇自由度過低。同時，由于扶貧辦是政府的一個部分，工作具有自上而下的特點，對貧困人口能動性沒有充分挖掘，貧困人口的發展方向決定權沒有足夠的重視，在扶貧產業運行的過程中，決策缺少貧困人群的身影，管理上沒有話語權。后續運營缺少規劃的延續性，短期性扶貧時有發生。扶貧項目的決策缺少貧困群體的參與，扶貧的落實不精準，效果不明顯。

4.評估精準問題。精準扶貧的根本目的就是實現脫貧，因此，對于精準扶貧的績效考核，脫貧評估也是十分重要的一環。而影響績效評估因素也是多種多樣；在技術層面來說，貧困是多方面的，因此脫貧成效也必須從多角度去衡量，包括收入水平、身體狀況、生存狀態等不同角度，有些方面很難用數字進行量化考核，即使強行進行量化，其結果也毫無意義。從利益層面來講，精準扶貧的績效評估不僅影響負責人的工作成績，更重要的是會影響到后續扶貧資源。因此，傳統的扶貧績效考核會出現有利于負責人的評估結果，當政府將扶貧績效作為干部政績考核依據，以此決定干部升遷的情況下，其結果往往失真，偏離實際。

二、進一步完善扶貧模式的思考

1.引入社會組織加強精準扶貧。對于完善貧困治理體系來說，社會組織可以發揮其自身優勢，與政府機構相比較而言，非政府組織在扶貧中的作用十分巨大，可以更廣泛的參與到精準扶貧的全過程，利用自身優勢，在貧困人口識別上，利用組織層級少，下沉優勢大，縮小瞄準單位，和政府的扶貧組織相比，更加精確的瞄準受益群體。在原始信息的征集上，社會組織不及基層政府，但社會組織能夠拓寬信息渠道，可以為扶貧決策提供多方位的信息支撐，更加客觀的了解貧困的實際，改變村級單位的貧困信息傳遞的單一性，避免出現基層，尤其是村級扶貧單元出現的徇私舞弊現象，打破在精準扶貧的對象篩選中的信息壟斷權，社會組織為政府解決在對象篩選機制中的信息不對稱，對貧困戶進行動態化管理，并在制度層面提供保障。社會組織在原始信息量上是一個缺陷，原始信息不足在一定程度上制約著社會組織的發展，缺少歷史數據，這方面，政府應當與社會組織一道，積極共享數據，分享貧困人口和扶貧項目的歷史數據，能夠幫助社會組織在目標識別領域里更加完善。因此，上級機關將精準扶貧過程中的目標識別通過政府購買公共服務的方式，引入社會組織參與精準識別，可以在一定程度上緩解自上而下推進精準扶貧過程中篩選對象失真的現象。

2.龍頭企業帶動。精準扶貧固然好，但政府年年帶來項目，運營卻是個大問題，項目的正常運轉并不是政府的專業所在，很多貧困群眾對項目運轉并不是很上心，等靠要思想嚴重，惰性思想突出。在充分謀劃的前提下，上級政府應當敢于放權，解決基礎設施建設的歷史欠賬，在產業扶貧要進行市場化運作，更要在扶貧項目運轉的過程中設計出項目制度化扶貧。在項目運轉過程中，發揮出企業的效率優勢，市場優勢，把產業扶貧變為產業運作，即通過行業龍頭企業扶貧，將扶貧資金透過企業進行運轉，與企業簽訂合同，運用法律手段，與企業約定若干細節，通過“公司+農戶+土地”的模式，把貧困農戶的受益和對企業扶貧資金進行掛鉤，為貧困戶提供就業，增加貧困群體的薪金和財產性收入。建立企業運營扶貧模式試點，加強扶貧資金投放與監管、把企業的效率優勢放大，通過企業整合與使用扶貧資金，將精準扶貧的效率提升。

3.項目決策權下放。造成貧困的原因是多種多樣的，致貧原因的復雜性，反映著貧困所包含信息的豐富性，傳統的扶貧結構層層負責，信息傳遞慢，精準扶貧工作要求必須具有針對性，而貧困信息的豐富性則意味著精準扶貧的決策權必須下放。扶貧工作必須考慮到貧困的方方面面，包含的信息越豐富、越全面，精準扶貧的針對性就越強。在以往的的貧困綜合治理框架中，自上而下，上層設計，基層執行，但貧困相關信息在逐層上報的信息傳遞過程中，信息勢必會被加工。到了扶貧治理體系的決策端，貧困信息部分失真，對扶貧的各個階段支撐作用減弱。面對信息部分失真的情況，鄉鎮是扶貧項目的前沿，更是扶貧項目的載體，市政府在扶貧過程中必須向下放權，通過扶貧放權，減少扶貧項目和扶貧信息傳遞層級和傳導的次數，盡可能減少人為因素的影響，依靠處在扶貧一線的鄉鎮，推進精準扶貧的順利完成。尤其是在鄉（鎮）村兩級，精準扶貧的關鍵環節。從實際出發，鄉（鎮）一級能夠取得扶貧開發計劃的選擇權。與鄉鎮的具體實際相結合，貼近貧困群眾，使其在扶貧開發項目上有自主選擇權。基層的精準扶貧涉及方方面面，放權基層，通過具體實際需求加以整合資金和項目，從而更好的帶動發展。通過扶貧項目權力的下放，貧困群體和鄉鎮一級的扶貧干部有了選擇權，能動性和創造性得到從分發揮，扶貧資金滯留賬戶的問題能夠解決，加速了扶貧資金的流轉速度，提高資金效率。從貧困人口的真實需求出發，鄉鎮一級在扶貧基礎設施投入更多的因地制宜，不劃定統一的扶貧計劃，從而避免了產業扶貧一哄而上的局面；堅持和尊重群眾意見和建議，通過放權基層，調動貧困群體的積極性，自主選擇脫貧路徑，自發脫貧，從外力扶持向內生致富轉變。

4.加強監管，推動科學績效評估。只有實現脫貧致富，才能說明精準扶貧工作順利推進，而科學的評估，可以讓我們了解精準扶貧的真正效用。如果僅僅用貧困人口減少的數量來衡量扶貧的效果，顯然是不全面的，而科學化的績效評估，不僅可以了解貧困的緩解的程度；還能能夠在真正脫貧和脫貧項目之間構建聯系，進而確認扶貧項目的落實情況；在扶貧項目中，不同類型貧困人口受益情況和致富情況，通過項目結果的差異性，以此改善項目在規劃、運行中的不足。因此，績效評估結果的可靠性、有效性的作用十分重要。構建參與式信息共享機制，建立多元監督監察管理體系，強化后續管理機制，建立（社會組織—鄉鎮政府—扶貧項目參與者—貧困戶—政府）五位一體的監管聯動機制，克服信息上下不對稱，傳導過程慢的難題，完善資金使用機制，保障資金的安全性，有效性，流動性，提高資金使用效率，防止出現數字扶貧，表格扶貧的局面。以大數據作為數據支撐，構建數據共享機制，在精準扶貧的全過程中，實現扶貧項目監督聯網，所有相關者都能夠了解和反饋，網絡上扶貧評估的具體信息實時更新，實現真正的陽光下運行。

三、結語

本研究緊密結合精準扶貧的政策指導性，構建了以精準扶貧的扶貧目標識別，路徑選擇，項目評估多方面的評估思路，明確了在精準扶貧的過程中，社會組織和政府職能的內在關聯，運用市場化手段，運用大數據技術進行扶貧，為精準扶貧的精準評估提供了新思路。切合沈陽市貧困特征與沈陽市扶貧政策，結合沈陽市在精準扶貧在瞄準、路徑創新、脫貧評估等方面存在的不足，提出了有益的見解。并且，結合精準扶貧體系，深化了沈陽市精準扶貧實踐中的應用方式。

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作者簡介：于長存 （1992.11—），男，遼寧省蓋州市，漢族， 沈陽工業大學馬克思主義學院在讀研究生，馬克思主義中國化；韓越 （1965.02—）， 女，遼寧省沈陽市，漢族，沈陽工業大學副教授。

※基金項目：2016年沈陽市社會科學課題（編號：SYSK2016-05-08）.