“三權分置”下對農民權益保護的思考

李有群

[摘要]農村土地“三權分置”是中央根據現階段發展形勢提出的農村土地制度改革的重要理念，其核心是為農民提供更充分的權益保護。文章論述了以所有權和承包經營權“兩權分置”為特征的農地產權制度，調整為所有權、承包權、經營權“三權分置”的制度格局的必然性，指出了調整過程中存在的問題，并提出了解決這些問題的對策建議。

[關鍵詞]三權分置；權益保護；問題思考

[DOI]1013939/jcnkizgsc201625282

“三權分置”是我國農村土地制度改革的又一次重大制度創新、理論創新和實踐創新。從最根本的意義上講，它是一個為農民提供更充分權益保護的土地權屬關系架構，也為土地資源在更大范圍內優化配置和實現規模經營拓展了巨大空間，為形成多元農地經營模式創造了必要條件。

1農地改革從“兩權分置”到“三權分置”已成必然選擇起源于安徽農村的以家庭承包為主要形式的聯產承包責任制，是我國農村改革的重大創新。當前，隨著城鎮化不斷推進，農村人口大量涌入城市，農戶不經營自己承包地的情況越來越多，這一新形勢要求對農村土地權利配置進行新一輪改革，順應農民保留土地承包權、流轉土地經營權的意愿，實行農村土地所有權、承包權、經營權“三權分置”，從而進一步解放農村生產力。

農地“三權分置”，可以化解農村土地承包經營權的社會保障屬性與財產權屬性之間的矛盾。一方面，我國目前經濟社會發展水平尚不足以為全體農民群眾提供充分的社會保障，土地仍然是農民群眾的基本生活保障；另一方面，當前農村土地的財產屬性日益凸顯，土地權利流轉的現實需求越來越迫切。“三權分置”的制度安排讓農民的土地承包權與土地實際經營權分開，使農民的土地權利成為完整權利，可以促成農村土地權利自由流轉，激活農村土地的資本潛能，擴大農民的融資渠道，增加農民收入。當然，“三權分置”并未化解所有矛盾，一些新課題需要深入研究，尤其是在改革過程中要注意對農民權益的保護。

2“三權分置”下農民權益受侵害的主要表現

21對農民土地所有權權益的侵害

《民法通則》第74條規定，農村土地所有權的權利主體是“農民集體所有”。這樣的主體指向略顯籠統，是農民集體經濟組織所有？還是鎮（鄉）、村、村小組三級所有同時共存？若不是，那么應歸哪一級所有？界定不甚明確造成了土地集體所有權的實現存在很多困難。實踐中，多為集體經濟組織行使所有權，但由于其代表利益的狹隘性，以及易受行政機關的控制，因而對農民集體利益的損害較為嚴重。

目前，我國農村集體土地大多由村民委員會掌握。村委會理應是受全體村民的委托承擔起集體土地最終的控制權，但事實上，它的土地控制權卻外源自政府授權和支持，農民沒有以土地所有者身份享有選擇和委托土地管理者的充分權力，農民和村委會之間的關系僅僅表現為土地發包者與承包者的關系，這就導致村干部會違背村民意志和利益，隨意改變土地農用性質，甚至干涉土地承包方經營自主權，從而與失地農民爆發劇烈沖突等現象發生。當村委會違背大多數集體成員的共同意志和利益時，農民難以行使所有者權力給予有效制約，不僅無法阻止集體土地被隨意處置，甚至連自己的承包經營權也難以得到維護。

22對農民土地承包權權益的侵害

國家相關政策法規對農民承包權及其實現做了明確的甚至是程序化的規定，突出農民在土地承包中的主體地位，《農村土地承包法》第五十七條規定：“任何組織和個人強迫承包方進行土地承包經營權流轉的，該流轉無效”。農民（承包方）依法進行土地承包經營權流轉，除以轉讓的方式流轉需經發包方同意外，以其他方式流轉的，發包方一律無權干涉。

現實中，法定程序經常被扭曲，一些地方在農業結構調整和發展農業產業化的過程中，不尊重農民的意愿和權利，以調整產業結構和產業化經營的名義，通過各種手段強迫承包方進行土地承包經營權流轉，甚至有的基層干部在這當中還以權謀利，這些都嚴重侵害了農民土地權益。另外，“三權分置”新規出臺以后，如何理順過去流轉土地的權屬關系也是一個棘手問題，因為部分土地經營權轉讓的同時承包權也被一并轉讓了，之前的土地流轉協議是否也應受到新規約束以保護農民承包權需要進一步明確。

23對農民土地經營權權益的侵害

隨著農業機械化程度越來越高，農民田間耕作的用時越來越少，勞動強度也大為降低，日常農活居家老人就可照料，已不影響青壯年勞力外出打工或從事其他經營，考慮到土地轉出后的不確定因素及土地流轉收益偏低，農民普遍認為土地沒必要流轉。

正因土地流轉工作難度大，為完成任務或展示業績，有些地方政府或農村基層組織違背農民意愿，強制推行土地承包經營權流轉，通過操縱村民大會或者村民代表大會，假借少數服從多數的名義，強行對農民的承包地進行調整，或者以反租倒包的形式進行土地承包經營權流轉。對此，《農村土地承包法》第五十四條規定，發包方強迫承包方進行土地承包經營權流轉、假借少數服從多數強迫承包方放棄或者變更土地承包經營權而進行土地承包經價權流

轉，應當承擔相應的侵權責任。在土地市場交易環節中，一些地方征地補償標準低、補償費被截留挪用情況嚴重，這些都侵害了農民對土地的收益權。

3“三權分置”下保護農民權益的對策建議

31明確主體權利，落實集體所有權

集體所有制的本質在于農民對集體土地的共同所有，重要的是尋求農民原始所有權的有效實現途徑，確保行政力量不再凌駕于農民的所有者權益之上。唯此，才能保證農民公平獲得土地承包權，充分享有經營權流轉自由，并獲取相應的土地收益。政府作為集體土地產權體系之外的宏觀調控力量存在，現階段工作的著力點應是積極發揮其在處理土地撂荒、平整和改良土地、建設農田水利等基礎設施、促進土地集中連片和適度規模經營方面發揮主導作用。明確所有權主體，進一步增強農民的主體意識，合理提高補償標準，探索符合當前實際的集體土地入市模式，對農村基層組織的行為進行規范。

32兼顧公平與效率，穩定農戶承包權

承包權作為土地集體所有制的實現形式，既包括公平問題，又涉及效率問題。一方面，堅持土地承包權長期穩定政策，不以任何名義，不以任何手段剝奪農民土地承包權；另一方面，認真研究城鎮化和農村經濟社會發展帶來的人口結構變化狀況，科學進行土地承包權的適度而必要的調整。

穩定農戶承包權，當前要把握好以下幾點：一是承包權是集體經濟組織成員平等擁有的一種權利，承包期長期化與集體成員不斷變化是矛盾的，但又不能根據成員變化無休止地調整承包關系，公平只是相對的。是否調整、如何調整，應從實際出發，尊重群眾意見。二是應當根據家庭人口數量增長適當增加土地承包數量，這樣既確保了土地占有上的公平，也能鼓勵農戶積極發展農業生產經營。三是鼓勵探索市場化退出機制。承包期內，在自愿前提下，引導承包戶有償退出承包權。四是鼓勵創新承包權的實現方式。中國地域遼闊，各地農村可因地制宜，積極探索，尋找符合本地特點的農村改革之路。

33完善服務方式，保護土地經營權

依法流轉土地經營權，發展多種形式適度規模經營，是黨的十八大和十八屆三中全會的要求。土地經營權流轉要堅持以農為主、適度規模經營，不能隨意改變土地用途，尤其不能觸碰土地“非農化”的底線。

保護土地經營權，當前要把握好以下幾點：占有權方面，應鼓勵簽訂長期流轉合同，使經營者有穩定的預期，調動其用地養地、增加農田基礎設施建設等長期投入的積極性；使用權方面，應支持經營者對細碎凌亂的耕地進行平整，以利于田間管理和機械化作業；收益權方面，應圍繞提高規模經營者的綜合收益，改革農業直接補貼的分配辦法，逐步投向實際務農種糧者，鼓勵有條件的地方對土地流轉費用進行補貼；處分權方面，應允許承包戶或經營者以農用地經營權進行抵押、擔保、入股，但對經營者再次流轉土地經營權應予適當限制。