“十三五”精準扶貧的基本思路

馬燕坤++肖金成

摘 要：“十三五”將是我國扶貧減貧，消除貧困的攻堅克難決戰期。“精準扶貧”是中共中央總書記、國家主席習近平同志提出的扶貧要求。精準扶貧與粗放扶貧、“一刀切”扶貧、“漫灌”式扶貧、盲目扶貧等相對而言。精準扶貧的基本出發點是“一方水土養一方人”，但是一方水土是否能夠養得了其承載的一方人口，關鍵要看這一方水土的經濟開發潛力，而不是看已經成為現實的經濟開發強度。精準扶貧的基本思路一是從以縣為單元扶貧變為扶貧到戶；二是從開發式扶貧轉為城鎮化扶貧。精準扶貧的路徑有轉移就業扶貧、城市建設扶貧、生態搬遷扶貧、生態工程扶貧、教育觀念扶貧、保障救助扶貧等。

關鍵詞：十三五規劃；精準扶貧；基本思路

中圖分類號：F126 文獻標識碼：A 文章編號：1003-3890（2016）04-0010-04

貧困問題是當今世界最尖銳的社會問題之一，也是各國政黨、政府和社會各界長期高度重視的社會問題之一。改革開放以來，我國在扶貧減貧方面取得了巨大的成就，但是當前扶貧的形勢仍不容樂觀。國務院扶貧辦統計數據顯示，我國農村仍存在超過7 000萬的貧困人口，約八成分布在中西部地區。2020年，我國要全面建成小康社會，距今僅剩五年，因此，“十三五”將是我國扶貧減貧，消除貧困的攻堅克難決戰期。中共中央總書記、國家主席習近平同志于2013年11月在湖南湘西考察時，首次提出要“精準扶貧”，之后又在多地多次強調要精準扶貧。然而，社會各界對精準扶貧的認識并不一致，且多停留在議論層面，需要深入探討，尋找推進路徑。

一、精準扶貧的思想內涵

精準扶貧是與粗放扶貧、“一刀切”扶貧、“漫灌”式扶貧、盲目扶貧等相對而言。精準扶貧要求扶貧工作因地制宜、因人制宜，做到因地施策、因人施策，采取“滴灌”方式瞄準貧困人口和貧困地區，真正使得貧困人口得到實惠，走出貧困，最終達到減少貧困人口和消除貧困的目的（曾偉 等，2014[1]；唐任伍，2015[2]），即通過扶貧資源的精準化、瞄準式和高效化利用，讓貧困人口走上自主發展、脫貧致富的良性軌道。

精準扶貧的基本出發點是“一方水土養一方人”，但是一方水土是否能夠養得了其承載的一方人口，關鍵要看這一方水土的經濟開發潛力，而不是看已經成為現實的經濟開發強度。如果一個地區的經濟開發潛力大，就要對該地區進行資金和政府扶持，加大經濟開發力度，提高經濟開發強度，使該地區快速發展起來，從而帶動貧困人口脫貧致富，消除該地區的貧困桎梏，甚至輻射帶動周邊貧困地區加快經濟發展。如果一個地區的經濟開發強度已經超出資源環境承載力，則要限制經濟開發活動，引導貧困人口向有經濟開發潛力的地區轉移，大規模減少該地區的人口數量，降低經濟開發強度，保護和修復生態環境。如果一個地區的經濟開發潛力不大，要適度加大經濟開發力度，同時引導貧困人口轉移，減少人口數量，一定程度上降低對生態環境的壓力。

早在《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》中，我國政府就提出了促進區域協調發展的思路：“根據資源環境承載能力、發展基礎和潛力，按照發揮比較優勢、加強薄弱環節、享受均等化基本公共服務的要求，逐步形成主體功能定位清晰、東中西良性互動、公共服務和人民生活水平差距趨向縮小的區域協調發展格局”[3]。國務院于2010年頒布的《全國主體功能區規劃》將我國國土空間按開發方式分為優化開發地區、重點開發地區、限制開發地區、禁止開發地區，按開發內容分為城市地區、農產品主產區、重點生態功能區，“要按照人口、經濟、資源環境相協調以及統籌城鄉發展、統籌區域發展的要求進行開發，促進人口、經濟、資源環境的空間均衡”。《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》又明確提出：優化國土空間開發格局，統籌謀劃人口分布、經濟布局、國土利用和城鎮格局，引導人口和經濟向適宜開發的區域集聚，保護農業和生態發展空間，促進人口、經濟與資源環境相協調。無論是促進區域協調發展，還是促進人口、經濟與資源環境相協調，都是要實現“一方水土養一方人”的目標。從實際情況來看，我國目前數量眾多、分布廣泛的貧困地區，大多屬于人口和經濟接近或已經超過資源環境承載能力的情況，也就是“一方水土養不了一方人”，只有很少一部分地區還有較大的經濟開發潛力。要真正實現消除貧困的終極目標，必須采取各種政策措施引導貧困人口大規模向經濟開發潛力大的地區轉移就業。誠然，這是一個較為緩慢的過程，眼下對貧困人口的幫助和救濟，滿足他們基本的生活需求必不可少。

《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》發出了精準扶貧的動員令：“農村貧困人口脫貧是全面建成小康社會最艱巨的任務。必須充分發揮政治優勢和制度優勢，堅決打贏脫貧攻堅戰。加大中央和省級財政扶貧投入，發揮政策性金融和商業性金融的互補作用，整合各類扶貧資源，開辟扶貧開發新的資金渠道。健全東西部協作和黨政機關、部隊、人民團體、國有企業定點扶貧機制，激勵各類企業、社會組織、個人自愿采取包干方式參與扶貧。把革命老區、民族地區、邊疆地區、集中連片貧困地區作為脫貧攻堅重點”[4]。《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要》使用一個篇幅論述“全力實施脫貧攻堅”，明確強調“充分發揮政治優勢和制度優勢，貫徹精準扶貧、精準脫貧基本方略，創新扶貧工作機制和模式，采取超常規措施，加大扶貧攻堅力度，堅決打贏脫貧攻堅戰。”[3]

二、精準扶貧的基本思路

從尚未擺脫貧困的群體和家庭來看，絕大多數已不是體制性致貧，而是區域性致貧。貧困人口大多數生活在山區和干旱地區，小部分是因病因殘或缺少勞動力致貧。這些地區的一個重要特征就是可供開發利用的土地資源很少，或生態脆弱，自然環境惡劣。根據測算，這些地區的人口已嚴重超過生態環境及資源承載力。因此，扶貧應跳出傳統的思維定勢，充分考慮貧困人群的生產生活環境和資源環境承載能力，以此為依據，制訂反貧困的對策和政策。

（一）從以縣為單元扶貧到扶貧到戶

以縣為單元進行扶貧活動，失之于過粗，甚至會造成新的發展不平衡（肖金成 等，2005）[5]。2003年初，國家在中西部21個省（區、市）少數民族地區、革命老區、邊疆地區和特困地區確定592個縣作為新階段國家扶貧開發工作重點縣。人們一般把這些縣稱為國家級貧困縣。首先，從數量來看，全國共有1 680多個縣（不包括縣級市和縣級區），592個貧困縣占總量的1/3還多，如此多的貧困縣扶貧不但要耗費國家巨大財力，而且實際效果就值得懷疑。其次，是對社會的影響看，由于成為貧困縣能夠得到國家重點支持，以至于很多縣千方百計擠入貧困縣行列，甚至有“敲鑼打鼓迎貧困”之說。第三，從所得實惠來看，確定為國家級貧困縣（戴上帽子）的縣，每年可得到上級政府財政支持達幾千萬元之多，而沒有戴上帽子的縣卻得不到任何支持。這不僅創造了一種不勞而獲和窮得實惠的扭曲心態，而且貧困戴帽縣并不珍惜上級財政的支持，以至于一些貧困縣造起了豪華的辦公樓，建起了耗資幾千萬元甚至幾億元的廣場和體育場，財政資金并沒有真正用在扶貧上。第四，多數貧困縣的貧富差距都很大，既有衣食不保的赤貧戶，也有資產上千萬甚至上億元的有錢人；既有普遍貧困的鄉鎮，也有普遍富裕的鄉鎮。一般在縣城居住的家庭都比較富裕，而扶貧過程中，他們得到的實惠也最多。

扶貧到戶是實現精準扶貧的主要著力點（肖金成 等，2005）[5]。貧困是可識別、可計量的。對貧困戶的計量雖然不容易，但要準確得多，貧困縣的計量由于數量少，容易計量，但要做到準確是不容易的。即使是準確識別出來，又有什么意義？把縣城建得再漂亮，貧困戶也不一定減少。貧困戶識別雖然困難，但并不是不可能。關鍵看是否有認真的態度。毛澤東說過：“世界上怕就怕‘認真二字，共產黨就最講認真”。建議在暑假期間，動員大學生志愿者，對貧困地區的貧困戶逐戶進行識別，凡是被認定為貧困戶的，享受低保待遇，按人口發放最低生活保障金，再安排干部對口幫扶，確定目標，一戶一策，“不信東風喚不回”。應把扶貧作為干部考核的績效指標之一。

（二）從開發式扶貧轉為城鎮化扶貧

生態環境惡化在很大程度上是人類經濟活動超過生態環境承載能力和自我恢復能力的結果。從根本上扭轉我國生態環境進一步惡化，必須從源頭入手，根據不同區域的資源環境承載能力，調控和引導經濟布局和人口分布，促進不適宜人類生存的地區和超過資源環境承載能力的地區的人口向外轉移，以杜絕人為因素產生新的生態破壞（孫文中，2013[6]；肖金成 等，2015[7]）。

從貧困人口的分布來看，大多數貧困人口居住在自然環境極為惡劣的地區，尤其是西部的某些地區，人口嚴重超載。根據國家統計局的統計，在592個重點扶貧縣中，有76%的貧困人口居住在山區，46%的人口人均耕地不足一畝。他們居住在那里，對生態環境構成嚴重威脅。如果再鼓勵大開發，搞不好會造成大破壞：青山變禿山，草原變沙漠，綠洲成戈壁，污水遍地流。我們已度過了物資全面短缺的年代，靠全國的力量已有能力讓所有人獲得溫飽。讓沒有獲得溫飽的貧困人口獲得溫飽已經不是大問題，沒有必要讓他們在不毛之地通過“開發”自行解決自己的溫飽問題。事實上，即使再怎么“開發”，也難以使他們走上富裕之路。

改革開放以來，一大批農村勞動力進入城市務工經商，解決了無數家庭的貧困問題。可以這么說，一人外出務工，一家人脫貧，可謂之城鎮化脫貧。但有一些地區尤其是深山區和少數民族地區的農民、牧民由于觀念問題和自身素質問題，而沒有走出深山，走出農村，至今處入貧困狀態。相對于扶貧到戶，城鎮化扶貧是一個成本低、見效快的途徑。貧困地區的縣鄉政府可以通過職業培訓，提高他們外出謀生的技能，為他們外出務工提供幫助。對列入扶貧搬遷規劃的農戶，不是簡單地將他們從甲地農村搬遷到乙地農村，而是將他們搬遷到附近經濟比較繁榮的城鎮。他們的宅基地通過城鄉建設用地增減掛鉤，獲取部分資金，再加上扶貧搬遷補貼，就可以買到城鎮的住房。政府也可以為他們提供廉租房。承包地可以流轉出去，不適合耕種的土地，也可以種樹。在城鎮里，他們可以尋找適合自己的工作崗位，既可以在建筑工地工作，也可以從事服務貿易工作。如果找不到工作，可繼續領低保，直到找到工作為止。在此期間，政府應力所能及地為他們提供幫助。政府也可以采取對企業提供補貼的方法，即凡定向吸收貧困農民就業的企業，每招收一名農民工即可得到每月一定數額的補貼。

貧困縣鄉的黨政部門應把勞動力輸出作為一項重要工作來抓，加強與發達地區縣鄉政府和企業的聯系，還可以通過互聯網獲取勞動力需求信息，幫助貧困農民找到適合他們干的工作崗位。對于寧愿受窮也不愿意離開家的人，要做思想工作。通過減少有限土地資源上的人口承載量，即通過勞動力的輸出，既能夠加強對生態環境的保護，又可加快留在本地區貧困人口的脫貧致富（肖金成 等，2005）[5]。

三、我國推進精準扶貧的路徑

《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》指出：“實施精準扶貧、精準脫貧，因人因地施策，提高扶貧實效。分類扶持貧困家庭，對有勞動能力的支持發展特色產業和轉移就業，對‘一方水土養不起一方人的實施扶貧搬遷，對生態特別重要和脆弱的實行生態保護扶貧，對喪失勞動能力的實施兜底性保障政策，對因病致貧的提供醫療救助保障。實行低保政策和扶貧政策銜接，對貧困人口應保盡保。”[4]實施精準扶貧是我國全面建成小康社會的關鍵，也是我國各級政府“十三五”時期的重要任務。

1. 轉移就業扶貧。改革開放以來，人口流動限制逐步放開，大量農業富余勞動力流向城市和城鎮，流向非農產業，增加了農民的收入（左停 等，2015）[8]，大大緩解了農村地區的貧困問題。可以說，我國取得舉世矚目的扶貧減貧成就，是與城鎮化水平的提高有著莫大關系的。城鎮化扶貧是最有效的扶貧減貧方式，也是能夠最終消除貧困的方式。“十三五”期間，繼續推進城鎮化進程，鼓勵外出務工經商的農業轉移人口舉家遷往城市和城鎮，不僅能夠使得這些家庭享受天倫之樂，也能夠增加留在農村的人口的人均耕地規模，提高農村居民的收入。應鼓勵各類企業，吸收貧困家庭的勞動力到本企業就業，一人就業，全家脫貧。對于吸收貧困家庭勞動力的企業，政府應給予補貼。

2. 城市建設扶貧。我國的農村貧困人口并不全都居住在地勢險惡、生態脆弱、不宜居住的山區，有不少貧困地區不僅適合人類生產生活，而且具有較大的經濟開發潛力，甚至有些分布在平原盆地中。之所以屬于貧困地區，是因為這些地區多位于省際交界地區，遠離中心城市，區位不具優勢，基礎設施薄弱，對資本不具有較強的吸引力。對于這類地區來說，最缺的是改善基礎設施尤其是交通和工業基礎設施的投資資金。國家及地方政府對這些地區要進行投資扶貧，加大固定資產投資力度，加快改善交通、工業、城市等方面的基礎設施條件（黃征學 等，2011）[9]，增強其對市場資本的吸引力，促進產業發展和城市建設，創造大量就業機會，吸引周邊貧困人口甚至山區貧困人口就業創業，增加收入，從而間接地實現扶貧減貧和消除貧困的目的。

3.生態搬遷扶貧。我國于2014年確定的14個集中連片特困地區生態脆弱，一些地區不適宜人類生存。這些地區很多都已經處于人口超載、資源超采的狀態，生態系統已經受到嚴重破壞，亟待修復（程聯濤，2014）[10]。實施生態扶貧，開展搬遷移民行動是幫助這些地區的貧困人口早日脫貧致富的最好辦法，也有助于保護和修復這里的生態系統，從而保障我國的生態安全。與生態環境保護相結合，與環保組織和機構合作，把這些地區的人口全部轉移到較近的經濟開發潛力較大的小城鎮，進行集中扶貧，降低扶貧難度，提高扶貧資金的使用效率。此外，要開展環境保護和生態修復行動，為部分貧困人口創造就業機會，讓他們成為護林員或綠植工人，提供穩定的收入來源，也是讓他們擺脫貧困的一條途徑。

4. 教育觀念扶貧。我國農村貧困人口的一個共同特征就是文化素質普遍不高（肖金成 等，2005）[5]，兒童的輟學率相對較高，在中西部山區尤其嚴重。例如，貴州是我國貧困程度最深的一個省，其人口文盲比例高達12.9%，比全國平均水平高了6.74個百分點（程聯濤，2014）[10]。較低的文化素質制約著自身發展的能力，較高的輟學率可能導致貧困的代際傳遞，這都大大增加了扶貧減貧的難度。我國廣大的農村地區存在這么多的貧困人口，與他們的觀念陳舊保守，沒有受到現代文明的熏陶有著很大的關系。例如，有很多農民認為接受教育沒有多少用處，有的農民難舍故土，寧愿忍饑挨餓也不愿意進城打工而增加收入等等。這些都需要通過宣傳活動，為他們提供更多的外界信息，讓現代文明輻射到他們，逐漸轉變他們的觀念，從而發揮他們自身的主觀能動性，與扶貧政策相結合，幫助他們早日脫貧致富。要轉變他們的觀念，實施教育扶貧是必要的，也是影響最為深遠的。一方面，要對文化素質較低的青壯年勞動力進行技能培訓，讓他們有一技之長，增強他們參與市場競爭的能力；另一方面，要為貧困家庭的未成年子女提供受教育的機會，保證他們完成九年義務教育，提高他們的文化素質，增強他們走進社會后的生存能力。此外，要號召社會人士、企業團體參與到教育扶貧的行動中來。

5. 生態工程扶貧。為了遏止生態的嚴重惡化，我們不遺余力地提倡植樹造林，但效果始終不明顯。因為生態具有外部性，西部地區保護生態，其獲益者是發達地區的人和城市的人。建議開征生態建設稅（肖金成 等，2005[5]；中共河北省委黨校課題組，2005[11]）。課稅對象是收入和財產，因為收入高的人對環境有更高的要求，財產多的人需要更多的保護。也可以對碳排放企業征收碳排放稅。這些稅收主要應用于西部地區的生態保護、植樹造林。搞生態工程建設是增加落后地區收入的一個重要途徑，也是山區農民就業的一種方式。未來的生態建設工程應通過規劃論證，做出概預算，經批準后撥付資金。招聘住在附近的貧困農民參與生態工程建設。凡參加植樹造林的，應支付一定的報酬，凡需要對樹木進行保護的，國家應支付保護費，不能再讓貧困地區為發達地區繼續做貢獻。

6. 保障救助扶貧。救助扶貧是扶貧減貧工作中必不可少的一環，也是抵制貧困最基本的防線。在廣大的農村地區，因病因傷因老致貧的現象并不少。有些農民，因為疾病、傷殘、年邁等因素部分喪失或完全喪失了勞動能力，依靠上述任何一種方式都不能讓他們走出貧困，最好的方式就是對他們進行人道救助。在可能的情況下，對他們進行集中安置，為他們提供能夠滿足基本生活需要的救助補貼。同時，為他們提供免費醫療，盡可能使他們能夠生活自理，甚至恢復部分的勞動能力，從而減輕個人的痛苦以及家庭和國家的負擔。最低生活保障是精準扶貧的一道底線，要做到應保盡保，但要防止需要政府保障的卻得不到保障，不需要享受保障的卻享受了保障。

參考文獻：

[1]曾偉，劉雅萱.習近平的“扶貧觀”：因地制宜“真扶貧，扶真貧”[EB/OL].人民網，（2014-10-17）.http：//politics.people.com.cn/n/2014/1017/c1001-25854660.html.

[2]唐任伍.習近平精準扶貧思想闡釋[J].人民論壇，2015（30）：28-30.

[3]中華人民共和國國民經濟和社會發展第十一個五年規劃綱要[EB/OL].http：//www.gov.cn/gongbao/content/2006/content_268766.htm.

[4]中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議[EB/OL].http：//news.xinhuanet.com/fortune/2015-11/03/c_1117027676.htm.

[5]肖金成，孫寶臣.對當前反貧困政策的反思[J].經濟學動態，2005（10）：47-49.

[6]孫文中.創新中國農村扶貧模式的路徑選擇——基于新發展主義的視角[J].廣東社會科學，2013（6）：207-213.

[7]肖金成，歐陽慧，等.優化國土空間開發格局研究[M].北京：中國計劃出版社，2015.

[8]左停，楊雨鑫，鐘玲.精準扶貧：技術靶向、理論解析和現實挑戰[J].貴州社會科學，2015（8）：156-162.

[9]黃征學，胡勇，賈若祥.集中連片貧困地區扶貧開發的成功之路——臨沂沂蒙山區脫貧致富的經驗與啟示[J].中國經貿導刊，2011（2）：34-36.

[10]程聯濤.我國貧困地區區域特征及扶貧對策[J].貴州社會科學，2014（10）：114-117.

[11]中共河北省委黨校課題組.環首都貧困縣扶貧機制創新的路徑[J].河北學刊，2005（6）：186-191.

責任編輯：高鐘庭

The Basic Thoughts of Targeted Poverty Alleviation during the Period of 13th Five-Year

Ma Yankun1，Xiao Jincheng2

（1.School of Economics， Renmin University of China， Beijing 100872， China；

2.Institute of Spatial Planning & Regional Economy， National Development and Reform Commission， Beijing 100038， China）

Abstract：It will be the tackle tough period of reducing poverty reduction and eliminating poverty during the period of 13th Five-Year in China. The targeted poverty alleviation is the requirement that the General Secretary of the Communist Party of China and the Chinese President Xi Jinping put forward. The targeted poverty alleviation is mentioned relative to extensive poverty alleviation， "one-size-fits-all" poverty alleviation， "flooding" poverty alleviation and blind poverty alleviation. The basic starting point of the targeted poverty alleviation is that different water and soil raised different people. But， the key issue that whether or not one side water and soil can support the population It bears is its economic developing potentiality rather than its existing economic developing strength. The basic thoughts of the targeted poverty alleviation are from taking counties as a unit for poverty alleviation to taking households as a unit for poverty alleviation and from development-oriented poverty alleviation to urbanization-oriented poverty alleviation. The paths of the Targeted poverty alleviation mainly include transferring employment， city construction， ecological relocation， ecological projects， educational idea and guaranteed assistance.

Key words： The 13th five-year plan； Targeted poverty alleviation； Basic thoughts