簡析南安市鄉鎮財政危機及對策研究

黃宏炎

摘要：隨著國家分稅制改革和取消農業稅、特產稅、“三提五統”， 南安市大部分鄉鎮財政收支矛盾日益增加，財政赤字激增，財政危機已經嚴重影響著鄉鎮政府的正常運行，因此化解鄉鎮財政危機已經到了迫在眉睫的事了，鑒于篇幅有限，文章簡要對當前南安市財政危機的原因進行分析，并提出相應的對策和建議。

關鍵詞：鄉鎮財政；危機；對策研究

一、當前南安市鄉鎮財政危機的主要原因

（一）鄉鎮本級財政收入銳減

1. 鄉鎮政府在取消收取農業稅、特產稅、“三提五統”后，就再沒有任何行政性收費項目，這是鎮財收入銳減的主因。

2. 鄉鎮“土地財政”的黃金時期已經過去了，靠土地開發、轉讓獲得收入越來越少了。

3. 鄉鎮政府的財源少，隨著八九十年代改革開放的浪潮，鄉鎮資產、企業轉的轉，賣的賣，早已經所剩無幾了，因此鄉鎮資產出租收入、企業利潤上繳收入等也是少得可憐，甚至有的還要養著大量的老企業退休人員。

（二）鄉鎮稅收任務重，稅收分成少

在南安市實行“核定收入基數，超收分成”的辦法，即鄉鎮只有在完成市政府下達的稅收征收任務后，再按超完成數提取分成。鄉鎮要完成每年遞加的繁重稅收任務已經非常艱巨，要想靠超收分成更是難上加難。比如豐州鎮2012年～2014年稅收任務分別是1.07億、1.25億、1.31億，分別完成1.01億元、1.13億元、1.18億元，因全部未完成任務而沒有得到稅收分成，而全市3年稅收完成率分別是89.89%、95.39%、83.82%，即絕大部分鄉鎮都沒有得到稅收分成。

（三）鄉鎮財政配套資金項目多、財政投入數額大

目前，南安市要求鄉鎮資金投入的項目越來越多，這些項目不僅是強制性的，而且跟年終市級的各種考核達標、評優評先相掛鉤，讓鄉鎮硬著頭皮也得完成。如教育投入必需達到鄉鎮財政收入的25%，城鄉最低生活保障費鄉鎮投入占支出總額的40%，計劃生育、綜治、農業、科技等等都有投入規定。另外，上級各種涉農建設項目也往往要求鄉鎮投入相應的配套資金，近兩年連逢年過節慰問費也讓鄉鎮配套，如2014年建軍節慰問費市鎮各付一半，這對資金籌措艱難的鄉鎮財政無疑是雪上加霜。

（四）鄉鎮普遍負債且包袱沉重

由于體制原因、歷史原因，當前鄉鎮因“道路硬化”、“化解農村合作基金會”、“普九教育”等沉淀積累的債務或“形象工程”、“政績工程”等沉淀積累的債務，少則幾佰萬元，多則幾仟萬元，已經嚴重的影響著鄉鎮政府的正常運轉。

（五）預算經費支出遠遠低于實際經費支出

1. 人員經費與上級預算相差甚遠。各級黨委政府大力推行機構改革，精簡人員，但鄉鎮“小政府、大機構”的狀況仍然沒有得到根本性的改變，不少職能部門為方便其工作實施了垂直管理，并在鄉鎮政府設立了相應的站所，這些站所由于編制受限制往往人員配備不足，致使“條條的人員管理做不了塊塊的部門事務”，而鄉鎮為完成轄區內的工作任務，不得不借調、雇傭大量臨時人員，這些人員經費市級財政沒有納入預算，而相應的主管部門也不給予經費補助。比如豐州鎮在編的人只有44人，而市直部門就有22人，臨時工達到40人，這62人的經費全部由我鎮負擔。

2. 公用經費數額巨大，遠遠超過上級預算撥款。首先，鄉鎮政府目前面臨著“上面千條線、下面一根針”的艱難局面 ，各級各部門都把所能往下推的事盡力往下推，既能省錢省事又能擺脫責任，還動不動就是“一票否決” 、“通報批評” 、“領導約談” 等等手段讓你不得不辦，這些事情做起來不僅要耗費大量的人力、物力、財力，而且每件事又都要接受檢查驗收、評先評優，其間產生的辦公費，接待費、“攻關費”也是筆不小的開支。其次，鄉鎮政府除了要做每年上級各單位、各部門給予的大量的常規任務外，還經常承擔著一些臨時任務和應付突發事件所發生的費用，如森林防火、防汛、防疫、安全事故等，這些費用有時是難以估量的。比如某年某鎮一場山林大火燒了3天，所發生的撲火費用就達十多萬元。又如某年某月某日省里主要領導要蒞臨某鄉鎮考察，為此該鎮在沿途投入的道路整修、綠化、環境整治等費用竟然達到壹佰多萬元。第三，上述講的大量編外人員也耗費了鄉鎮大量的公用經費。

二、擺脫南安市鄉鎮財政危機的對策和建議

（一）認真貫徹落實黨的十八大五中會議精神：“轉化經濟發展方式，優化產業結構”

鄉鎮政府要發揮各自的資源優勢，努力盤活鄉鎮現存有集體企業閑置資產（包括土地、房屋、機械設備），通過拍賣、剝離、資產重組、承包經營、股份制改造等方式進行產權改革，充分盤活低效和閑置的存量資產。要加大招商引資力度，把土地、礦產、旅游等資源推向市場，要充分尋找挖掘各自的地方優勢資源，變“死資源”為“活財源”，努力增加財政收入。譬如有旅游資源的有：豐州鎮九日山景區、官橋鎮蔡氏古民居、石井鎮鄭成功紀念館等，應當注重挖掘各自的文化內涵，優化產品 ，加大宣傳與開發，主動與周邊的大景區聯動發展，以做大做強旅游產業帶動第三產業的發展，進而激活本地經濟，促進經濟健康持續增長，增加本級財政收入。

（二）完善分稅制改革后省級以下財政體制政策，改革市縣級財政與鄉鎮財政的稅收分成機制，增加鄉鎮的稅收分成

譬如可以按照各鄉鎮當年完成工商稅收的實績給予一定比例的分成，這樣不管鄉鎮是否完成當年下達的稅收任務，都可以有所分成，然后在此基礎上再按同比增長率、完成序時進度、超額完成幅度等指標制定獎勵制度，這既能提高鄉鎮完成稅收任務的主動性和積極性，又能解決鄉鎮財政困境。

（三）按照財權與事權相統一原則，取消鄉鎮各種不合理的配套資金投入

國家取消了鄉鎮政府收取農業稅、特產稅、“三提五統”，在本質上是取消了鄉鎮的部分財權，但是相應的事權卻沒有取消，例如教育投入、計劃生育投入本是“三提五統”收取時期規定的，現在沒有了收入，支出卻不給予取消，這種財權與事權相脫鉤的現象在鄉鎮尤其嚴重，諸如上級部門下派的各項任務，絕大部分都是只有事權沒有財權的。

（四）努力化解債務，降低鄉鎮財政運轉風險

2010年全國教育化債化解了鄉鎮教育方面的部分負債，但是相對于沒有化解的農村道路建設、基金會借款、亞行貸款等總債務來講卻是杯水車薪，對此，上級政府要根據鄉鎮政府債務形成的原因進行分析研究，對于因政策性原因使鄉鎮被動造成的債務（如亞行貸款、農村合作基金會借款）應當先停息，然后再多方面設法減債化債。對于鄉鎮自身造成的債務，鄉鎮要制定有效的化債方案，逐年逐筆有序化解，同時要嚴控新債產生。

（五）市政府應當增加鄉鎮政府的公用經費預算

當前南安市的公用經費安排是“市直機關每人每年10000元，鄉鎮機關每人每年8000元”。由于鄉鎮政府既要直接面對人民群眾，所涉及事務千頭萬緒，又要面對上級眾多部門繁重的任務下移，所擔任的工作任務層出不窮，疑難雜癥多，所需要的公用經費遠非市直機關可比，常常一次突發性事件一整年的公用經費都不夠花。因此必須大幅增加鄉鎮的公用經費，而且還必須預算一部分應急資金，以應對突發性事件的支出。

（六）改革鄉鎮機構設置，合理配備人員，減少預算外人員經費支出

1. 市編辦應當根據鄉鎮基層政府的特殊性和實際情況給予鄉鎮足夠的人員編制，以減輕鄉鎮聘用臨時人員的壓力。

2. 鄉鎮政府要盡量按照市編辦設置的人員編制安排相應的崗位，盡量避免“脫崗”。當前南安市有很多鄉鎮存在人員分配與實際工作不對口的現象，特別是“三員”（駕駛員、打字員、炊事員）很多都不干本職工作了，而他們的工作絕大部分都是聘用臨時工來代替，這是鄉鎮存在大量臨時工的原因之一。

3. 對事權在上級業務主管部門的科室、站、所，其人員經費按誰主管誰出錢的原則承擔相應的人員經費，其產生的公務運轉經費主管部門也要條條負責，足額撥付給鄉鎮或實行包干，不給鄉鎮增加負擔。

4. 加強機關績效考評和效能監察。十八大以來，各級紀委監察部門對“濫發獎金、津補貼”查處更為嚴厲，這使許多干部不能“多勞多得”，因此，要建立有效的激勵機制，鼓勵中青年干部職工擔當一人多崗多職，以因彌補編制不足聘用臨時工的問題，對那些一人多崗、身兼數職的干部在評優、評先、評聘職稱等方面務必給予優先考慮。同時要加強效能監察，改變臨近退休干部、婦女干部少干事、不干事的慣例，減少能者干得半死，庸懶者閑得要死的現象。

（七）進一步厲行節約，控制“三公”經費及其他支出

黨的十八大以來，“八項規定”、“六項禁令”、《黨政機關厲行節約反對浪費條例》等相關規定條例使鄉鎮的經費支出大幅度的減少，但是作為最基層的一級政府，面對著上級眾多部門和眾多事務，公務接待仍然是一大支出，尤其是沿海鄉鎮、交通便利鄉鎮更是不堪重負，而且接待已由酒店、餐館轉入機關食堂，其超標準、超規格容易被隱蔽、轉化，所以要厲行節約，反對浪費，減少鄉鎮支出壓力，就應該在鄉鎮實行零接待，對于上級下鄉的不管是處級干部、科級干部，還是普通干部，不管是指導、參觀還是檢查、督查，一律與鄉鎮機關干部同在食堂吃普通飯菜，不另外招待。當然要求這些權力部門、權力官員“受委屈”、拉下面子不是一朝一夕的事，而是一個漫長的改革過程。

（作者單位：福建省南安市豐州鎮人民政府）