社會組織在創新社會治理體系中的功能及其實現路徑

伏燕 劉蘭華

摘要：治理體系與治理能力現代化實際上是形成以政府為主導，各方力量共同參與社會治理的過程。社會組織在社會治理過程中發揮著獨特的功能，如何認識社會組織在創新社會治理體系中的作用？目前社會組織在運行過程中存在著哪些困境？政府應該采取什么樣的管理方式來激活社會組織的活力？這是亟需厘清的問題。通過梳理社會組織與國家治理體系和治理能力現化代的關系，文章認為，政府應通過“疏導式管理”模式來重塑政社關系，提升社會組織參與社會治理的能力建設。

關鍵詞：社會組織；治理體系；治理能力；管理創新

治理體系現代化意味著治理的主體不再局限于政府，企業組織、社會組織和居民自治組織業可以成為治理主體，權力運行的方向不僅僅是自上而下的，更多是平行的。社會組織使社會具有更多的彈性和更大的張力，對于完善治理體系，提高國家治理能力作用重大。如何激活社會組織的活力，讓它們發揮應有的功能與作用，很大程度上取決于政府社會組織的管理方式。發達國家的實踐表明，對于社會組織，政府重在創造一種支持體系而非監管，政府監管只是優化政府對社會組織外部支撐體系的一部分，即政府只是監管主體之一，除了政府監管體系之外，還應有社會監督、社會組織自律以及行業互律。政府應該著重發揮以政策指導、資源支持以及整合其他監督主體的角色。

一、 社會組織在創新社會治理體系中的功能分析

1. 完善社會公共服務體系，提升社會治理能力。實踐表明，在提供公共服務與公共物品方面，社會組織與國家是可以相互合作的，兩者建立良好互動關系對于提升公共服務與公共產品的質量，對于完善社會治理體系都是不可缺少的途徑。社會組織以實現社會利益為宗旨，不以營利為目標，不追求利潤最大化以及利潤分紅；通過政府的資助和監管，社會組織能保證其所提供的公共服務的質量，彌補市場化企業在某些公共物品上的供給不足；從組織結構上講，社會組織與政府的高度科層化體制有所不同，它實行多樣化、靈活的、平等參與式的組織架構，使組織具有靈活高效的運作方式，能向社會提供眾多的服務，承擔某些政府、市場所不能活不愿提供的公共物品。20世紀80年代以來，正是社會組織將這種特性發揮得淋漓盡致，使社會組織不但確立了在市場、政府之外的重要地位，還推動了多國政府進行新公共管理改革，發揮了提高維護公民權利、提供公共物品等重要作用。社會組織并不是政府與市場的替代性滿足機制，相反，政府是彌補志愿失靈的有效機制。正是兩者在各自功能上的優勢和不足，才需要相互依賴與合作，才能使社會治理更加靈活有效。

2. 引導公民有序參與公共事務，提高社會自我管理與自我服務功能。社會組織能夠培育公民參與基層治理的積極性。社會組織發達的地方，居民自治程度高，政府干預的必要性就低；相反，社會組織不發達的地方，政府管得多，居民的自我管理能力也弱。社會組織能夠推動公共精神的塑造，只有加入自愿組織，公民個人才具有客觀的倫理性。居民只有更多地參與社會網絡，才有可能為了公共利益而合作。社會組織構成與種類的多樣性為公民參與公共事務提供了必要的訓練、機會和方式，也為社區自治與自我管理提供了必需的組織基礎和形式，是培育公民公共精神的重要途徑。

3. 提高公共政策的科學性與合理性，促進社會公平正義。社會組織一個重要的功能就是政策倡導。根據約翰霍普金斯大學國際非營利組織比較項目的數據，發達國家平均從事倡導活動的社會組織提供的就業機會占所有社會組織就業的比例大約2%。在公共政策領域，政府和社會組織都認識到了雙方的作用，積極尋求合作。從政府政策制定角度看，了解公眾的需要和愿望非常重要。社會組織可以通過不同途徑，向政府反映民眾利益和需求，提出政策意見和建議，協助政府完善公共政策，保證制定的政策符合人民的利益。由于這類組織成員基本都是某方面的專業人士，他們知識層次高，社會閱歷廣，有豐富的經驗，具有為社會奉獻的精神，因此能夠提出有利于社會發展的政策與建議。因此，在制定政策的過程中征求社區的意見已經成為發達國家各級政府工作的一部分，成為一種通用的做法。隨著社會功能的發展，政策倡導成為一些社會組織的主要功能，這種類型的社會組織數量雖然不多，但影響大。他們有明確的政策主張，關注社會公正，并通過政策倡導影響政府制定政策的過程。

二、 社會組織發揮作用的制約因素及其能力訴求

社會組織不僅僅是一種理性的組織形式，還是一個具有社會整合功能的機制和利益表達的渠道。當下，中國正處于政治經濟制度改革和社會結構的轉變期，政府需要利用社會組織作用和功能，以適應不斷變化的社會。但是，受多種因素的制約和影響，社會組織面臨著一定的現實困境和難題，限制了它們正常功能的發揮。

1. 政府理念與社會組織管理的沖突。現代意義上的中國的社會組織是20世紀90年代政府治理創新的產物。中央雖然出臺了相關制度與政策來保證社會組織的自主與自治，但是，目前很多社會組織仍然缺少獨立性，許多重要的民間社會組織的主要領導都由機構改革后分流出來的政府官員擔任。民間社會組織的成員普遍很歡迎具有“官方”背景的人士進入組織領導層，他們認為“一個社團的狀況通常取決于參與的單位領導的分量”，官員的權力和資源將有利于組織工作的開展。因此，不僅大部分官辦、半官辦的民間社會組織沒有擺脫業務主管單位的控制，而且很多純民間型的社會組織寧可放棄“民辦性”來換取與權力資源掛鉤。這就導致了以下困境：首先，失去自治或獨立性不強，弱化了組織的倡導作用；其次，“賣方主義”會導致機構在尋求政府資金時扭曲自己的使命；第三，帶來官僚化或過度專業化，失去靈活性。這種社會組織對體制資源的依賴，導致了“行政為本”的觀念與社會組織自身的管理與運作產生了沖突，即雙方都傾向于從自己的角度并使用嚴格苛刻及絕對的標準來看待兩者之間的關系。

2. 社會組織的專業化、組織化程度不高，支持系統不足。社會組織數量和規模的增長隨之帶來的是其作用和影響力的變化，而其作用和影響力的大小最主要的取決于該組織的專業化與組織化程度。這種專業化與組織化主要體現在三個方面：一是社會組織的組織形態的標準化。二是社會組織行為準則的標準化。目前我國社會組織的行為準則、職業道德等規范基本上是個別大型社會組織行業組織確立的，存在著諸如標準過高、小型社會組織負擔過重等問題。三是社會組織相關法律的標準化。目前中國還沒有一部關于社會組織管理方面的統一法典，雖然制定統一的法典不是必然的，但是相關法律的逐步標準化是一種管理趨勢。

3. 缺乏職業化的社會組織管理人才。沒有高素質的管理者，就沒有高水平的社會組織。隨著社會的發展和公眾受教育水平的普遍提高，公眾越來越理性化。擁有高素質管理人才的社會組織，能力強、公信力高，人們更愿意參與和支持這類社會組織。但是，目前我國大多社會組織在人才隊伍建設方面普遍水平比較低，管理的專業水平低，人力資源管理的各個環節都存在不足。大多社會組織在招聘所需要的專業人才時普遍遇到困難，即使招聘到了人才，由于薪酬、激勵機制不完善，導致員工的穩定性不強，流失率很高。以上情況都從長遠上影響著社會組織人才隊伍的專業化程度。

4. 社會組織商業化模式所帶來的挑戰。商業化是社會組織不能回避的挑戰之一。商業化背景下，資源競爭加劇，政府對社會組織的資金支持將建立在充分競爭的基礎上，這就把社會組織推向了市場，社會組織不僅要和同類組織競爭，還要和營利組織競爭。而營利組織在資源、人力、管理等方面具有很大優勢，對傳統社會組織形成了巨大挑戰。社會組織要想在競爭中生存和持續發展，必須探求新的模式。這就意味著，為了實現組織目標和使命，社會組織要學會運用市場營銷理論，必須迅速掌握運用商業化模式解決組織發展問題的能力。實際上，非營利營銷思想在20世紀80年代的美國已經非常普及。

三、 提升社會組織能力建設的管理路徑：疏導式管理

在社會組織已成為合作治理的重要伙伴的時代背景下，過分強調政府對社會組織的行政管理等硬性管理顯然制約了社會組織的有效運行與發展，探索疏導式管理方式，更多地運用政策指引和服務的方式來培育與提升社會組織的能力，同時對其績效進行監督，對于有效解決中國社會組織面臨的困境可以提供管理上的思路。

1. 完善購買服務的監督機制，提高社會組織的有效性。從全世界來看，政府的撥款是大多數社會組織們資金的主要來源之一。政府資助比較常用的方式是購買公共服務，政府通過向社會組織購買公共服務，能夠在不額外增加機構和人員的情況下，以較低的成本提供公共服務；通過向政府提供公共服務，社會組織在實現組織理念的同時，又獲取了運作資源。現在需要解決的問題是，如何解決政府出資與保證社會組織運行的自主性之間的矛盾。由于政府是出資方，很容易事無巨細都予以干涉，使社會組織失去自主性以及應有的價值。目前的困境在于，政府如何購買服務，購買誰的服務，如何判斷服務的效果以及規范購買行為，保證社會組織提供服務過程中，比政府自己提供創造更大程度的異質性與靈活性，同時保證項目的運營也合乎標準，都需要進一步完善。發達國家的經驗表明，開展有效的評估認證，加強項目過程監督，是提高購買服務質量的有效途徑。在具體實踐中，政府可以采取項目規劃、完善評估指標體系等多種方式，引導和支持政府和社會所需要的社會組織。

2. 成立政府協調管理機構，實現政府與社會組織更緊密合作。國外實踐表明，社會組織的發展狀況與服務的提供狀況與是否存多方協調機制密切相關。實施多方協調機制的機構通常在對于服務的開展及機構的運行上有較好的溝通，對于運作及資源的提供過程中矛盾與沖突較少，而缺乏協調機制的機構往往存在的沖突較大。在美國，聯邦和州、市都成立了一些規劃、協調、服務于社會組織的機構，例如，紐約市市長辦公室下屬的“市長志愿者中心”掌握了紐約市2萬多個社會組織供給服務的信息，通過及時了解社區予民眾的需求，協調有關社會組織向社區和市民提供合理服務，成為了社會組織、社區、市民和市長相互聯系的樞紐。2006年5月英國在國家層面成立了第三部門辦公室作為英國首相內閣辦公室的分支機構，該辦公室負責社會團體、社會企業、慈善機構以及互助組織等的協調管理工作，其目的在于創造一個促進社會組織永續發展的環境，以及找出及協助克服市場失靈，實現政府與社會組織更緊密的合作。

3. 以完善信息披露制度為重點，加大社會監督力度，增強社會組織公信力。在現階段的中國，社會組織眾多，并且處于迅速發展期，政府沒有足夠的人手和精力監督，民眾和媒體在監督方面發揮著很重要的作用，尤其是新聞媒體的輿論監督作用很大。很多機構的不當行為都是先有媒體曝光后，然后政府才介入調查的，效果很好。為了讓公眾更多的了解社會組織的運營情況，政府應向社會公開社會組織的有關資料檔案，尤其公開公益性社會組織的財務稅收狀況、內部組織結構和活動情況。政府應該加強對社會組織透明度方面的管理。可以在以下幾個方面努力：（1）完善信息披露立法，提高信息披露的強制性。目前我國在信息披露方面缺乏可操作性的明確規定，使得披露信息的強制性不高，變成一種自愿行為。（2）擴大信息披露范圍。我國社會組織信息披露的范圍有限，內容不夠詳盡，無法解決社會監督中信息部對稱的問題。因此，對于那些公益性強、接受政府資助以及其他支持的組織，法律應詳細要求信息披露的內容和方式。（3）充分利用媒體，提高信息的可獲得性。信息披露不應該只是程序的義務，更為重要的是通過這一義務的履行，充分尊重可社會公眾的知情權，實現了社會對社會組織的廣泛監督。為此，應該充分利用大眾媒體，發布社會組織的相關信息，使社會組織的相關信息具有可獲得性。

4. 培養社會組織管理人才，提升社會組織的專業化水平。在許多國家，社會組織都存在管理人才短缺的難題。發達國家的社會組織由于具有良好的管理制度，一般都擁有一支職業經理人隊伍。發達國家對社會組織管理人才的特點，一是素質高，管理者具有豐富的管理經驗和閱歷，具有創新精神和公益能力；二是擁有合理的薪酬，管理者的薪酬比較高，雖然直接薪酬不會高于企業管理者，但是間接薪酬，特別是心靈和情感上的回報是其吸引優秀人才的因素之一。因此，為改善社會組織的人才短缺的現狀，政府應從以下方面著手：首先，支持更多的高校開設社會管理、社會工作等專業，為社會組織培養和輸送專業人才，促使社會組織人才隊伍的專業化和職業化；其次，借助各類培訓機構對社會組織的領導者進行業務培訓，給社會組織的能力建設提供專業幫助。再次，加強支援隊伍建設。鼓勵志愿者行為，在全社會宣傳和發揚志愿者精神。最后，政府應在社會保障、職稱認定等方面制定配套措施，保障人才在社會組織和其他各類組織之間的合理流動，為社會組織人才隊伍建設提供有力的外部環境。

5. 推動行業自律，加強社會組織的自我管理與自我監督。發達國家為了確保社會組織遵守組織的行為規范和準則，普遍通過社會組織的聯合組織制定一個共同遵守的道德標準和行為規范，以維護社會組織的聲譽。這些同業組織既幫助維護社會組織的合法權益，為社會組織服務，又幫助政府監督管理社會組織，促進社會組織的自律。可以說，同業組織在一定程度上彌補了政府管理力量的不足，在政府與社會組織之間起了橋梁作用。行業自治組織不僅制定本行業共同的行為準則、職業道德等規范，而且可以通過行業認可、行業資格認定和行業規制等督促相關社會組織遵守這些規范，獎優罰劣，淘汰不合格的組織。還可以通過組織會議、開展培訓等方式提供信息交流平臺，推動社會組織的健康發展。實踐中，通過同業組織的自律功能，實現社會組織的自我管理、自我監督，能夠減少政府管理的壓力，緩解政府面對眾多社會組織管理乏力的局面。結合我國社會組織發展的現實狀況以及國外的經驗，目前我國應該加強社會組織互律機制的建設，可以從以下兩個方面完善該機制：一是組建專門的同行業組織，加強社會組織的互律。為政府監管和社會監督提供重要的支撐機制，也為社會組織提供基本的交流平臺。二是加強獨立第三方評估與認證工作。我國缺少獨立、專業的第三方評估與認證機構，很多評估工作由登記管理機關負責組織、實施，增加了登記管理機關的工作量，也影響了評估的信度和效度。因此，需要加大培育獨立的社會評估機構力量，增強其社會公信力，提高評估監督的有效性。

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