生態文明法治建設當立法先行

王丹　張帆

【摘要】生態文明建設是執政治國的重要部署和戰略，是全面建成小康社會的決定因素之一。全面推進依法治國背景下，生態文明建設法治不能虛位，法治建設生態不能掉隊，生態文明法治建設的關鍵在于立法先行。通過對我國生態文明建設立法過程中的立法體系、立法科學性和公眾參與立法等方面存在問題的剖析，探索生態文明法治建設的路徑：包括完善立法體系，加快生態立法進程；提高立法質量，維護法律權威效力；公民參與立法，保障公民生態權益，從而使生態文明法治建設于法有據。

【關鍵詞】生態文明 生態文明立法 法治建設

【中圖分類號】D922 【文獻標識碼】A

黨的十八大報告指出，要突出生態文明建設的地位，與經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設緊密融合。生態文明建設重要地位的確立，決定于我國經濟發展與生態環境之間的關系，是執政黨對于人與自然和諧關系的重新認識，是關系著中國未來發展的長久大計。生態文明建設事業要想長期穩步發展，必須依靠系統的法律體系予以保障。在生態文明建設這一系統工程中，“形成完備的法律規范體系”是整個系統工程的基礎，生態文明建設需要立法先行。

立法先行于生態文明法治建設的意義

生態文明建設法治不能虛位。十一屆三中全會以后，我國加快了經濟建設的步伐，同時也加快了環境保護的進程，政府陸續出臺了一系列政策及法律以保護生態環境及自然資源，環境法律體系逐步完善。但由于我國GDP的快速增長依靠高投入、高能耗、高污染，再加上我國社會主義環境保護事業處于初級階段，法律體系難免有不足之處，這導致快速發展付出了大量的生態成本。2014年，黨的十八屆四中全會首次將依法治國設為主題進行專題討論，并就生態問題提出：“用嚴格的法律制度保護生態環境，加快建立有效約束開發行為和促進綠色發展、循環發展、低碳發展的生態文明法律制度。”①生態文明建設的順利進行依賴于多方主體共同作用，一方面要求環境主體通過自我管理、自我規制、自我調整等多重手段發揮意識主動性，維護和發展生態文明建設，另一方面要求國家機構發揮法的規范作用和社會作用，為生態主體的實踐活動設定界限。②在全面深化改革的新時期，習近平總書記提出“全面推行依法治國”的重要治國方略，生態文明建設也需要構建系統且完善的法治體系以推進。只有發揮法治對人類改造自然行為的調節作用，才能對人類破壞自然環境的行為進行規約。生態文明建設需要依法進行，法治不能虛位。

法治建設生態不能掉隊。生態是人類生存的基礎及活動的載體，是一切存在物的總和，同時也是人類發展的物質來源。黨的十八大報告將生態文明建設置于社會主義建設的突出位置，將生態文明建設與經濟、政治、文化、社會建設統一于中華民族永續發展的總布局中。③這是我黨第一次將生態文明建設寫入執政治國的總體部署，形成了國家發展的“五位一體”戰略。在全面推行依法治國背景下，就是要將法治理念運用到“五位一體”總布局建設的每一個方面，建設立體式的法律體系，培育、踐行法治思維，充分說明了生態文明建設無疑是全面推行依法治國的應有之義。毋庸置疑，生態文明法治建設精神內核與諸項舉措都與依法治國客觀要求相一致，那么立法、執法、司法到守法的環境法治進程、建立完備的環境法治體系也應為依法治國的關鍵環節，法治建設生態不能掉隊。

立法先行是生態文明法治建設的前提基礎。生態文明法治建設主要表現在法治建設生態化，即發揮法律的規范作用，在生態環境立法、執法、司法、守法進程中貫徹法律指引、評價、預測、強制和教育功能，發揮法律監督的保障機制，全面系統地開展生態文明法治建設，統籌人與自然和諧發展。所謂立法先行，是要發揮立法對生態文明建設的引領、推動作用，在生態文明建設中有法可依，保障生態文明建設持續健康發展。

十八屆四中全會提出：“建設中國特色社會主義法治體系，必須堅持立法先行，發揮立法的引領和推動作用，抓住提高立法質量這個關鍵。”④法律具有規范性、民主性、長期穩定性及權威性的特征，以立法引領生態文明建設，構筑并完善生態文明法律體系，無疑是實現中華民族永續發展核心所在。生態文明建設是調節人與人之間的社會關系與自然環境之間的關系，生態文明立法先行是發現人與人之間的社會關系在同自然環境發生關系的過程中所形成的生態權利義務關系的不當之處，改革和突破人類社會長期形成的、不適宜人與自然之間和諧相處的制度藩籬。這些工作都不能偏離法治軌道，使生態文明建設于法有據，也都需要通過立法為生態文明建設保駕護航。

生態文明法治建設立法不足

立法體系不完善。中國特色社會主義法律體系雖然已經逐步形成，但現行生態文明立法體系不能完全與全面推進和全面落實生態文明建設的戰略部署相適應，生態文明立法體系應與時俱進，保障生態文明立法的順利進行。

首先，生態文明法治建設立法環節缺乏憲法綱領。憲法是我國的根本大法，是各類法律、法規和規章的立法依據。《憲法》第二十六條規定：“國家保護和改善生活環境，防治污染和其他公害。”這一規定是國家對于環境保護的總體把握，對環境、自然資源進行保護是國家的一項基本職責。但遺憾的是，憲法僅僅是將環境保護作為國家的一項基本職責寫入憲法，而沒有將生態文明寫入憲法，即生態文明建設缺乏憲法綱領。在“依憲治國”的時代背景下，生態文明建設作為一項國家職能和基本國策，未能在憲法中予以體現，那么生態文明建設就缺乏指導原則和戰略思想，也缺乏最高的法律效力及立法依據。

其次，法律體系不能適應生態文明建設的戰略部署。在2011年10月27日發布的《中國特色社會主義法律體系》白皮書中提到，中國特色社會主義法律體系是由憲法相關法、民法商法、行政法、經濟法、社會法、刑法、訴訟與非訴訟程序法等多個法律部門組成的有機統一整體④；并將環境保護納入行政法的部門法范圍之中。也就是說《中國特色社會主義法律體系》沒有反映出生態文明法律體系的重要性、獨特性。一般來說，法律部門可按照調整對象和調整方法分為三類：其一，法律調整平等主體之間人身和財產關系這種人與人關系的方法；其二，法律調整不平等主體之間的行政關系這種人與人關系的方法；其三，法律是調整社會關系方法。我國法律體系有必要將環境保護法獨立為一個法律部門，是因為其調整的是人與自然的關系，采用的是法治生態化的方法，有別于其他法律部門的分類。將環境保護法單獨劃分法律部門，是環境法所特有的、兼顧生態學原理與法學基礎理論的制度發展變革，充分闡述了生態文明建設的特殊性、關鍵性，對我國社會主義建設進程具有深遠意義。

立法缺乏科學性。決定企業是否遵守環境法的因素有很多，包括守法保障、守法激勵、守法意愿等因素，而其中最重要的因素是環境違法成本。從法律經濟學的角度分析，環境違法成本=違法的責任后果×違法責任承擔的概率。企業存續的目的在于追逐利潤，其在生態環境活動中法律行為的選擇主要傾向于行為的利益考量，即生態活動守法成本與生態活動違法成本間的利益與損失差額。⑤在企業的生產經營活動中，若違法成本高于守法成本，企業守法才有利可圖，相關法律法規才可能是有效的，企業才會自愿遵守法律規定。我國目前環境違法成本普遍偏低，企業環保費用支出遠超罰款數額，使得企業寧可選擇違反法律繳納罰款，也不愿對污染治理采取措施，導致生態環境惡性發展。以大氣污染治理為例，根據《大氣污染防治法》的規定：“未按照規定設置大氣污染物排放口的，處二萬以上二十萬以下的罰款”，此種懲罰標準僅能在一定程度規范小型企業的污染行為，而針對污染范圍大、治理成本高的大中型企業尚不能充分發揮威懾作用。長此以往企業將違法視為正常行為，法律權威性將遭到破壞。

立法公眾參與度低。生態文明立法的公眾參與，是指國家在制訂環境保護法律及法律規定過程中，公民有權依法通過一定的程序或途徑參與一切與公眾環境權益相關的立法決策活動、知悉與之相關的環境信息和決策信息、表達自身的環境權益訴求、監督立法決策活動的實施，并在前述知悉、表達、參與和監督等權利受到侵害時得到相應的法律保護和救濟。《中華人民共和國憲法》第二條指出：“中華人民共和國的一切權力屬于人民……人民依照法律規定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經濟和文化事務，管理社會事務。”憲法這一基本規定賦予了公眾依法參與國家事務的權利，使得公眾參與生態立法從本源上具備了合法性。但在生態文明立法參與體現在具體的立法過程中，民眾參與形式雖然不少，但其制度設計沒有形成完整的體系，立法實踐應用并不廣泛，民眾參與影響到立法決策層的難度較大。

生態文明法治建設立法先行的路徑

完善立法體系，加快生態立法進程。首先，要將生態文明建設寫入憲法，以憲法統攝生態文明建設。憲法是人民利益的集中體現，依憲治國即依照憲法治理國家，國家的一切法律法規、方針政策都要在憲法規定的框架下制定和執行，人的一切活動，都要遵守國家憲法。把生態文明建設作為基本國策在憲法中予以確認，并把環境保護的指導原則和主要任務在憲法中作出規定，從而為國家和社會的環境活動奠定憲法基礎，賦予其最高的法律效力及立法依據。將憲法作為生態文明法治建設的立法依據，統領生態文明立法工作，完善生態文明立法體系，才能使生態文明立法有法可依，為生態文明建設的順利進行保駕護航。

其次，應將法律體系生態化，加快生態文明建設的進程。生態文明是人類應遵循客觀自然規律，為實現人與自然和諧相處而進行的科學探索及文明成果。現行的“七部門”法律結構不能滿足調節人與自然關系的客觀需要，這說明了法律體系生態化是法治建設應有之舉。將生態環境法獨立于其他法律部門存在，并非否定現行的中國社會主義法律框架，而是根據社會發展所作出的改進。中國特色社會主義法律體系應該符合與時俱進的發展要求，按照本民族的社會現實和生態環境狀況的變化而變化。法律體系生態化，將生態文明作為獨立的法律體系，有利于增強生態文明立法的針對性，體現生態文明在國家發展中的突出地位。

提高立法質量，維護法律權威效力。立法不科學不僅無法對人的行為進行有效約束，甚至會成為違法者的“溫床”，保護其違法行為，破壞法律的權威效力。法律制定必須實現立法的科學性，通過科學認真的態度，遵循自然法則、社會規律制定法律，才能使法律起到其應有的作用。分析研究我國生態法律可以發現，生態污染處罰中的數值封頂式罰款中的數值限制和倍率封頂式罰款的基數設定限制是生態文明立法實踐中違法成本過低的主要原因，使實際處罰總額遠遠低于守法成本。至于守法成本與污染處理支出差異甚遠的境況，應突破封頂式罰款的界限，依生態治理和恢復成本改革現有標準，適應生態建設的新發展。針對超標排放和超過總量限制排放的企業，應增大違法成本，設計科學合理的行政罰款額度，還需要建立相應的環境評價機制。

加拿大專門制定了《環境執法法案》，以保證環境執法和罰款的統一性和科學性；美國聯邦環境總署為了科學設定環境違法處罰相關辦法，頒布的《民事處罰政策》和《處罰實施的具體法令措施框架》，對罰款額度進行獨立的科學數據程序模型（BEN模型）設計，合理設定生態污染活動處罰標準，突破違法成本的固態處罰標準，從源頭削減生態環境違法活動所獲得的利益。⑥應借鑒國外的成功經驗，分析實現科學立法的路徑以及如何在科學立法理念的指導下提高立法質量，并真正將生態文明立法的理念與價值貫徹到部門法的應用與執行中。

公民參與立法，保障公民生態權益。在我國《憲法》、《環境保護法》等法律中都有對公民參與環境保護、參與生態文明立法的相關規定，體現了維護人民良好生活環境和保障公民生態權益的精神。但我國環境法中沒有明確規定公民的環境權的行使方式。在國家人口眾多、信息技術不發達的過去，人民代表大會制度是“一切權力屬于人民”的重要體現，人大代表由選民直接或間接選舉產生，代表人民使用權力，統一管理國家事務。但在信息技術發達的今天，網絡已然成為信息交流的重要工具，以網絡的力量提升公眾在政治中的參與對當今社會的政治發展必然會產生深刻的影響。

十二屆全國人大三次會議上，“互聯網+”行動計劃在李克強總理的政府工作報告中首次被提出，“互聯網+政治”也勢必會讓人民群眾更好地參與到國家事務的管理中來，有效地行使公民權利。國家應積極構建生態文明建設相關的“網絡政府”，為公民有序、有效參與生態文明立法提供良好的平臺和契機，建設政府與群眾之間的信息通路，實現政務信息即時共享，為公民參與生態文明立法提供良好的信息環境。知情權和參與權是民主的基礎，信息即時共享會使公民在與政府的互動中不斷提高對現有政治體系的信任度和歸屬感，使民眾更好地參與到生態立法工作中來。

生態文明建設需要法治的保障，法治建設當立法先行。立法在調節人與人之間的社會關系的同時，需要著重加強和保護人與自然關系的和諧發展。而對于生態文明法治建設的立法而言，則需要主觀認識到客觀的自然規律，針對生態文明的突出問題，及時加以“立、改、廢”，從而為完善生態文明與建設社會主義法治體系，發揮獨到而積極的作用。

（作者分別為大連海事大學馬克思主義學院教授、博導，大連海事大學馬克思主義學院碩士研究生；本文系教育部人文社會科學研究規劃基金項目“‘五位一體視域下社會主義生態文明建設研究”和遼寧省教育廳高校人文社會科學重點研究基地專項項目“基于美麗中國建設的生態文明制度體系建構研究”成果，項目編號：13YJA710042、ZJ2014022）

【注釋】

①“中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定”，《人民日報》，2014年10月29日。

②張帆，王丹：“論生態文明法治建設”，《云南社會主義學報》，2015年第3期。

③“中國特色社會主義法律體系”，新華社，2011年10月27日。

④徐以祥，劉海波：“生態文明與我國環境法律責任立法的完善”，《法學雜志》，2014年第7期，第30～37頁。

⑤韓東梅，宋國君：“基于水排污許可證制度的違法經濟處罰機制設計”，《環境污染與防治》，2012年第12期。

⑥徐以祥，劉海波：“生態文明與我國環境法律責任立法的完善”，《法學雜志》，2014年第7期。

責編 /蘇娜（見習）