利益相關者視角下農地整治項目績效測度目標分析

鄭華偉++周家俊++劉友兆

摘要：測度目標是農地整治項目績效測度體系運行的指南針，是開展農地整治項目績效測度的重要基礎。從農地整治項目利益相關者入手剖析農地整治項目績效測度主體，探討測度主體的價值觀、測度主體對農地整治項目建設的利益訴求，根據價值觀和利益訴求診斷農地整治項目績效的測度目標，提供農村公共產品和農村公共服務，滿足社會公共需求，維護社會公平公正，改善社會經濟發展環境，提高農民生活水平。在農地整治項目績效測度中需要以社會公眾滿意為準則，有效協調政府、項目區社會公眾、周圍社區對農地整治項目的建設要求，確定合理的農地整治項目績效測度目標。

關鍵詞：農地整治；項目績效；利益相關者；測度目標；測度主體

中圖分類號： F301.2文獻標志碼： A文章編號：1002-1302（2016）05-0577-04

作為人類利用自然、改造自然的措施，土地整治是解決土地資源利用問題的有效選擇，世界上很多國家都在實施土地整治[1]。長期以來，我國政府一直重視土地整治工作；隨著土地整治工作的推進，土地整治內涵發生了變化，土地整治上升為國家層面的戰略部署，成為保障國家糧食安全、促進新農村建設和城鄉統籌發展的重要平臺和抓手?！笆晃濉逼陂g，我國安排各級各類土地整治項目12.41萬個，規劃整治總規模達1 107萬hm2，規劃新增耕地267.13萬hm2，安排整治資金3 274億元[2]?！度珖恋卣我巹潱?011—2015年）》明確提出“十二五”期間再建成0.27億hm2旱澇保收的高標準基本農田，為了完成建設任務，“十二五”期間我國將投入 6 000億元新建高標準基本農田[1]。但是在農地整治項目迅速增長的同時，農地整治項目實施過程中卻出現了一些混亂現象，屢屢發生農地整治項目超概算、農地整治工程未能達到設計生產能力等[1，3]。伴隨著農地整治項目問題的逐漸暴露，社會各界日漸關注農地整治項目的績效測度，提高了我國政府開展農地整治項目績效測度工作的緊迫感[3-4]。我國農地整治項目主要以中央政府、省級政府作為投資主體，實施過程中呈現投資大、周期長的特征，項目建設、運行和后期管護的績效如何直接關系到農地整治政策的成功與否。為了進一步提升我國農地整治項目投資的決策水平，成功實施農地整治政策，有效提高農地整治項目績效水平，很有必要建立一套科學合理的農地整治項目績效測度體系[4]。農地整治項目績效測度目標是農地整治項目績效測度體系運行的指南針，它是開展農地整治項目績效測度的重要基礎[5]。在農地整治項目績效測度中，指標體系的構建是通過各種手段把農地整治項目績效測度目標轉化為需要完成的、可操作的、具體的指標或任務，如果沒有明確的測度目標，農地整治項目績效測度將會失去方向[5]。因此，在開展農地整治項目績效測度之前，很有必要剖析農地整治項目的建設目標，診斷農地整治項目績效的測度目標。國外尚沒有直接以“農地整治項目績效測度”為題的研究文獻，相關研究主要包括農地整治效益測度[6-7]、農地整治生態環境影響測度[8-9]、農地整治社會影響測度[10-11]等。隨著我國農地整治項目投資的不斷增加，農地整治社會地位的逐步提高，農地整治項目績效測度研究逐漸引起了政府部門和學術界的重視[3-4，12-14]?？傮w來看，農地整治項目績效測度研究處于起步階段，有關農地整治項目績效測度目標的分析鮮見報道。因此，本研究在選擇農地整治項目績效測度主體的基礎上，探討農地整治項目績效測度主體的價值觀，診斷農地整治項目績效測度主體的利益訴求，進而剖析農地整治項目績效測度目標，為提高農地整治項目投資決策和管理水平提供一定的參考依據。

1農地整治項目績效測度主體選擇

伴隨著所有權與經營權的分離，作為激勵約束機制組成部分的績效測度日益得到委托人（投資人）的重視，測度主體的界定是績效測度主要研究內容之一，而利益相關者理論的出現使得績效測度主體呈現出多元化的發展趨勢[15]。由于每個主體的利益訴求存在一定的差別，在追求個人利益最大化的情況下，很難得到一致的績效測度結論。因此，在農地整治項目績效測度中，需要結合農地整治項目的運作實踐，有效選擇農地整治項目績效測度主體。對于農地整治項目而言，績效測度主體是投入專用性資產，且無法轉移其風險的契約主體[5]。根據農地整治項目的組織過程，本研究將農地整治項目績效測度主體界定為農地整治項目核心利益相關者。

農地整治項目利益相關者是指在農地整治項目中進行了一定的專用性投資，并承擔了一定風險的個體或群體，他們能夠影響農地整治項目目標的實現或者被農地整治項目目標實現過程所影響[16]。根據農地整治項目利益相關者的內涵，站在農地整治項目的整體角度，結合利益相關者與農地整治項目之間的關系，本研究初步將農地整治項目利益相關者劃分為三大類：政府層面的利益相關者、項目組織層面的利益相關者和社會層面的利益相關者。在查閱文獻、調查分析、征詢意見的基礎上，從政府、項目組織、社會3個層面初步擬定可能的農地整治項目利益相關者。在此基礎上，對政府官員、農地整治項目管理、農地整治項目技術服務、承包商、項目區社會公眾、農地整治項目科學研究等方面的專家進行問卷調查，最終確定農地整治項目利益相關者，主要包括政府、政府部門、政府部門專業機構、施工單位、咨詢設計單位、監理單位、項目區社會公眾（農戶、村民委員會、農村集體經濟組織等）、周圍社區等。

根據Michel的利益相關者動態變化的思想，本研究認為農地整治項目核心利益相關者應當同時具有以下2個特征，并且根據項目不同階段進行動態界定：（1）對農地整治項目具有顯著影響力并承擔對應的風險；（2）能夠體現公平性為核心的社會屬性[17]。根據以上2個特征，結合農地整治項目的組織過程，對政府官員、農地整治項目管理、農地整治項目技術服務、承包商、項目區社會公眾、農地整治項目科學研究等方面的專家進行問卷調查，最終確定農地整治項目核心利益相關者，決策階段的核心利益相關者為政府（包括政府部門、政府部門專業機構）、項目區社會公眾，實施階段的核心利益相關者為政府、施工單位、咨詢設計單位、監理單位、周圍社區，運營階段的核心利益相關者為政府、項目區社會公眾、周圍社區。在此基礎上，根據農地整治項目的公共品性質與公益性目標，本研究認為農地整治項目績效測度主體主要包括政府（包括政府部門、政府部門專業機構等）、項目區社會公眾和周圍社區。

2農地整治項目績效測度主體的價值觀

農地整治項目績效測度過程是個價值判斷過程，在不同的價值觀指導下，即使是相同的農地整治項目，績效測度結果也很難一樣，因此必須有效明確農地整治項目績效測度主體的價值觀，進而合理確定農地整治項目績效測度標準[5]。作為農地整治項目績效測度的主體，政府與項目區社會公眾對農地整治項目作為社會公共活動的活動結果與終極目標有著基本價值判斷、價值確認、利益選擇，主要包括結果價值取向、過程價值取向、社會價值取向和公共價值取向[18]。

農地整治項目績效測度的結果價值取向是公共部門績效測度的一般價值取向，主要關注農地整治項目提供了什么農村公共產品或農村公共服務，提供了多少農村公共產品或農村公共服務，提供的農村公共產品或農村公共服務的質量如何，是否能夠滿足公眾的需求。農地整治項目績效測度的過程價值取向是對結果價值取向的再審視，在關注結果產出的基礎上，關注農地整治項目實施的行為效率，具體體現為農地整治項目的組織效率、管理效率和工作效率。農地整治項目績效測度的公共價值取向是以公共為核心的價值判斷，需要以項目區社會公眾為中心，通過績效測度來檢驗農地整治項目公共性表達的程度。農地整治項目績效測度的社會價值取向是通過打破傳統政府部門職能壟斷，引入第三部門，以達到提高土地管理效率、保證農地整治項目建設質量的目的，促使政府（政府部門）與社會的協作，實現農地整治項目績效測度的公正、客觀、科學。

3農地整治項目績效測度主體的利益訴求

為了更好地促進農地整治項目績效測度發揮應有的作用，需要在開展績效測度之前，首先明確農地整治項目績效測度主體的利益訴求，根據利益訴求確定農地整治項目績效測度目標[5]。對于農地整治項目績效而言，測度主體的利益訴求主要分為政府對農地整治項目建設的利益訴求、項目區社會公眾對農地整治項目建設的利益訴求、周圍社區對農地整治項目建設的利益訴求。

3.1政府對農地整治項目建設的利益訴求

農地整治項目的建設是政府提供農村公共產品和農村公共服務的工具，主要具有3個方面的功能[19]。農地整治項目建設的配置功能主要包括2個方面，一方面通過開展農地整治，促進政府對所掌控的資源在不同領域和地區進行配置、使用。農村基礎設施的建設能夠助推農村經濟的發展，主要體現為直接的推動作用和間接的推動作用，而農地整治項目作為有形的基礎設施建設，有利于發展現代農業、提高農民收入水平、統籌城鄉發展。另一方面，伴隨著農地整治項目的建設，私人部門資源的配置與使用也會受到一定的影響，如土地平整工程、田間道路工程、農田水利工程、農田生態林防護及水土保持工程等農地整治單項工程的實施，促進了工程建設行業的發展；農地整治項目的建設也會消耗水泥、石料等材料，促進了建筑材料行業的發展[20]。

農地整治項目建設的分配功能是指農地整治項目的建設過程同時也是對公民之間的收入和財產不平等進行某種程度的矯正過程[5]。農地整治項目是國家實行工業反哺農業、調整經濟發展格局、推動新農村建設的重要手段，有利于提高農民收入水平、逐步縮小城鄉差距、統籌城鄉發展。

農地整治項目建設的穩定功能是指政府通過農地整治項目的建設提供農村公共產品和農村公共服務的過程，同時也是維持國家經濟發展水平、維護國家安全的過程。通過農地整治項目能夠增加有效耕地面積、提高耕地資源質量、改善農業生產條件，有助于提升土地生產性能、維護國家糧食安全、保障經濟發展的用地需求；可以改善生態環境與景觀功能，有助于提高環境的容納能力與自我調節能力，維護農村生態安全。

因此，政府對農地整治項目有著較多的利益訴求，使得農地整治項目具有多目標。作為農地整治項目的直接委托人，政府需要明確農地整治項目的建設目標與實施要求，確保農地整治項目目標能夠較大程度地實現，有效保證農地整治項目的公共利益取向，進而持續提升農地整治項目對經濟社會發展的保障能力。

3.2社會公眾對農地整治項目建設的利益訴求

農地整治項目從本質上講是由政府提供、滿足社會公共需求的彌補市場失靈的農村公共產品和農村公共服務，它是由初始投資人——社會公眾通過民主方式委托給政府[21]。因此，農地整治項目的實際投資人是社會公眾。由于社會公眾的投資是政府通過稅收方式征收的，社會公眾沒有投資的自主權和資金使用的監督權，因而他們對農地整治項目的利益訴求體現為節約資金支出、提高資金的使用效率，希望政府能夠提供較多的農村公共產品與農村公共服務[5]。與此同時，作為農地整治項目的使用者，社會公眾非常關注農地整治項目提供的農村公共產品與農村公共服務對其需求的滿足程度。因此，需要讓社會公眾參與農地整治項目，增加社會公眾平等參與項目決策的機會，保障社會公眾對農地整治項目的知情權、參與權與監督權。

3.3社區對農地整治項目建設的利益訴求

農地整治項目的建設會對項目區社會公眾的生產生活產生一定的影響，一般通過周圍社區環境產生作用，這些環境主要是指項目所在地的基礎設施狀況等，而農地整治項目的建設也可以提供這些農村公共產品和農村公共服務，即完善農村社會服務體系、健全農村基礎設施體系、推廣現代農業技術和塑造新型鄉村景觀等[20]。因此，在農地整治項目建設過程中，項目成為社區環境的一部分，而周圍社區環境又會通過基礎設施狀況等對農地整治項目的建設效果產生影響[5]。由此可見，周圍社區的利益訴求使農地整治項目與周圍社區相互適應，主要表現為2個方面：（1）周圍社區的基礎設施狀況等能夠支持農地整治項目的建設與運營；（2）農地整治項目的實施規模、運營能力與周圍社區的基礎設施服務能力有效協調。

4農地整治項目績效測度目標

測度目標是指測度主體對測度客體屬性滿足其需要的領域及程度提出的具體要求，對于農地整治項目績效而言，測度目標是根據農地整治項目績效測度主體利益訴求確定農地整治項目績效內容及績效實現水平[5]。根據前文闡述的測度主體的價值觀、利益訴求，本研究得到農地整治項目績效測度目標。

4.1基于政府視角的測度目標

4.1.1提供農村公共產品和農村公共服務由于農地整治具有公共物品特征，不同供給主體的供給效率存在較大差異，農地整治項目的供給主體主要是政府[1]。政府通過農地整治項目提供的農村公共產品與農村公共服務的數量、質量能否滿足社會公眾的需求成為農地整治項目建設的基本目標[5]，具體包括增加有效耕地面積、提高耕地資源質量、改善農業生產條件、改善生態環境、協調人地關系等。

4.1.2促進社會公平公正維護社會公平公正是政府的主要職能之一。通過農地整治項目，政府需要改造傳統農業、發展現代農業、繁榮農村經濟、推廣現代農業技術、完善農村社會服務體系、有效增加就業崗位數、不斷提高農民收入水平，進而逐步縮小城鄉差距。

4.1.3優化社會經濟發展環境為了促進社會經濟可持續發展，政府需要站在比較宏觀的立場上制定發展戰略，有效引導社會經濟這一大系統科學協調發展。農地整治項目作為有形的農村基礎設施建設，需要注重改善農民生產生活環境、土地生態環境等，合理利用土地資源，緩解人地矛盾，提高糧食自給率，保障糧食安全，改善生態環境，加強生態安全，促進農村生產力發展，改變農村落后面貌等。

4.2基于社會公眾視角的測度目標

4.2.1滿足公共需求，實現公共利益私人需求與公共需求相互聯系，后者以前者為基礎，從本質上來看公共需求是存在于眾多私人需求中的共同需求，而公共利益是指滿足社會或群體中全體成員或大多數成員的需求，實現他們的共同目標，代表他們的共同意志，使其共同受益的一類事務[22]。公共利益源于社會公眾的公共需求，主要是通過政府提供公共產品來滿足。為了提高社會公眾的滿足程度，在供給過程中應該有效傳遞公共需求，提升公共產品的供給水平。對于農地整治項目而言，應積極提高社會公眾參與項目決策的程度，有效表達社會公眾對項目的利益需求，最大程度顯示社會公眾對農村公共產品、農村公共服務的需求意愿，進而提升農地整治項目的整體績效水平。

4.2.2提高農民生活水平農地整治項目的直接受益對象是工程區內的農戶，需要有效增加農戶收入，提高農民生活水平，如增加有效耕地面積、改善生產條件、提高土地生產能力、降低農戶生產成本；改善傳統農業生產格局，促進農業規模經營、產業化和市場化。

4.2.3維護社會公平公正公平公正涉及社會資源的合理配置，主要包括權利公平和機會公平，它體現為人與人之間的一種關系，是以觀念的形式存在的[23]。從公共物品角度來看，社會公平公正是分配人們利益要求的價值合理性，是一種價值判斷，社會個體對所提供的公共需求滿足程度進行橫向比較，主要通過關注提供公共物品過程的公正程度來增加自己的公平感。對于農地整治項目而言，需要增加社會公眾平等參與項目決策的機會，提高項目決策程序的科學性，提供較多的就業崗位，合理分配項目收益。

4.3基于社區視角的測度目標

從社區角度來看，農地整治項目績效測度的目標是項目的可持續性，包括農地整治項目自身的可持續性、農地整治項目與周邊環境相互適應2個方面。通過農地整治項目的建設能夠實現項目的目標，協調人地關系，維護社會和諧，改善社區基礎設施狀況、生產生活環境等，促進區域協調發展。同時，農地整治項目又能夠得到周圍社區的積極支持，有效改善農地整治項目的績效水平，持續提升農地整治項目建設目標的實現水平。

5結論

本研究從農地整治項目利益相關者出發，選擇了農地整治項目績效測度主體，主要包括政府（含政府部門、政府部門專業機構）、項目區社會公眾和周圍社區。測度主體對農地整治項目有著基本價值判斷、價值確認、利益選擇；測度主體對農地整治項目建設有著各自的利益訴求。根據價值觀和利益訴求診斷農地整治項目績效測度目標，提供農村公共產品和農村公共服務，滿足社會公共需求，維護社會公平公正，改善社會經濟發展環境，提高農民生活水平。

由于政府的公共職能定位，農地整治項目通常關系到社會公共利益，因此在農地整治項目績效測度中需要以社會公眾滿意為準則，有效協調政府、項目區社會公眾、周圍社區對農地整治項目的建設要求，確定合理的農地整治項目績效測度目標，為農地整治項目績效測度指標體系有效構建、農地整治項目績效持續提升奠定堅實的基礎。

參考文獻：

[1]鄭華偉，劉友兆. 農村土地整治項目委托代理關系的經濟學分析[J]. 南京農業大學學報：社會科學版，2014，14（3）：44-51.

[2]楊緒紅，金曉斌，管栩，等. 2006—2012年中國土地整治項目空間特征分析[J]. 資源科學，2013，35（8）：1535-1541.

[3]孫少游. 土地整理項目績效評價研究[D]. 北京：北京林業大學，2010.

[4]鄭華偉，張俊鳳，劉友兆. 基于熵權可拓物元模型的農村土地整理項目績效評價[J]. 水土保持通報，2014，34（6）：193-200.

[5]高喜珍. 公共項目績效評價體系及績效實現機制研究[D]. 天津：天津大學，2009.

[6]Aslan S T A，Gundogdu K S，Arici I. Some metri indices for the assessment of land consolidation projects[J]. Pakistan Journal of Biological Science，2007，10（9）：1390-1397.

[7]Sklenicka P. Applying evaluation criteria for the land consolidation effete to three contrasting study areas in the Czech Republic[J]. Land Use Policy，2006，23（4）：502-510.

[8]Thomas J. Attempt on systematization of land consolidation approaches in Europe[J]. Zeitschrift für Geodsie Geoinformation and Land Management，2006，131（4）：156-161.

[9]Paakarnis G，Maliene V. Towards sustainable rural development in central and Eastern Europe：applying land consolidation[J]. Land Use Policy，2010，27（2 ）：545-549.

[10]Laird F N. Participatory analysis，democracy and technological decision making[J]. Science Technology & Human Values，1993，18（3）：341-361.

[11]Crecente R，Alvarez C，Fra U. Economic，social and environmental impact of land consolidation in Galicia[J]. Land Use Policy，2002，19（2）：135-147.

[12]羅文斌，吳次芳，倪堯，等. 基于農戶滿意度的土地整理項目績效評價及區域差異研究[J]. 中國人口·資源與環境，2013，23（8）：68-74.

[13]韓冬，韓立達. 農村土地綜合整治績效評價的MAUT及FANP分析[J]. 重慶大學學報：社會科學版，2013，19（2）：8-15.

[14]王喜，陳常優，謝申申. 基于行為與結果的土地整治項目績效評價研究[J]. 地理與地理信息科學，2014，30（6）：88-93.

[15]陳共榮，曾峻. 企業績效評價主體的演進及其對績效評價的影響[J]. 會計研究，2005 （4）：65-68.

[16]楊建平. 政府投資項目協同治理機制及其支撐平臺研究[D]. 徐州：中國礦業大學，2009.

[17]李裕. 基于利益相關者理論的公共項目績效評價指標體系研究[D]. 天津：天津理工大學，2010.

[18]羅文斌. 中國土地整理項目績效評價、影響因素及其改善策略研究[D]. 杭州：浙江大學，2011.

[19]張鋼. 公共管理學引論[M]. 杭州：浙江大學出版社，2003.

[20]張正峰. 土地整理的模式與效應[M]. 北京：知識產權出版社，2011.

[21]嚴玲. 公共項目治理理論與代建制績效改善研究[D]. 天津：天津大學，2005.

[22]席恒. 利益、權力與責任：公共物品供給機制研究[M]. 北京：中國社會科學出版社，2006.

[23]周慶國. 公平：公共政策的核心價值向度[J]. 鄭州大學學報：哲學社會科學版，2009，42（6）：34-38. 甄若宏，羊杏平，王強盛，等. 農業科研院所科技成果轉化統計分析[J]. 江蘇農業科學，2016，44（5）：581-583.