新型城鎮化視角下的土地結構改革與產業創新發展

方建國

摘要：新型城鎮化的一個重要方面就是城鄉統一的建設用地市場，通過這一土地市場制度的改革使得城市產業結構調整獲得了增量的土地利用空間。但是如何利用新型城鎮化帶來的土地要素資源優勢來引導城市產業創新和結構轉型，選擇什么樣的產業發展路徑，卻是擺在地方政府面前的一道難題。通過對深圳市在新型城鎮化試點條件下的土地利用結構改革的實踐所進行的產業結構視角的研究，可以認為，在我國新型城鎮化的思想指引下，城市政府可以運用城鄉統一的土地市場新增資源，通過土地利用結構調整引領產業結構演化，通過引導創新戰略產業發展來促進城市經濟的產業變革。

關鍵詞：新型城鎮化；土地利用；結構改革；產業創新

一、理論實踐回顧與邏輯機制分析

中共十八屆三中全會指出，我國新型城鎮化道路的發展方向是“堅持走中國特色新型城鎮化道路，推進以人為核心的城鎮化”，換言之，通過新型城鎮化來達到城鄉統籌、城市產業轉型升級和創新發展，從而實現中國經濟跨越“中等收入陷阱”，促進中國經濟的有質量和可持續發展的目的。新型城鎮化的一個重要方面就是城鄉統一的建設用地市場，通過這一土地市場制度的改革使得城市產業結構調整獲得了增量的土地利用空間。但是如何利用新型城鎮化帶來的土地要素資源優勢來引導城市產業創新和結構轉型，選擇什么樣的產業發展路徑卻是擺在地方政府面前的一道難題。需要認真分析以發現內在的邏輯規律，從而解決城市經濟發展中的瓶頸問題，實現經濟結構轉型和創新發展的目標。

（一）理論與實踐回顧

關于城鎮化進程與現代產業結構關系的理論研究主要是從20世紀60年代開始，并隨著全球城市化的發展而不斷豐富。西蒙·庫茲涅茨[1]認為資源配置的主要領域是由農業轉向工業的過程，而這正是城市化發展的進程。錢納里等[2]認為城市化的發展是產業結構變化的結果。錢納里在《工業化和經濟增長的比較研究》一書中所提出的非均衡條件下的結構轉變和“趕超”思想，在中國的經濟發展過程中都能夠體現出來，如中國的經濟建設選擇了重工業優先發展的非均衡戰略，這使我國在較低的國民收入水平上達到了較高的工業化水平。國內學者呂政[3]等研究認為在工業化和城市化的成熟期，城市化則成為經濟發展的重心。歸總起來，產業結構對經濟增長的影響體現在：一是產業結構調整優化了資源配置，使資源配置均衡；二是產業結構調整使得先進技術能夠在城市的主導產業中起積極使用，并由此帶動區域經濟持續增長，同時，城市產業結構調整使得經濟中的骨干產業能更快地適應經濟社會的發展，從而引起產業技術革命和生產效率提高；三是經濟增長達到一定程度時，就會引起社會消費結構演進，而居民消費需求的演進又會引起城市經濟產業結構發生更高層次的演化。[4-5]我國經濟發展歷程表明，第二產業、尤其是工業占比過高，易造成經濟發展水平大幅度波動，而第三產業比重的增加則會明顯地提高經濟發展的穩定性。[6]

關于土地供應對產業結構和經濟增長的關系研究，一般的研究認為產業結構變化需要通過相應的城市土地利用結構改變來體現。在城市經濟的不同發展階段，城市產業結構存在著明顯的不同，土地利用結構也存在著相應的差異。徐萍等[7]在研究地區土地利用結構與產業結構間的內在聯系時，以南京為例提出土地利用結構和產業結構應該同時優化的看法。江曼琦[8]的研究結果表明，城市的空間結構與產業結構密切相關，空間結構的調整是產業結構優化的推動力，這里的空間結構指的就是土地利用（供應）結構，產業結構與土地利用（供應）結構之間的矛盾會嚴重制約產業集聚效應的發揮。我國土地供應是由國家壟斷的，這一特殊情況決定了土地供應結構的變化也是產業結構轉變的重要推動力量。劉運通等[9]的研究也表明我國土地利用（供應）結構和產業結構之間存在著明顯的地區差異，并且土地利用（供應）結構直接影響產業結構，不合理的土地利用（供應）結構會制約地區經濟的發展。

（二）新型城鎮化條件下的土地供應對產業發展的影響分析

新型城鎮化指的是以人的城市化為中心，并以城市經濟結構向新型工業化發展為方向，有效推動城市的現代化，促進農村城鎮化與城市生態化，進而全面提升我國城鎮化的水平與質量內涵，走集約高效以及城鄉經濟一體、大中城市與小城鎮共同和諧發展的道路。中共中央十八大提出了我國新型城鎮化的發展目標，建立城鄉統一的建設用地市場，實現人口向城鎮集中、改變城鄉二元結構。因此，新型城鎮化條件下的土地供應不同于原有的城市土地供應政策，它使得農業人口轉化為城市人口成為了可能。通過城鄉統一的建設用地市場，不僅農村建設用地體現了同地同權的思想，為農業人口轉移提供物質基礎，而且也為地方政府引導產業轉型提供了土地資源空間。

（三）城市土地利用結構與產業結構關系的邏輯分析

由于城市土地具有空間承載能力、生產能力等自然屬性，因而它是城市經濟主體將土地作為重要的生產要素和資源加以利用的基本條件。在城市產業發展的各種生產要素中，土地資源與勞動力、資本等資源同等重要。在城市工業化初期，產業結構和土地利用結構都比較單一，城市規模很?。辉诠I化快速上升時期，產業結構和土地利用結構向多樣化和復雜化演進，城市規模急劇增大；在工業化后期，產業結構和土地利用結構得到優化，逐漸地趨于一種穩定均衡狀態，這樣的情況下也導致城市規模逐漸確定下來。一般情況而言，產業結構的提升和創新發展是區域土地利用結構轉變的主要驅動力，區域土地利用結構的變化則是城市產業結構演進的重要前提；城市用地結構的演變具有外部擴展和內部重構的特征。在外部空間上表現為城市規模在空間上的外延擴展；在城市內部則表現為城市各功能性用地如工業用地、住宅用地、商業用地、公共綠地等用地類型的重構。[10]同時，城市產業的創新發展水平和居民消費需求演化也會驅動城市土地利用結構產生深刻變革。

（四）新型城鎮化下土地利用結構對產業轉型和創新發展的影響機制

新型城鎮化水平的提高使得城鎮空間不斷擴大、土地資源利用效率大幅提高，使得城市人口規模的承載力得到提升，區域經濟發展的生產要素也相應增加，為城市產業轉型創新發展提供了可能的條件。一般表現為：第一，新型城鎮化發展，使得城鎮人口產生新的集聚，在一定程度上增加了對城鎮服務業的需求，特別是由于傳統產業的轉型升級產生了對生產性服務業的需求，新型城鎮化就成為現代生產性服務業（特別是高新技術產業）發展建設的驅動力；第二，隨著中國新型城鎮化發展，城鎮中心區土地利用成本提升，原有的工業企業就會遷出城鎮中心區，逐漸向城市郊外適宜的產業區集聚轉移，具有產業創新意義的生產性服務企業和新興戰略產業逐漸替代原有的工業企業集聚在城鎮中心，推動新技術研發、新業態金融服務等新興戰略性產業在城鎮區域內集聚、轉移，是城市經濟產業轉型和創新的內生需求動力；第三，城市政府利用城市規劃引導的新增農村集體建設用地和老工業區三舊改造用地投入到城市產業轉型升級中去，能夠合理地加速城市產業結構的調整和資源效率的提高。

城市主導產業轉型的發展代表著新型城鎮化條件下的區域產業創新能力增強，即新型城鎮中心及其周邊地區的產業參與國內外相關市場競爭的能力明顯提升。其內在邏輯為：第一，城市的產業轉型和創新要具有提升企業生產要素優勢，有助于城市經濟一二三類產業之間比例關系的合理調整。從原有的產業結構向新的、適應產業經濟創新發展趨勢的城市產業結構進行轉換，可以降低城市經濟產業發展的綜合成本。第二，新型城鎮化加強了各產業之間的合作、互動，為產業轉型奠定了基礎。例如，城市中傳統的金融業向具有創新意義互聯網金融業態轉型，給城市新興產業發展帶來了資源，中小科技企業融資成本降低，促進了城市新興產業的發展，改變了城市產業結構，使得在新型城鎮內經濟開放程度越來越高。由于城鄉統一的建設用地市場帶來的城市土地的增量使得城市產業發展規劃的戰略調整更容易實現，更有利于城市各產業在新的市場環境下參與競爭，這些產業結構方面的新演化可以轉化為新型城鎮化的動力，增強新型城鎮化所帶來的城市經濟影響力。第三，新型城鎮化帶來的新興戰略產業低成本生長，有可能會給更多富有創新、創業熱情的年輕人群在此聚集創業，他們所帶來的城市人口結構的變化又會良性地帶動城市教育、體育和文化產業的發展，以及高新技術產業的發展。城市生活會更加豐富、更有創造力，并促進社區人群的教育和社會習俗的新發展。

二、城鄉統一的建設用地市場實驗條件下，深圳城市產業結構轉型的分析

目前，國家層面的建設城鄉統一的建設用地市場的細則政策還未出臺。但是，一些地方政府都在利用城中村和三舊改造的土地使用政策來嘗試相應的政策實踐。位于我國珠三角地區的深圳市在這方面做出了實踐性的成果，分析這個城市的土地利用和產業轉型中的創新發展脈絡，可以為我們探索新型城鎮化下的城鄉統一的建設用地市場發展提供借鑒，并可以對未來地方政府如何利用新增城市土地空間，實現城市產業經濟創新轉型提供較好的選擇樣本。

（一）深圳城市土地利用結構發展的分析

改革開放30多年來，深圳市從單一農業向綜合經營的工業和商貿服務業發展，引起了深圳市產業結構的轉變，進而促進土地利用結構的變化。比較顯著的體現就是城市建設用地規模急劇擴大，第一產業用地快速減少，這也是處于后工業化時期城市經濟各類城市用地比例的不斷優化的明顯標志之一 （見圖1）。

深圳特區在創立時期，經濟仍是以第一產業為主，第二產業相對落后。而到20世紀90年代以后，隨著特區建設的快速發展，全國各地優秀人才不斷涌入城市，勞動者素質迅速提升和年輕化，由此帶來的新工藝、新技術影響著深圳工業產業向高水平發展。由于城市工業規模的不斷擴大，對城市工業用地的需求也日益強烈。土地資源作為宏觀經濟的調控手段，決定了地方政府可以通過調整土地供應結構以促進產業結構優化升級。深圳市在城市產業轉型發展中積極利用三舊改造和城中村改造新增的土地資源，在建設城鄉統一的建設用地市場方面進行了有益的嘗試。

2014年深圳的行政區面積有1 991平方公里，常住人口有1 078萬。相比北上廣三城市，深圳城市的人口密度相對較高，建設用地短缺。2009年8月，在廣東省委省政府出臺《關于推進“三舊”改造促進節約集約用地的若干意見》后，深圳市政府也頒布《深圳市城市更新辦法》，開始實施以城中村和原有舊工業區改造為內涵的全面城市更新戰略。[11]通過主動從“增量擴張”向“減量發展”轉變，建立城鄉統一的建設用地市場，走內涵式城市土地利用發展道路。在2012年深圳市土地供應計劃中，新增建設用地800公頃，而存量建設用地是918公頃，存量建設用地的供應規模首次超過新增建設用地。

遵循深圳市新的產業發展規劃，原有舊工業區經過升級改造開始建設深圳市創新產業總部基地，為在深圳的創業板高新技術企業提供產業運營空間，其中的許多地塊都是原來的電子工業廠房的使用地塊。而城中村的土地空間改造，也是深圳重新利用城鄉建設用地的試點項目。例如，深圳龍崗天安崗頭城市更新項目，該片區原來城鄉人口交錯混雜，土地利用布局極為不合理，對崗頭片區實行整體改造后促進了著名的華為企業配套產業群的鏈式發展空間，為深圳市新興戰略產業和配套生產服務業發展作出了積極貢獻。

深圳市在建設城鄉統一的建設用地市場方面，以產權制度改革為前提，科學調配政府和原住村民等經濟主體的未來土地開發收益，實現了“同地同權”的思想，調動各方參與改造的積極性。2008年深圳南山區大沖村改造項目正式啟動后，為落實深圳市高新區配套用地要求，區政府經過與村集體、村民的平等協商，最終的補償方案既充分保障了原住村民的利益，也體現了新型城鎮化發展條件下城鄉統一的土地利用思想。[12]

近年來，深圳市通過產業結構調整使得新興產業在深圳經濟中的比例大幅提高，在增量土地有限的情況下，通過城鄉統一的建設用地市場，挖潛改造獲得了新興產業發展所需要的寶貴土地資源。同時，現代服務業和高新技術產業的發展，也帶動了人均GDP的高速增長。

（二）深圳產業結構調整對經濟發展的影響分析

從三大產業與經濟發展水平的關系來看，30多年來，第二、第三產業的發展始終是拉動經濟增長的主導力量。1980～1994年期間，第二、第三產業對經濟的拉動作用明顯，但波動也非常劇烈。而從1995年以來，由于經濟規?？偭吭龃?，增速放緩，第二、第三產業對深圳經濟的拉動作用減弱?？傮w上看，改革開放前期，第三產業對深圳市經濟增長的貢獻率低于第二產業，而到了2006年左右，深圳市第三產業發展非常迅速，并超過第二產業成為深圳市的主導產業，第三產業也成為深圳市經濟增長新的引擎。

改革開放30多年來，深圳市產業結構優化調整的過程符合經濟發展的一般規律。發達國家的經驗顯示，隨著工業化進程的深入，進入后工業化階段的國家和地區，其產業結構應該呈現“服務化”的特征。因此，深圳市的這種調整，也體現出政府因時制宜地制定產業政策的努力和取得的巨大成就。從最初的發展“三來一補”、加工貿易到如今的以“高新軟優”為主要特征，戰略性新興產業和現代服務業迅速發展，無不顯示了深圳市在經濟產業結構戰略調整階段的各種探索和成就。2008年國際金融危機爆發，為此深圳市政府適時提出“高質量穩定增長和可持續全面發展”的目標，繼續大力優化產業結構，發力以高新技術服務業為主的第三產業，2013年第三產業增速達10%，高于第二產業增速1.2個百分點，而第三產業占GDP比重達到55.6%，比第二產業高11.2個百分點，出現了現代新興產業和服務業的深圳“五華”①現象。

當然，與發達國家相比，深圳市現代服務產業的發展還有很大的潛力，其拉動作用還沒有完全顯現。但同時也面臨著一些的問題，主要在于第三產業相對勞動生產率（即第三產業與第二產業勞動生產率之比，假設第二產業勞動生產率為1）持續降低，而發達國家現代服務業特征的第三產業相對勞動生產率通常都是大于或者等于1。因此，深圳未來經濟增長的潛力在于不斷改善服務業勞動生產率，持續優化第三產業內部產業結構（見圖2）。

三、城市產業結構轉型下的深圳經濟與廣州經濟發展質量比較

廣州與深圳同屬珠三角特大型城市。全國的一線城市“北上廣深”，廣東就占了兩個。廣州與深圳經濟發展總量差不多，但產業結構近年來卻有明顯的差別。研究這兩個相鄰城市的產業結構和經濟發展質量的關系具有較強的代表性，它表明產業結構優化的道路不同，其城市未來的發展方向也將會不同，這是值得城市領導者注意和深思的問題。因此，要依據未來經濟社會的發展趨勢，及時合理調整城市產業結構，以適應經濟社會的未來大方向，避免出現產業升級中的不適應問題，減少升級矛盾對城市穩定發展的不利影響。

（一）深圳與廣州經濟發展趨勢比較

2009年廣東省確定了深圳、廣州、佛山和東莞4個城市進行“三舊改造”土地利用改革試點，廣州市也通過這些土地利用改革政策獲得了新增的城市產業發展用地。截至2012年底，廣州全市十區經市“三舊”改造領導小組審議通過的舊村、舊廠“三舊”改造用地面積為19.48平方公里。[13]這些由于城鄉土地利用一體化的試點政策為廣州城市產業發展提供了增量土地空間。

從2007年到2014年間深圳和廣州市的GDP變化趨勢圖可以看出（見圖3），雖然深圳和廣州市的GDP增速基本持平，但是產業結構創新升級的趨勢明顯不同。而2011年之后深圳市經濟發展有提速的趨勢，而這離不開深圳市近年來積極的產業結構調整。

（二）深圳與廣州近年城市產業結構的變化比較

廣州市與深圳經濟總量接近，近年來GDP總量年增速也相差不大，但主導產業構成卻有很大的不同，廣州市主導產業仍以傳統工業產業為主，2014年汽車制造業、石油化工業、電子產品制造業、房地產業、旅游業以及外貿行業占GDP比重超過50%，各產業增速也大大高于GDP增速。這些產業結構的現狀表明，廣州市產業結構仍是以重化工業和傳統服務業驅動為主，未來產業結構調整依然任重道遠。

進入2014年，深圳的戰略新興產業繼續“引領”城市的經濟增長，全年戰略新興產業產值占GDP比重超過1/3，對GDP增長的貢獻率突破五成，全年深圳GDP增長8.8%，而戰略性新興產業增加值增長12.5%。其中，互聯網產業增長15.3%，文化創意產業增長17.40%，新一代信息技術產業增長13.9%，生物產業增長8.7%，新能源產業增長9%，新材料產業增長10.1%，戰略新興產業對經濟增長的推動作用明顯（見圖4），潛力巨大。

對比深圳市與廣州市GDP增長與主導產業的增速圖（見圖5），我們可以發現深圳市的產業結構調整明顯優于廣州市。盡管廣州市的GDP增長率與深圳相差無幾，但是產業創新和結構調整帶來的未來經濟增長潛力明顯不同。

四、結論與啟示

在城市經濟發展中，土地供應結構、產業結構與地方經濟發展水平三個變量之間存在長期影響關系。土地供應結構與產業結構的協同發展是實現地方經濟穩定增長的有效途徑，對于我國目前新型城鎮化政策引導下的城市發展而言，產業轉型和科技創新是我國保持持續增長的關鍵。各地方政府應根據自身實際情況，充分利用國家建設城鄉統一的建設用地市場的改革政策思路，優化土地供應結構以促進產業結構創新升級，從而擺脫“中等收入陷阱”，最終實現地方經濟的高質量和可持續增長。

由于城市產業結構的發展必須與世界經濟發展的大趨勢相適應，而現今世界經濟社會正在從信息經濟時代向生物經濟時代演進。因而城市政府應當依據本地區經濟發展狀況和社會經濟發展規律，科學地制定產業發展和技術創新的引導政策。對于處于后工業化階段的城市和地區（如北上廣深等城市）來說，產業內部的結構升級與創新發展顯得尤為重要，地方政府應積極完善市場機制，優化創新型人才發展環境，構建層次分明、覆蓋廣泛的新興產業發展激勵體系。大力發展新技術和新材料產業，充分發揮文化創意產業、信息技術產業、生物產業等新興戰略產業在拉動經濟增長方面的潛力，順應社會經濟產業結構的演化趨勢，從而使城市經濟走上可持續發展的道路。

注釋：

①“五華”現象是指深圳發展的五個本土企業：華為、華強科技、華大基因、華僑城和華南城。根據《財富》雜志報告，華為2013年的年營收達349億美元，超過愛立信的336億美元，成為全球通信產業龍頭。

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責任編輯：張 煒