我國農村土地承包經營權確權在實踐中的難題

摘 要：從2013年中央一號文件提出進行土地確權工作起至今已經3年時間了，我國土地確權工作在實踐中存在的問題也逐漸暴露。本文就我國土地承包經營權在確權登記中遇到的問題展開討論。結合自身經歷、體會指出部分確權中的阻礙，主要包括土地權屬不清晰、農民群眾對政策的不了解、程序難題等，并針對這些問題給出合理的建議意見。

關鍵詞：土地確權；土地承包經營權；農村土地

1 土地確權政策的提出

2013年中央一號文件提出“建立歸屬清晰、權能完整、流轉順暢、保護嚴格的農村集體產權制度，是激發農業農村發展活力的內在要求。必須健全農村集體經濟組織資金資產資源管理制度，依法保障農民的土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權”，為此，首先必須要全面開展農村土地確權登記頒證工作。該文件指出，要“用5年時間基本完成農村土地承包經營權確權登記頒證工作，妥善解決農戶承包地塊面積不準、四至不清等問題。”從該文件下發到如今已經3年了，然而土地確權政策在推行中仍面臨這不可忽視的難題。

2 土地承包經營權確權中的問題

就在去年，土地確權工作推進到我的家鄉，我由此得以窺見該政策實踐中的一些阻礙。

2.1 我國農村土地權屬關系不明

首先，新中國建立后，我國對于農村集體土地先后開展了四次確權登記工作，在1986年《中華人民共和國土地管理法》頒布之前，我國一直缺少解決土地問題的法律，也沒有專門管理土地的國家行政部門。土地權屬缺乏管理，登記發證工作滯后，如在第二輪承包中，由于一些鄉村干部對政策的理解錯誤和不規范操作導致部分村民有地無證、有證無地、地證不符，引發了大量土地權屬糾紛。[1]

其次，“十一屆三中全會”以來，包產到戶、包干到戶的家庭聯產承包責任制在我國農村地區全面推行，成為我國的一項基本經濟制度。這使得我國農村土地的所有權和使用權相分離，農村集體土地所有權實際上掌握在村委會手里（農村土地所有權證只發到村民委員會，不分發到戶），而土地承包經營權是分配至各家農戶（家庭承包的承包方是本集體經濟組織的農戶），這就使村委會與各農戶之間易出現權屬不清問題。[2]

再次，根據《土地管理法》，承包方依法享有土地承包經營權流轉的權利，流轉形式包括轉包、出租、互換、轉讓和入股等。而于大部分農民缺少法律知識，在流轉土地過程中未定立書面有效合同或未登記，由此也引發了一定土地權屬爭議，給土地承包經營權確權工作帶來困難。

2.2 廣大農民對確權政策的誤解

一些農戶家庭誤認為土地確權就是分配土地，而這可能也是源于這些農村家庭希望重新按家庭人口進行土地調整。《土地管理法》規定，土地承包期限為三十年。以我的家鄉為例，上一次劃分耕地是1991年，那時我還未出生所以耕地就沒有我的份額；《土地承包法》第二十六條規定：“承包期內，發包方不得收回承包地”“承包期內，承包方全家遷入小城鎮落戶的，應當按照承包方的意愿，保留其土地承包經營權或者允許其依法進行土地承包經營權流轉”。如今十多年過去了，有的農村家庭像我家這樣新增了家庭成員未分配到土地，而有的家庭中有人已從農村戶口轉為城鎮戶口卻仍保留土地承包經營權。這些情況的出現使得大部分農民同意按人口重新分配土地。但是，我們必須明確認識到土地確權并非分配土地，它只是為了清晰界定誰擁有土地、擁有哪些土地的一項制度。

2.3 土地承包經營權確權程序上的難題

土地確權的主體即確權機關為鄉級或縣級以上人民政府，但土地確權過程絕不是只需要依靠政府就能辦成的，這一過程需要廣大農民的參與和配合。最基本的就是在村小組收集權屬資料時各農戶家庭要有人提供這些資料。然而，去年我的家鄉在進行土地承包經營權確權過程中就出現了這樣的難題：村小組要各農戶家庭提供戶口本及成員身份證明，然而當時有大批農戶外出打工無人在家，又不能很快將身份證明寄回家鄉。農村的通訊技術不發達，即使是要傳真一份復印件都極為困難。這還僅僅只是確權工作中的一個小環節，而整個土地承包經營權卻全過程不僅需要技術單位的調查測量，還需要鄉政府、村委會等基層組織的協調配合，工作難度大，要耗費大量人力、物力、財力。

3 關于繼續開展土地承包經營權確權的建議

3.1 政府配合技術單位認真調查土地權屬

政府可以通過公開招標的方式聘請具備相關資質的專業技術單位進行調查，最好采取航拍影像數據與實地勘察數據相結合的方法明確土地劃界。對于有權屬爭議的地塊可讓農戶現場指認、確認。對于按照先前的法律政策確權的土地必須加以維護，即要秉持對歷史的尊重并盡量維持現有的土地狀況。在確權登記工作中要從實際出發，堅持原則性與靈活性相結合的原則。[3]

3.2 加快出臺政策和法律進行詮釋

現行法律法規以及出臺的相關政策在土地承包和土地確權的規定上尚有缺陷甚至相互沖突，影響了土地承包經營權確權工作的順利展開，為此必須出臺相應政策并修訂法律法規。首先，對于農村土地承包期的確定不變，政府應加快出臺相關政策進行闡釋，以使基層組織單位工作人員和廣大農民群眾能夠了解到確權登記的標準和規范，不致將土地確權誤認為是重新分配土地，減少不必要的糾紛；其次，人大應加快修訂土地承包法及其他相關法律法規，使之與政策相配套，不致出現法律和政策的抵觸。

3.3 開展教育培訓活動，增強廣大農民的法律意識

由于我國農民普遍受教育程度偏低，對于法律法規不夠了解，因此在土地承包經營權確權過程中出現了很多阻礙。首先，農戶在確權工作中處于很被動的地位，似乎確權是一種負擔甚至是對自身權益的侵奪，因此有必要加強培訓教育，讓農民清楚認識到土地確權實際上是對其權益的保護，有利于日后農民自主決定進行土地流轉等活動，最大程度的實現土地對農民的價值。其次，應該讓農戶知曉如何規范的進行土地流轉，要訂立有效的合同并進行變更登記以達公示目的。

3.4 給予未能按相關程序合理進行的確權登記一定的救濟途徑

實質上，我國農村是一個熟人社會且距法治社會尚有一定距離，農戶們習慣了靠口耳相傳的通知來傳遞信息和自身意愿，對于確權登記這樣的規范性操作難免跟不上步伐，或因疏忽大意未能及時主張權利，由此遭受的損失政府應有所考慮并設置一定救濟途徑，以最大程度的保護農民群眾的利益。

4 總結

總的來說，我國土地承包經營權確權政策應沿著不斷強化農民土地承包權和塑造農民土地使用權主體地位的方向進行[4]，盡管可能面臨一些阻礙，這一工作仍然在如火如荼的進行著。

參考文獻

[1]胡曉濤：《農村土地承包經營權確權登記面臨的困境與對策》，載 《南都學壇》 2014年第6期。

[2]劉安：《農村集體土地確權發證研究——以S縣為例》，云南大學碩士學位論文。

[3]程鵬：《農村土地確權問題研究》，河北師范大學碩士學位論文。

[4]錢龍，洪名勇：《農地產權是“有意的制度模糊”嗎——兼論土地確權的路徑選擇》，載《經濟學家》2015年第8期。

作者簡介

劉雨晴，漢族，安徽蚌埠人，現就讀于安徽財經大學，法學專業。