人權保障視野下的中國農村扶貧進程

李云龍

〔摘 要〕貧困直接阻礙了經濟社會文化權利的實現，間接阻礙了公民政治權利的實現。減緩和消除貧困具有重要的人權意義。改革開放以來，中國在消除農村貧困、改善農村貧困地區人民基本生活條件方面做了大量工作，使7億農村貧困人口擺脫貧困。中國農村扶貧開發的突出特點是政府主導扶貧開發事業，國家投入大量資源幫助貧困地區發展經濟。開發式扶貧有效提高了中國人權保障水平，精準扶貧開辟了中國人權保障的新途徑。中國農村扶貧成就為世界減貧事業做出重大貢獻，對國際人權發展做出重大貢獻。

〔關鍵詞〕農村扶貧開發；人權保障； 精準扶貧

中圖分類號：F3203 文獻標識碼：A 文

章編號：10084096（2016）04000310

改革開放以來，中國政府積極推動農村扶貧開發，在消除農村貧困、改善農村貧困地區人民基本生活條件方面做了大量工作，使中國減貧事業取得重大進展，獲得國際社會高度評價。消除貧困也是一個重大人權問題。中國農村扶貧開發為世界減貧事業做出的貢獻，實際上也是對國際人權發展做出的貢獻。

一、減緩和消除貧困是重大人權問題

貧困是指物質上的匱乏以及由這種匱乏造成的社會后果。貧困意味著一個人的生活水平沒有達到社會可接受的最低標準。貧困包括絕對貧困和相對貧困。絕對貧困指人的最低生理需求無法得到滿足，基本生活沒有保障，不能維持簡單再生產。相對貧困指人的基本生理需求得到滿足，能夠進行簡單再生產，但生活水平低于社會公認的標準。

貧困是對人權的直接剝奪。無論是絕對貧困還是相對貧困，都是對人權的限制，是實現人權的障礙。減緩和消除貧困是人權的基本要求。貧困首先侵犯了人的生命權。生命權是一項基礎性人權。所有人權都以人的生存為前提，都附著在生命之上。絕對貧困危害了人的生理活動，縮短了生存時間，惡化了人的生存狀況，直接損害了人的生命，阻礙了生命權的實現。為了根除對生命權的侵害，必須徹底消除絕對貧困。貧困也直接剝奪了國際人權文書宣布的一些基本人權，如免于饑餓的權利和享受適當生活水準的權利等。聯合國大會1948年通過的《世界人權宣言》第25條規定：“人人有權享受為維持他本人和家屬的健康和福利所需的生活水準，包括食物、衣著、住房、醫療和必要的社會服務”[1]；聯合國《經濟、社會、文化權利國際公約》也確認了“人人免于饑餓的基本權利”，同時強調“人人有權為他自己和家庭獲得相當的生活水準，包括足夠的食物、衣著和住房，并能不斷改進生活條件。”[2]顯然，在絕對貧困狀態下，很難實現免于饑餓的權利。即使擺脫了絕對貧困，在相對貧困狀態下，也不容易實現“享受適當生活水準的權利”。貧困剝奪了人的基本權利，使人類基本需要無法得到滿足。消除貧困，讓每個人都有飯吃，有衣穿，有房住，有學上，是應優先解決的人權問題。

貧困嚴重阻礙了經濟、社會和文化權利的實現。全面實現經濟、社會和文化權利，需要政府投入龐大的財政資金，也需要個人有相當的經濟基礎。貧困地區之所以稱為貧困地區，貧困人口之所以稱為貧困人口，恰恰是因為經濟條件差，財力不足。貧困是經濟、社會和文化權利難以充分實現的首要原因。例如，貧困阻礙了健康權的實現。總體上看，健康狀況同經濟條件有密切聯系。維持健康，需要有一定的生活和醫療條件。貧困地區醫療衛生條件差，缺醫少藥。貧困人口生活和醫療條件較差，有病得不到及時治療，健康狀況普遍低于社會總體水平。同樣，貧困也阻礙了教育權和文化權的實現。教育和文化都需要投入。貧困人口無力承擔較高的教育文化費用，導致貧困人口的受教育水平明顯低于社會平均水平，不易享受文化發展的成果。實際上，幾乎所有的經濟、社會和文化權利都需要資金支持，而貧困地區和貧困人口恰恰缺乏資金。貧困在很大程度上制約了經濟、社會和文化權利的充分實現。

貧困阻礙了公民權利和政治權利的實現。貧困限制了自由的范圍。即使法律規定了許多自由權利，但在貧困狀態下，個人也很難充分享受這些自由。例如，實現遷徙自由，不但要求有允許公民自由遷徙的法律，而且還要求有可以使人在移居地維持生活的經濟條件。否則，遷徙自由就是一句空話。實現表達自由也需要擁有表達手段，而表達手段是要花錢的。正是從這個意義上說，窮人的表達自由只能是自言自語或站在大街上喊叫的自由，表達范圍和表達效果有很大的局限性。同樣，貧困也限制了公民政治參與的權利。有意義的政治參與需要有一定的物質基礎。政治參與渠道、參與技巧以及參與過程都同公民個人的經濟條件有密切聯系。一個整天忙于生計的貧困者，可能連參與政治的時間都不多，更不用說培養政治參與的技巧了。貧困人口較低的受教育水平進一步降低了他們政治參與的可能性。

減緩和消除貧困是最基本的人權。貧困剝奪了人應有的價值，貶低了人類尊嚴，限制了人的自由，排斥了窮人的政治參與，全面阻礙了人權的實現。在貧困狀態下很難使人權得到保障。為了實現人權理想，首先要解決貧困問題。減緩和消除貧困本身就是人權保障的重要內容，同時也是實現其他人權的前提和條件。因此，減緩和消除貧困具有重要的人權意義。

二、扶貧開發：中國特色的減貧方式

1949 年以前，中國處于半殖民地、半封建社會，農村經濟極度落后，農民貧困程度很高，貧困人口規模極其龐大。當時中國是世界上貧困發生率最高的幾個國家之一。新中國建立以后，在全國范圍內進行的土地改革解放了農村生產力，改善了農村人口的生存條件。隨著中國經濟的恢復和發展，到1957 年，中國農村貧困人口下降到了歷史上的一個最低點。但是，從20世紀50年代后期開始，中國采取了優先發展重工業的經濟方針，并實行人民公社化，開展“大躍進”運動，從而使中國經濟遭受到嚴重破壞。到文化大革命結束時，中國農村的貧困狀態達到了令人觸目驚心的地步。農村人口的人均熱量攝入量低于 2 100 大卡/日的水平。以營養標準來衡量，農村人口中的 40%—50%人群處于生存貧困狀態。盡管20世紀80年代初進行的農村家庭聯產承包責任制改革極大地推動了農業發展，總體上改善了農村貧困狀況，但仍有相當大一部分貧困地區農村人口處于極度貧困狀態。為了解決這些地區農村人口的貧困問題，中國政府從1986年起確定了開發式扶貧方針，并成立了專門的扶貧機構，安排了專項資金，制定了專門的優惠政策。根據中國經濟發展水平低、農村貧困面大的實際情況，中央確定了開發式扶貧方針，安排專項資金，制定專門的優惠政策，在全國范圍內開展了有計劃、有組織和大規模的開發式扶貧（以下稱“扶貧開發”），旨在通過幫助貧困地區的經濟社會發展來解決貧困問題。經過長期實踐，中國走出了一條適合中國國情、有中國特色的減緩農村貧困道路。

1政府全面主導農村扶貧事業

中國政府在扶貧開發中起著核心作用。第一，政府統籌制定扶貧規劃。實現共同富裕是中國社會發展的目標。從20世紀80年代開始，中國就將減緩農村貧困納入國家整體發展戰略之中。1986 年制定的國民經濟“七五”發展計劃（1986—1990年），專門編列了“老、少、邊、窮” （即革命老區、少數民族地區、邊遠地區、貧困地區）地區的經濟發展一章，要求這些地區因地制宜地發展經濟。同時，國家對老、少、邊、窮地區在資金方面實行扶持政策。此后，每個國民經濟五年規劃都把扶貧作為重要內容。同時，政府還制定專門的扶貧計劃，如1994年的《國家八七扶貧攻堅計劃》、1996年的《1996—2000年全國科技扶貧規劃綱要》、2001年的《中國農村扶貧開發綱要（2001—2010年） 》、2005年的《扶持人口較少民族發展規劃（2005—2010年）》和2011年的《中國農村扶貧開發綱要（2011—2020年）》等。第二，建立扶貧開發領導機構。1986年5月，國務院決定成立貧困地區經濟開發領導小組，任務是“組織調查研究；擬定貧困地區經濟開發的方針、政策和規劃；協調解決開發建設中的重要問題；督促、檢查和總結交流經驗。”[3]1993年12月改稱國務院扶貧開發領導小組。小組下設辦公室，負責辦理日常工作。該領導小組及下屬辦公室，從中央政府層級負責組織、領導、協調、監督、檢查貧困地區的扶貧開發工作。相關省、自治區、直轄市和地（市）、縣級政府也都成立了扶貧開發領導小組，設立了扶貧辦公室，在鄉政府中設置了扶貧專干，負責本地的扶貧開發工作。扶貧開發實行分級負責、以省為主的行政領導責任制。第三，政府安排扶貧開發專項資金。近30年來，隨著國家財力的增強，政府安排的專項扶貧投入不斷增加。1980—2000年中央政府的扶貧投入總計達到1 680億元，其中，財政資金800億元（含以工代賑資金390億元），信貸扶貧資金880億元[4]。按照中央要求的配套比例（1996年以后為30%—50%），地方政府扶貧投入的力度也相應加大。2001—2010年，中央共投入財政扶貧資金1 440億元（含以工代賑資金），并通過財政貼息引導了近千億元扶貧貸款投入。2015年中央預算內投資在貧困地區的投入超過1 500億元，約占全年中央預算內投資總規模的1/3[5]。十二五期間，中央財政專項扶貧資金從每年272億元增長到46745億元[6]。國家為易地扶貧搬遷安排中央預算內補助資金231億元[7]。交通運輸部投入車購稅資金5 500億元，用于貧困地區公路建設，帶動全社會公路建設投入近兩萬億元[8]。十二五期間，貧困地區共安排中央水利投資2 375億元[9]。

2實行開發式扶貧

傳統上，扶貧多采取救濟的形式。這種扶貧措施不僅給國家財政帶來沉重負擔，也沒有從根本上解決貧困農戶脫貧致富的出路問題。1986年，中國政府確定以開發式扶貧作為農村扶貧政策的核心和基礎，要求以經濟建設為中心，支持、鼓勵貧困地區干部群眾改善生產條件，開發當地資源，發展商品生產，增強自我積累和自我發展能力，逐步形成貧困地區和貧困戶的自我積累和發展能力，主要依靠自身力量解決溫飽、脫貧致富。開發式扶貧主要包括四個方面：第一，建設基礎設施，改善生產條件。國家投入資金，開展農田、水利、公路等方面的基礎設施建設。第二，在貧困地區因地制宜地培育和發展產業。國家安排優惠的扶貧專項貼息貸款，制定相關優惠政策，重點幫助貧困地區、貧困農戶發展以市場為導向的種植業、養殖業以及相應的加工業項目，促進增產增收。第三，開展農業先進實用技術培訓，提高貧困農戶的科技文化素質，增強自我發展能力。第四，扶貧開發與水土保持、環境保護、生態建設相結合，實施可持續發展戰略，增強貧困地區和貧困農戶的發展后勁。1994年公布的《國家八七扶貧攻堅計劃》中為開發式扶貧做出具體規定。國家扶貧專項資金的投向也由過去直接發放給貧困農民，轉為確保貧困農戶擁有持續穩定的脫貧致富能力。1980—2003年中國累計投入扶貧資金1 026億元，其中65%重點支持改善農村基本生產條件和實用技術培訓；另外35%左右主要用于貧困地區建設基本農田、解決人畜飲水和鄉村道路建設。此外，扶貧貼息貸款也向支持農戶發展種植業、養殖業和小型加工以及其他增加收入的項目傾斜。多年來，開發式扶貧一直主導著中國農村扶貧工作。2001年的《農村扶貧開發綱要（2001—2010） 》和2011年的《中國農村扶貧開發綱要（2011—2020年）》也都把增加對貧困地區資金投入、促進貧困地區經濟發展作為主要扶貧方式。

3以貧困人口集中的貧困地區作為全國扶貧的突破口和主戰場

為了集中使用扶貧資金，有效地扶持貧困人口，中國政府確定了一批由國家重點扶持的貧困縣。1986年貧困縣的標準是年人均純收入低于150元，少數民族自治縣放寬到200元。1994年《國家八七扶貧攻堅計劃》規定的貧困縣標準是年人均純收入低于400元。列入《國家八七扶貧攻堅計劃》的國家重點扶持的貧困縣共有592個，分布在27個省、自治區、直轄市，涵蓋了全國72%以上的農村貧困人口。中央政府采取一系列有針對性的政策措施，通過對貧困縣的集中有效扶持，帶動了全國農村貧困問題的解決。1994年以來，中央的財政、信貸和以工代賑等扶貧資金要集中投放在國家重點扶持的貧困縣，有關省、區政府和中央部門的資金要與其配套使用，并以貧困縣中的貧困鄉作為資金投放和項目覆蓋的目標。

為了更好地解決貧困問題，中國政府打破行政區劃，對一些集中連片特殊困難地區統一規劃，投入巨額資金進行整體開發。中國農村貧困人口的絕大多數集中在中西部，分布在中西部的深山區、石山區、荒漠區、高寒山區、黃土高原區、地方病高發區以及水庫區，而且多為革命老區和少數民族地區。這些地區的共同特征是，地域偏遠，交通不便，生態失調，經濟發展緩慢，文化教育落后，人畜飲水困難，生產生活條件極為惡劣。這些地區是中國貧困人口最多、貧困程度最深、貧困結構最復雜的地區。對于由于各種特殊原因形成的集中連片貧困地區，中國政府整合各方資源，集中力量攻堅。2011年以來，中國將武陵山地區、烏蒙山地區、秦巴山地區、滇桂黔石漠化地區、六盤山區、滇西邊境山區等14個集中連片特殊困難地區作為扶貧開發的主戰場，加大扶持和投入力度。中央對集中連片特困地區實行一系列特殊了扶持政策，包括：中央財政扶貧資金的新增部分主要用于連片特困地區；加大中央和省級財政對貧困地區的一般性轉移支付力度；加大對連片特困地區的投資支持力度，國家在西部地區連片特困地區安排的公益性建設項目，取消當地配套資金；國家對貧困地區進行產業扶持，國家大型項目、重點工程和新興產業優先向符合條件的貧困地區安排，勞動密集型產業向貧困地區轉移[10]。這些扶持政策同國家西部大開發政策、惠農政策以及在教育、醫療和社會保障方面的政策產生了疊加影響，集中連片特困地區的資金流入大幅增加。2011—2015年，僅武陵山片區就得到中央部門投入的各類資金5 000多億元[11]。2011—2014年，滇桂黔石漠化片區共獲得各類開發資金8 054億元[12]。

4對生存條件惡劣地區的貧困農戶實施移民搬遷

農村貧困產生的根源，有相當一部分是惡劣的自然條件。有些地區不具備維持人類生存的各種資源，如水、土地等。這些地區貧困人口擺脫貧困的最有效、最經濟的方式就是搬遷到自然條件較好的地方。政府一直鼓勵和支持生存條件極其惡劣地區的貧困農戶通過移民搬遷、異地開發的方式辟解決溫飽問題，并提供各種優惠條件和補助。到2000年，中國累計遷移安置了貧困人口260萬人，其中已穩定在遷入地居住的達240萬人。2001—2010年，在堅持群眾自愿的前提下，中國政府對居住在生存條件惡劣、自然資源貧乏地區特困人口620萬人實行了搬遷扶貧，改善了生存與發展的條件。2011—2015年，中央政府為易地扶貧搬遷安排中央預算內補助投資231億元，搬遷貧困群眾394萬人[7]。

三、開發式扶貧有效提高了中國人權保障水平

扶貧開發大大改變了中國農村貧困地區的落后面貌，提高了農村貧困人口的生活水平，緩解了貧困狀態，減少了貧困人口，有力地推動了中國人權保障事業的發展。

扶貧開發內容越來越多，目標越來越高。30年來，在中國經濟改革成功和中國經濟快速發展的背景下，中國政府加大了農村扶貧開發的力度，推動了貧困地區經濟發展，改善了農村貧困人口的生活狀況。1986—2000年，根據農村經濟普遍落后和大量農村人口處于絕對貧困狀態的實際情況，中國政府以解決貧困人口的溫飽問題為中心，開展扶貧開發工作。1994年國務院發布的《國家八七扶貧攻堅計劃》的核心內容就是要在2000年前解決8 000萬農村貧困人口的溫飽問題。為了實現這個目標，該計劃提出了一系列量化指標，包括：年人均純收入達到500元以上（按1990年不變價格）；人均建成半畝到一畝穩產高產的基本農田；戶均一畝林果園，或一畝經濟作物； 戶均向鄉鎮企業或發達地區轉移一個勞動力；戶均一項養殖業，或其他家庭副業[13]。這個計劃提出的目標基本實現。1994—2000年，國家重點扶持貧困縣農業增長54%，工業增長993%，糧食產量增長123%，農民人均純收入從648元增加到1 337元，總體上解決了基本生存問題[4]。

在此基礎上，2001年國務院發布了《中國農村扶貧開發綱要（2001—2010年）》，提出了更高的扶貧目標，增加了更多的扶貧內容。除了繼續解決遺留的少數貧困人口的溫飽問題外，農村扶貧的主要任務轉變為“鞏固溫飽成果，提高貧困人口的生活質量和綜合素質，加強貧困鄉村的基礎設施建設，改善生態環境” [14]。該綱要要求把發展種養業作為扶貧開發的重點，通過農業產業化實現經濟增長，并明確規定，要在 2010年前“基本解決貧困地區人畜飲水困難，力爭做到絕大多數行政村通電、通路、通郵、通電話、通廣播電視。做到大多數貧困鄉有衛生院、貧困村有衛生室，基本控制貧困地區的主要地方病。確保在貧困地區實現九年義務教育，進一步提高適齡兒童入學率。”[14]同時，這個綱要還首次把改善貧困地區生態環境作為扶貧內容之一。

綱要實施期間，貧困縣新增基本農田5 2456萬畝，新建及改擴建公路里程952萬公里，新增教育衛生用房3 5061萬平方米，解決了5 6757萬人、4 9993萬頭大牲畜的飲水困難，人均GDP從2 658元增加到11 170元，農民人均純收入從1 276元增加到3 273元。 到2010年底，592個貧困縣農戶飲用自來水、深水井比率為609%，自然村通公路比率為881%、通電比率為98%、通電話比率為929%， 兒童入學率達到977%，參加新農合的農戶比例為933%，有病能及時就醫的比率達到914%[15]。貧困地區的生產生活條件進一步改善，生態惡化趨勢初步得到遏制。

經過政府和社會各界的多年努力，中國農村貧困人口的溫飽問題基本得到解決。即使貧困地區最貧困的居民，也能保證不挨餓、不受凍。在此基礎上，《中國農村扶貧開發綱要（2011—2020年）》提出了更高的扶貧要求，明確規定：“到2020年，穩定實現扶貧對象不愁吃、不愁穿，保障其義務教育、基本醫療和住房。貧困地區農村人口人均純收入增長幅度高于全國平均水平，基本公共服務主要領域指標接近全國平均水平，扭轉發展差距擴大趨勢。”[10]為了實現這個目標，該綱要大大擴充了扶貧內容，擴大了扶貧工作范圍，除改善農田基礎設施、構建特色支柱產業體系、保障農村飲水安全和提高自來水普及率、全面解決無電人口用電問題、改善貧困地區交通條件、村村通公路、改造農村危房等傳統項目外，還首次把普及高中階段教育、提供均等的公共文化、公共衛生和基本醫療服務、新型農村合作醫療覆蓋全部貧困人口、完善農村最低生活保障制度、五保供養制度和臨時救助制度、實現新型農村社會養老保險制度全覆蓋等內容列入扶貧范圍[10]。這些扶貧目標已經遠遠超出了簡單生存問題和溫飽問題的范圍。該綱要實施5年來，592個國家重點扶持貧困縣農村人口人均純收入增加了一倍，增幅高于全國農村平均水平。“貧困地區飲水安全、道路交通、電力保障等基礎設施建設目標全面完成，教育、衛生等基本公共服務目標基本完成。”[16]2010—2015年，中央在貧困地區安排了832個農村飲水安全工程，投資481億元，累計解決了10 068萬農村人口和1 521萬名農村學校師生的飲水安全問題[17]。中央在14個集中連片特困地區的交通建設方面投入5 500億元，使集中連片特困地區95%的鄉鎮和81%的建制村開通班車，縣城通二級以上公路比率達到92%，鄉鎮和建制村通瀝青（水泥）路分別達到961%和855%[18]。

扶貧標準不斷提高，農村貧困人口的實際生活水平不斷提高。1986年，中國政府有關部門把農村人均純收入206元（1985年價格）確定為貧困標準。這個標準是在對67萬戶農村人口家庭消費支出調查的基礎上計算得出的，其中食物需求占60%，用于維持基本生存所需的最低營養標準，即提供每天2 100大卡熱量；非食物需求占40%，包括最低的衣著、住房、燃料、交通等[19]。中國的貧困標準是一個能夠維持基本生存的最低費用標準。1985年為人均年純收入206元，此后根據物價指數，逐年微調。到1990年這一標準相當于300元，2000年為625元[4]。2004年為668元[20]。2009年，中國取消了絕對貧困線和低收入線的區別，把低收入線作為貧困線。這樣，農村貧困線就提高到1 196元[21]。2010年調整為1 274元[22]。2011年，中國政府又把國家扶貧標準大幅提高到農民人均純收入2 300元（2010年不變價）[23]。2014年，這一標準動態調整為每人每年2 800元。據測算，若按每年6%的增長率調整，2020年全國脫貧標準約為人均純收入4 000元[24]。

農村扶貧標準的提高速度，遠遠超過了物價上漲速度。扣除物價因素，現行扶貧標準代表的實際生活水平比30年前高了很多。表1是根據2014年2 800元的貧困標準測算1978年以來主要年份的農村貧困狀況，測算結果是觸目驚心的。按照現在的標準，1978年中國農村975%的人口都處在貧困線以下，貧困人口有77億人，而按照當時的標準，中國農村貧困人口有25億人，占農村總人口的307%[4]。這意味著，有52億農村人口，盡管當時沒有被看做貧困人口，但按照今天的標準，他們的生活水平處在貧困線以下。這說明中國農村貧困標準有了巨大提高。一個在2014年達到2 800元扶貧標準的農村人口，其實際生活水平要高于1978年957%的農村人口。

此外，近年來逐步完善的覆蓋全社會的社會保障體系和公共服務體系也有效提升了農村貧困人口的生活質量。參加新型農村合作醫療可以報銷大部分醫療費用。截至2014年底，全國參加新型農村合作醫療人口數達736億人，參合率為989%[26]。2015年，各級財政對新農合人均補助380元，農民個人繳費每人每年120元[27]。對于沒有繳費能力的貧困人口，政府承擔全部費用。2015年，國家資助了5 9103萬人城鄉困難群眾參加基本醫療保險[28]。同樣，國家對農村和貧困地區基礎教育的各項支持政策大大緩解了貧困人口在教育方面的壓力，改善了貧困人口的生活狀況。

農村貧困人口不斷減少，貧困狀況大幅緩解。改革開放以來，中國經濟高速增長，人民生活水平迅速提高，貧困人口相應減少。由于中國貧困人口主要集中在農村，所以農村貧困人口的脫貧規模特別巨大。中國農村貧困人口呈現出快速減少的趨勢。但是，從表2數據看，農村貧困人口數量在2008年和2011年曾有兩次較大反彈，分別從2007年的1 479萬人增加到2008年的4 007萬人、從2010年的2 688萬人增加到2011年的12 238萬人。不過，這并不意味著這兩年中國農村貧困狀況惡化了。實際上，這兩次貧困人口數量反彈都是扶貧標準提高的結果。

在2001年之前，中國農村扶貧開發的目標是解決溫飽問題，扶貧對象是絕對貧困人口，貧困標準是人均純收入206元（1985年價格）。按照這個標準，2000年全國只有3 000萬貧困人口，已經總體脫貧。但是，《中國農村扶貧開發綱要（2001—2010年）》提高了扶貧開發目標，擴大了扶貧開發對象，除了繼續扶持尚未解決溫飽問題的貧困人口外，還要幫助初步解決溫飽問題的貧困人口（即低收入人口）增加收入，鞏固扶貧成果[14]。隨著絕對貧困人口逐年減少，低收入貧困人口開始成為主要扶貧對象。2001年，中國有6 102萬人低收入貧困人口，2007年減少到4 067萬人。2008年12月，中國上調扶貧標準，把2007年人均收入1 067元以下的農村人口全部納入政府扶貧范圍，扶貧對象共計4 320萬人，占全部農村人口的46%。2009年，中國取消了絕對貧困線和低收入線的區別，把低收入線作為貧困線。這樣，中國農村貧困線就提高到1 196元。按照這個標準，中國還有4 007萬人貧困人口[21]。2011年貧困人口數字的增加也是扶貧標準提高的結果。在2011年11月中央扶貧開發工作會議上，中國政府宣布，國家扶貧標準提高到農村人口人均純收入2 300元（2010年不變價），比2009年增加92%[23]。扶貧標準提高的直接效果就是貧困人口的大量增加。2010年，中國農村貧困人口只有2 688萬人，2011年劇增到12 238萬人，增加了近億人。盡管一再提高扶貧標準，中國農村貧困人口減少的趨勢仍然沒有改變。2012年以來，中國農村貧困人口規模持續以每年1 000萬人以上的速度減少，2015年減少到5 575萬人。

從表2的數據看，中國農村貧困人口從1978年的25億人減少到2015年的5 575萬人，絕對數字少了近2億人，這已經是罕見的減貧成就了。但是，這個數字仍然無法準確反映中國農村扶貧事業的巨大成功。如果考慮扶貧標準提高的因素，中國的減貧成就會更加輝煌。實際上，按照現行扶貧標準衡量，改革開放37年來，中國已經使7億多農村貧困人口成功脫貧[29]。

中國農村扶貧內容增多、標準提高和貧困人口大幅減少，意味著數億農村人口脫離了絕對貧困，過上更加寬裕的生活。中國農村扶貧事業的成功使億萬農村貧困人口的生命權、健康權等基本人權得到保障，并為享受更廣泛的人權創造了條件。

四、精準扶貧開辟了中國人權保障的新途徑

自從20世紀80年代提出扶貧任務以來，中國政府一直實行開發式扶貧政策。開發式扶貧的重點在于改善貧困地區的生產條件，促進貧困地區經濟發展。與此相聯系，中國政府把592個國家重點扶持貧困縣作為扶貧主戰場，以縣為單位推進扶貧事業。《中國農村扶貧開發綱要（2001—2010年）》把全國148萬個貧困村作為扶貧開發工作的重點，逐村制定扶貧規劃，分年度組織實施。《中國農村扶貧開發綱要（2011—2020年）》則把自然條件惡劣、經濟社會發展嚴重落后的14個集中連片特困地區作為扶貧開發的主戰場，投入巨額資金，建設交通、水利、電力、生態環境等方面的基礎設施，發展適合當地特點的產業。開發式扶貧戰略取得了巨大成功。由于大量興建交通（包括鄉村道

路）、人畜飲水和電力等基礎設施，農村貧困地區生產生活條件

發生很大變化。貧困地區經濟快速發展，各地特色優勢產業紛紛建立，教育、醫療、文化等社會

事業全面發展，生態惡化趨勢得到初步遏制，農村人口貧困狀況有了重大改變。

但是，以貧困地區為重點的開發式扶貧戰略的缺陷也日益顯現出來。隨著貧困地區基礎設施的不斷完善和經濟的持續發展，農村貧困人口大量減少，開發式扶貧的效率開始降低。大水漫灌式扶貧開發的局限性愈益顯現。盡管投入大量扶貧資金，但取得的效果卻并不十分理想。多年來，扶貧工作始終存在著貧困人口底數不清、針對性不強以及扶貧指向不準的問題。一些真正貧困的居民沒有得到幫扶或者幫扶力度不夠，不少寶貴的扶貧資源流向非貧困人口。為了提高扶貧效率，幫助貧困人口早日脫貧，十八大以來黨中央、國務院提出了精準扶貧的概念，推動了中國扶貧戰略的重大轉變。2014年1月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于創新機制扎實推進農村扶貧開發工作的意見》，提出建立精準扶貧工作機制，要求對每個貧困村和貧困戶建檔立卡，逐村逐戶制定幫扶措施，真扶貧、扶真貧，使他們在規定時間內達到穩定脫貧的目標。2014年5月，國務院扶貧開發領導小組辦公室會同中央農辦等7部門，印發《建立精準扶貧工作機制實施方案》，要求對貧困戶和貧困村進行精準識別、精準幫扶、精準管理和精準考核，實現扶貧到村到戶。精準識別是要將貧困戶和貧困村準確地識別出來，精準幫扶是要根據每個貧困戶貧困村的具體情況，制定特別的和有針對性的幫扶計劃，調動各種資源加以扶持。通過個人申請、群眾評議、公示公告、抽檢核查等嚴格程序識別出貧困村和貧困戶以后，當地政府要為他們建檔立卡，聯網運行，每年更新。 干部駐村工作制度是精準幫扶的有效途徑，要做到每個貧困村都有駐村幫扶工作隊，每個貧困戶都有幫扶責任人。2014年4月，國務院扶貧開發領導小組辦公室印發《扶貧開發建檔立卡工作方案》，詳細規定了識別貧困村貧困戶的統一標準和規范方法，提供了建檔立卡的參考文本。進入2015年，精準扶貧成為中國扶貧工作的主旋律。2015年11月發布的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》提出要精準扶貧、精準脫貧，要因人因地施策，提高扶貧實效。對貧困家庭要分類進行扶持。對有勞動能力的貧困家庭，支持其發展特色產業和轉移就業；對自然條件惡劣地區的貧困家庭實施扶貧搬遷；對生態特別重要和脆弱地區的貧困家庭實行生態保護扶貧；對喪失勞動能力的家庭，通過社會保障政策幫助其脫貧；對因病致貧的家庭提供醫療救助保障。要使低保政策和扶貧政策銜接起來，把貧困人口全部納入社會保障范圍。2015年11月，習近平在中央扶貧工作會議發表講話說，堅持精準扶貧、精準脫貧，就要把真正的貧困人口弄清楚，把貧困人口、貧困程度、致貧原因等搞清楚，以便做到因戶施策、因人施策。

精準扶貧意味著中國扶貧戰略的深刻變化，有重要意義。第一，精準扶貧解決了長期困擾扶貧工作順利進行的貧困人口識別問題。準確識別出貧困人口是一切扶貧工作的前提。傳統的粗放式扶貧方法的一大缺陷就是扶貧對象不清楚，真正貧困的人沒有得到幫扶，寶貴的扶貧資源幫助了一些并非真正貧困的人。精準扶貧建立了群眾評議、入戶調查、公告公示、抽查檢驗、信息錄入等貧困人口識別程序，據此有效地識別出貧困人口，增強扶貧工作的針對性。第二，精準扶貧改變了簡單劃一的幫扶方式，根據貧困對象的具體情況和特殊的致貧原因，為每個貧困戶和貧困村制定不同的脫貧方案，投入不同的資源，確定幫扶責任人，務必使其按期脫貧。第三，精準扶貧要求對扶貧對象進行動態管理，實現扶貧對象有進有出。

根據精準扶貧原則，中共中央、國務院做出《關于打贏脫貧攻堅戰的決定》，重申到2020年我國現行標準下農村貧困人口全面脫貧的目標，并做出具體部署。從目前情況看，這個目標完全可以如期實現。第一，中央高度重視。中央政治局在審議通過《關于打贏脫貧攻堅戰的決定》時要求“采取超常規舉措，拿出過硬辦法，舉全黨全社會之力，堅決打贏脫貧攻堅戰。”這樣強烈的語氣意味著扶貧工作將成為中國政府的優先事項，國家經濟社會發展規劃將突出扶貧主題，政府工作也將首先圍繞2020年全面脫貧目標展開。第二，各地積極響應。由于中央高度重視扶貧工作，各省市區黨委和政府也全力執行中央脫貧攻堅的決定。在中央《關于打贏脫貧攻堅戰的決定》發布以后，各地黨委和政府都認真研究落實辦法。各地結合“十三五”規劃，紛紛制定本地的脫貧規劃。從省到市、縣、鄉，都由黨政主要領導負責，層層落實。根據精準脫貧的要求，各地脫貧方案落實到了每一個貧困村和每一個貧困戶。第三，有具體的和可行的脫貧方法。根據2014年底7 000萬貧困人口的不同情況，中國政府制定了有針對性的脫貧方案。首先，對于有勞動能力和生產技能的貧困人口，主要通過發展生產脫貧。政府支持貧困群眾因地制宜地發展各種特色產業，推動他們走上經濟內生增長、自主脫貧致富的可持續發展道路。這種扶貧形式大約可以使3 000萬貧困人口脫貧。其次，對于自然條件惡劣、生態系統脆弱、不具備生產生活條件的地區的貧困人口，由政府出資遷移到生產生活條件比較好的地方，實現易地搬遷脫貧。這種扶貧形式大約可以使1 000萬貧困人口脫貧。再次，對于有勞動能力的貧困人口，尤其是年輕貧困人口，通過提高他們的教育水平，通過職業培訓和職業技能提升，幫助他們在第二和第三產業找到工作崗位，實現轉移就業脫貧。這種扶貧形式大約可以使1 000萬貧困人口脫貧。最后，對失去勞動能力、無法依靠產業扶持和就業幫助脫貧的貧困人口，通過把他們全部納入農村最低生活保障制度的辦法來脫貧。這部分貧困人口大約有2 000萬人。通過這四種方式，中國到2020年可以使7 000萬名貧困人口全部脫貧[30]。第四，政府有足夠的財力支持脫貧攻堅目標的實現。中國2014年底有7 000萬名貧困人口，2015年底減少到5 575萬人。由于喪失勞動能力的2 000萬名貧困人口通過社會保障脫貧，因而政府只要通過發展生產等途徑幫助4 000萬人貧困人口脫貧就行了。這相當于每年幫助800萬人脫貧。這是一個相當現實的目標，經過努力完全可以達到，因為十二五期間中國每年都減少了2 000萬人左右的貧困人口[31]。至于通過社會保障幫助2 000萬名貧困人口脫貧，更是一個百分之百可以實現的目標。按照3 000元的扶貧標準，為2 000萬人提供社會保障只需要花費600億元，中國政府有充足的財力做到這一點，因為2015年全國財政收入有152萬億元，扶貧投入僅占國家預算支出的很小一部分[32]。

2020年脫貧攻堅目標實現以后，中國將全面消除絕對貧困現象，貧困地區農村人口也將逐漸走向小康。這是中國人權事業的重大的階段性成就。但是，這并不意味著扶貧任務的結束。由于中國還存在相當大的收入差距、地區差距以及城鄉差距，相對貧困問題仍然會長期存在。2020年之后，中國政府扶貧的重點將轉向解決相對貧困問題。

五、中國農村扶貧的國際人權意義

長期以來，國際社會都把促進發展、消除貧困作為國際人權保障的重要目標，致力于通過國際合作減緩貧困。近年來，世界銀行把消除貧困作為首要任務，提出到2030年在世界范圍內“終結極度貧困，將日均生活費低于125美元的人口比率降低到3%以下”的目標[33]。聯合國開發計劃署、聯合國貿易和發展會議、聯合國糧農組織等國際機構都致力于消除貧困。1992年，為了使國際社會更加重視貧困問題，聯合國大會決定將每年的10月17日定為“國際消除貧困日”。1995年，聯合國大會又將1997—2006年定為“國際消除貧困十年”。2008年，聯合國大會再次確定2008—2017年為第二個“國際消除貧困十年”。 2000年9月召開的聯合國千年首腦會議通過的《聯合國千年宣言》宣布：“我們將不遺余力地幫助我們10億多名男女老少同胞擺脫目前凄苦可憐和毫無尊嚴的極端貧窮狀況。我們決心使每一個人實現發展權，并使全人類免于匱乏。”該宣言還提出了“在2015年年底前，使世界上每日收入低于1美元的人口比率和挨餓人口比率降低一半”的具體目標。聯合國千年發展目標全面實現，全球生活在極端貧困中的人數下降超過一半，從1990年的19億人下降至2015年的836億人。1990年以來，發展中地區營養不足的人口的比率接近減半，從233%下降至2014—2016年的129%[34]。

中國農村扶貧在國際消除貧困的努力中占有特殊地位，表現特別突出。中國是最早實現千年發展目標的發展中國家。根據《2015年聯合國千年發展目標》提供的資料，中國農村貧困人口所占比率，從1990年的60%以上，下降到2014年42%。中國對全球減貧的貢獻率超過70%。國際輿論普遍認為，全球在消除極端貧困領域所取得的成績主要歸功于中國。世界銀行行長金墉說，中國幫助6億人擺脫了貧困，在消除極端貧困方面發揮了人類歷史上最大的作用。聯合國糧農組織總干事達席爾瓦說，中國的努力是使全球貧困和饑餓人口減少的最大因素。中國農村扶貧成就為世界減貧事業做出重大貢獻，對國際人權發展做出重大貢獻。

中國農村扶貧的成功經驗對許多發展中國家有啟發和借鑒意義。盡管聯合國千年發展目標幫助10億多人擺脫了極端貧困，被聯合國秘書長潘基文稱作是“最為成功的反貧困運動”，但目前世界上還有8億多人極端貧困人口，其中絕大多數集中在東南亞和撒哈拉以南的非洲。全面消除貧困仍然是國際社會的重大挑戰。聯合國2015年發展議程的首要目標就是在全世界消除一切形式的貧困，消除饑餓，實現糧食安全。中國的減貧經驗對國際減貧努力有相當大的參考價值。聯合國糧農組織經濟與社會發展署負責人桑德拉姆說，“中國經驗值得學習，我們也希望中國將經驗推廣到世界，幫助更多國家擺脫貧困。”美國《赫芬頓郵報》在題為《世界貧困人口20年內減半是誰的功勞？》中說，如果我們能從中國過去15年間的努力中汲取經驗，在全球創造另一個中國奇跡，那么甚至可以說，我們將永遠帶領人類走出貧困。中國在雙邊和多邊框架內對120多個發展中國家實施千年發展目標提供了幫助。除了提供物資和資金援助外，中國幫助發展中國家進行減貧方面的人員培訓，介紹和推廣中國經驗。隨著中國經濟社會的發展，中國在消除貧困、促進國際人權保障方面的貢獻會越來越大。

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（責任編輯：孟 耀）