我國農(nóng)村建設(shè)用地

楊振+韓磊

摘要：微觀市場機(jī)制和產(chǎn)權(quán)制度安排是新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的重要基礎(chǔ)和推動(dòng)力量，地方政府作為新型城鎮(zhèn)化的重要參與方，其高度依賴并構(gòu)造出的土地指標(biāo)流轉(zhuǎn)市場是典型的雙邊壟斷市場結(jié)構(gòu)，博弈均衡達(dá)到的市場效率水平較低。城鎮(zhèn)化應(yīng)建立在明晰的產(chǎn)權(quán)制度安排基礎(chǔ)之上，是產(chǎn)權(quán)交易和利益共享的結(jié)果，產(chǎn)權(quán)的弱化、調(diào)整、消失，將部分城鎮(zhèn)化增值收益置于公共領(lǐng)域，在對(duì)公共領(lǐng)域內(nèi)的價(jià)值攫取過程中，交易主體非對(duì)稱的談判地位弱化了城鎮(zhèn)化進(jìn)程本應(yīng)有的“帕累托改進(jìn)”性質(zhì)。

關(guān)鍵詞：新型城鎮(zhèn)化；建設(shè)用地市場；土地指標(biāo)流轉(zhuǎn)；市場博弈

在新型城鎮(zhèn)化過程中形成的土地指標(biāo)流轉(zhuǎn)市場，是一個(gè)相對(duì)低效率、交易非對(duì)稱的市場結(jié)構(gòu)，具有雙邊壟斷交易的典型特征。土地確權(quán)、頒證是市場化運(yùn)作的一個(gè)基礎(chǔ)，但現(xiàn)有制度安排下，交易雙方談判地位的非對(duì)稱性使得“土地確權(quán)”成為政府在與利益相關(guān)主體博弈中降低交易成本的一個(gè)重要砝碼。在土地征用前后，交易雙方面臨的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)發(fā)生重要變化，處于交易弱勢的一方，其產(chǎn)權(quán)兼有“殘缺”和“缺失”的特征。

一、農(nóng)村建設(shè)用地市場發(fā)育及運(yùn)作模式

新型城鎮(zhèn)化需要以市場化運(yùn)作為基礎(chǔ)和支撐，這一點(diǎn)基本得到學(xué)界共識(shí)，市場化運(yùn)作保證資源配置朝著有效率的方向發(fā)展。沒有市場化運(yùn)作體系下的城鎮(zhèn)化結(jié)果，資源誤置和資源浪費(fèi)的現(xiàn)象比較嚴(yán)重，總是有可以進(jìn)一步優(yōu)化資源配置的空間。如何將建設(shè)用地市場化運(yùn)作來促進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展，是需要探討的一個(gè)重要議題。政府作為城鎮(zhèn)化過程的一個(gè)重要參與者，培育市場至關(guān)重要。但地方政府對(duì)市場化運(yùn)作機(jī)制的認(rèn)識(shí)還不夠準(zhǔn)確、到位，有的甚至存在一些誤區(qū)。

目前城鎮(zhèn)化過程中出現(xiàn)的“形式上”的市場化和“本質(zhì)上”的市場化存在質(zhì)的區(qū)別。以城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的土地指標(biāo)流轉(zhuǎn)市場為例，在18億畝耕地紅線的約束下，城鎮(zhèn)化過程需要的建設(shè)用地指標(biāo)可以通過土地“增減掛鉤”政策取得，具體措施是對(duì)農(nóng)村進(jìn)行土地整理，然后將農(nóng)村復(fù)墾土地（耕地）和城市建設(shè)用地指標(biāo)等量置換，從而在增加建設(shè)用地的同時(shí)不減少耕地，做到“占補(bǔ)平衡”。從土地資產(chǎn)的利用效率上來看，通過改變土地的用途，土地指標(biāo)的流轉(zhuǎn)和使用朝著有效率的方向發(fā)展，符合市場經(jīng)濟(jì)關(guān)于效率的本質(zhì)要求，有證據(jù)表明城鎮(zhèn)化對(duì)耕地減少還起到一些緩解的作用。但市場有效率的前提是自由的市場交易.是適當(dāng)且充分定價(jià)的交易，且不存在定價(jià)和競爭扭曲.而土地指標(biāo)流轉(zhuǎn)市場則不然。

在土地市場、尤其是土地指標(biāo)流轉(zhuǎn)市場的構(gòu)造上.政府在三個(gè)方面實(shí)行了“形式上”的市場化改造：第一，培育和完善市場主體。土地整理過程中出現(xiàn)了土地指標(biāo)富余者（農(nóng)戶），以及土地指標(biāo)間接和直接需求主體（政府或企業(yè)），兩者構(gòu)成了土地指標(biāo)流轉(zhuǎn)市場上的重要參與者.所有的交易行為都是雙方在面臨各自約束條件下進(jìn)行博弈而形成的均衡狀態(tài)。但目前，農(nóng)民還不能直接參與土地交易，而是必須通過一個(gè)集體組織來完成，為了解決集體組織所有者缺位問題，必須構(gòu)建真正能夠從事市場交易的主體組織，即承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、自負(fù)盈虧的公司或企業(yè)。第二，組建和成立公司企業(yè)。農(nóng)村出現(xiàn)富余土地指標(biāo)后。有條件的農(nóng)村成立了資產(chǎn)管理公司，經(jīng)集體組織授權(quán)來對(duì)土地指標(biāo)進(jìn)行管理和交易。從產(chǎn)權(quán)交易的角度看，公司或企業(yè)的成立在一定程度上解決了所有者缺位問題，但衍生出了委托—代理問題，對(duì)公司與利益攸關(guān)方合謀行為的監(jiān)管也變得十分困難。集體組織中的個(gè)人利益受損后，多人聯(lián)合維權(quán)的交易費(fèi)用也可能非常高，因而市場交易還需要政府的規(guī)范和監(jiān)管。第三，搭建交易及監(jiān)管平臺(tái)。市場上的買方和賣方，需要在政府成立的各類交易中心中進(jìn)行土地指標(biāo)交易，如“農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)綜合服務(wù)中心”等。在交易過程中，政府可以要求交易雙方披露信息，防止合謀行為對(duì)集體利益的侵蝕。

經(jīng)過這三個(gè)步驟的市場化改造，許多地方政府認(rèn)為土地指標(biāo)交易已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了市場化運(yùn)作，交易行為符合市場規(guī)范，成交價(jià)格就是市場價(jià)格。這實(shí)際上是一種誤讀，政府構(gòu)造的土地指標(biāo)流轉(zhuǎn)市場，在“本質(zhì)上”并不具有市場交易特征，這樣的市場構(gòu)架是一個(gè)相對(duì)低效率、交易非對(duì)稱的市場結(jié)構(gòu)。因?yàn)橥恋刂笜?biāo)流轉(zhuǎn)市場具有“雙邊壟斷”的典型特征，在一定程度上，市場定價(jià)自由和市場競爭約束也受限制。

二、土地指標(biāo)流轉(zhuǎn)市場博弈均衡與市場效率

為簡化分析，假定政府、農(nóng)民（集體）、土地指標(biāo)需求者是該市場中的三個(gè)參與者，在交易的各環(huán)節(jié)進(jìn)行博弈，并以各自效用最大化為目標(biāo)。博弈過程及均衡結(jié)果的非效率主要表現(xiàn)在：土地指標(biāo)買者和賣者的唯一性使得合作變得困難；交易雙方談判勢力非對(duì)稱無法形成抗衡力量。從而導(dǎo)致交易效率比較低、利益分配不均等現(xiàn)象。

在此考慮一個(gè)三階段博弈過程：在博弈的第一階段，土地征用之前政府與農(nóng)民（集體）的博弈。在這個(gè)過程中。土地指標(biāo)的唯一合法買者是政府，而土地指標(biāo)的賣者也只有農(nóng)民（集體），這樣的交易結(jié)構(gòu)導(dǎo)致交易中的事前和事后不穩(wěn)定因素劇增。土地?fù)碛姓哒硗恋貛淼念~外預(yù)期收益。可能因?yàn)橥恋卣饔煤笳牟缓献骰蜻`約而大大降低。政府事后違約的概率越大，農(nóng)民（集體）的土地整理意愿越低。若交易一方向另一方預(yù)先支付部分收益，雙邊壟斷市場上交易的不穩(wěn)定程度將大幅降低，理論上來說，對(duì)達(dá)成交易更迫切的一方或在交易中分享增值收益更大的一方會(huì)選擇預(yù)先支付的形式。現(xiàn)實(shí)中的土地指標(biāo)流轉(zhuǎn)市場運(yùn)作中，地方政府的預(yù)期增值收益更大，對(duì)完成交易的預(yù)期更強(qiáng)烈，因此如果地方政府預(yù)先支付給農(nóng)民部分未來收益，交易則將更容易完成。因而，有效率的市場博弈均衡要求地方政府在這一博弈階段做出降低事后違約的承諾，從而降低交易的不確定性。但現(xiàn)實(shí)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中.有些地方政府要求農(nóng)民預(yù)交一部分房款購買還未動(dòng)工的新農(nóng)村社區(qū)（回遷）房，這是違背經(jīng)濟(jì)規(guī)律的一種做法.導(dǎo)致發(fā)生沖突的可能性也因此大增。在博弈的第二階段.土地征用過程中的“釘子戶”博弈。“釘子戶”是土地整理中最容易引起交易沖突的群體，當(dāng)集體中的大多數(shù)成員同意征用方案時(shí)，“釘子戶”面臨選擇合作與不合作兩個(gè)選擇。在“農(nóng)村資產(chǎn)管理公司”的制度安排下，“釘子戶”農(nóng)民作為集體資產(chǎn)的股份持有者，其不合作的收益將比單純政府征地模式下的不合作收益大幅降低，同時(shí)促進(jìn)“釘子戶”合作的成本也將大幅降低，因?yàn)榧w組織成員也存在說服“釘子戶”從而獲得集體收益的動(dòng)機(jī)。由此可以觀測到，第二階段博弈的均衡趨向于選擇合作模式，征地將更容易完成。在博弈的第三階段，政府完成土地征用后的土地指標(biāo)需求方與政府博弈。一旦土地整理完成后，土地指標(biāo)市場立即變成一個(gè)買方市場，政府成為唯一的土地指標(biāo)合法持有者。當(dāng)政府與土地需求者談判時(shí)，因土地指標(biāo)供給方唯一，土地指標(biāo)需求者的談判能力被削弱.最終的市場均衡是兩者共享收益，但政府將獲得土地增值收益的大部分。“農(nóng)村資產(chǎn)管理公司”的成立和介入，打破了原有均衡狀態(tài)，使得土地增值收益在政府、農(nóng)村資產(chǎn)管理公司和土地指標(biāo)需求者三者之間共享，農(nóng)民（集體）在增值收益中占的份額比前述均衡狀態(tài)下大得多。但其在指標(biāo)價(jià)格談判中也處于弱勢，還容易出現(xiàn)事后“敲竹杠”問題。

從三個(gè)博弈的階段來看，政府在每個(gè)過程都是相對(duì)強(qiáng)勢的交易方。最分散的農(nóng)民在交易中達(dá)成合作的交易成本相對(duì)較高。“農(nóng)村資產(chǎn)管理公司”和實(shí)際的土地指標(biāo)使用者在談判中居于不利地位。從市場結(jié)構(gòu)上來講，土地指標(biāo)流轉(zhuǎn)市場是一個(gè)低經(jīng)濟(jì)效率的市場，“農(nóng)村資產(chǎn)管理公司”在一定程度上矯正了扭曲的增值收益共享機(jī)制，“農(nóng)村資產(chǎn)管理公司”的制度安排是原有征地模式下的帕累托改進(jìn)。但更重要的是，在土地指標(biāo)交易市場中，無效率還表現(xiàn)在對(duì)定價(jià)和競爭行為的限定和扭曲。現(xiàn)有定價(jià)機(jī)制下土地指標(biāo)成交價(jià)格并不是按照指標(biāo)的稀缺性來確定，交易價(jià)格是政府定價(jià)，政府對(duì)農(nóng)民集體所有土地征收補(bǔ)償水平普遍較低。競爭機(jī)制是市場有效發(fā)揮作用的另一個(gè)重要因素，在土地指標(biāo)市場中也沒有完全發(fā)揮作用。一方面，在土地征用過程中，政府以公共利益為由征用農(nóng)民集體所有土地，不存在交易上的競爭，土地資源定價(jià)并非合意的市場價(jià)格。另一方面，界定“公共利益”本身也不是競爭性過程，若農(nóng)民和政府在界定“公共利益”的范圍上可以討價(jià)還價(jià)，也是提升效率的一個(gè)渠道。

三、集體土地產(chǎn)權(quán)安排及其異動(dòng)

在土地指標(biāo)交易過程中，產(chǎn)權(quán)配置事實(shí)上在交易前后發(fā)生了許多變化，行為主體面臨的約束條件不斷調(diào)整和改變，并直接影響了參與人的行為模式。部分權(quán)利無法被清晰界定，因而被置于公共領(lǐng)域，對(duì)這部分價(jià)值的攫取成為交易雙方博弈的目的。城鎮(zhèn)化過程也同時(shí)伴隨部分權(quán)利的弱化和消失，從而導(dǎo)致新一輪的價(jià)值重新分配，而經(jīng)濟(jì)成果的分享與成本分擔(dān)的不對(duì)稱導(dǎo)致利益分配不公平，因而現(xiàn)階段城鎮(zhèn)化過程的“帕累托改進(jìn)”性質(zhì)被削弱。

1.農(nóng)民集體土地確權(quán)的短期與長期效應(yīng)

對(duì)農(nóng)民集體土地的征用，首先要承認(rèn)農(nóng)民（集體）對(duì)集體土地的所有權(quán)屬，然后才能在此基礎(chǔ)上進(jìn)行交易，即便交易可能不是自由的。明晰土地產(chǎn)權(quán)有諸多好處，這也是許多地方政府在促進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展中的一個(gè)寶貴經(jīng)驗(yàn)。

從法律上承認(rèn)農(nóng)民對(duì)土地的權(quán)利，能夠在一定程度上保護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)益，但農(nóng)民對(duì)土地的權(quán)利并不是固定不變的，而是受農(nóng)民保護(hù)程度、他人奪取動(dòng)機(jī)和政府保護(hù)程度三個(gè)方面影響。他人是否有奪取農(nóng)民土地權(quán)利的動(dòng)機(jī)？有證據(jù)表明，土地融資成為地方政府財(cái)政和城市化資金的重要來源。我們發(fā)現(xiàn)，當(dāng)土地財(cái)政占地方政府財(cái)政收入比例非常高的情況下，政府強(qiáng)制征用農(nóng)民土地使用權(quán)的意愿和行為都將大增。通過市場方式占有比其他（如暴力）解決方式更有效率.但在這個(gè)問題上，政府的占有行為并沒有通過真正的市場價(jià)格對(duì)農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償，政府對(duì)農(nóng)民土地的確權(quán)，是保護(hù)了農(nóng)民對(duì)土地所有權(quán)，但是部分侵蝕了農(nóng)民對(duì)土地的使用、收益和處置的權(quán)利。

對(duì)農(nóng)民土地確權(quán)有助于降低交易成本，理論上來說是符合經(jīng)濟(jì)效率的行為方式。但是，在一個(gè)非市場化運(yùn)作、交易地位非對(duì)稱的體系中，明晰的土地產(chǎn)權(quán)可能更多的是降低政府的交易成本：政府在法律保護(hù)下更容易低成本地進(jìn)行土地征用。對(duì)農(nóng)民土地進(jìn)行確權(quán)后，在談判地位不對(duì)等的情況下，農(nóng)民非自愿交易可能出現(xiàn)（如農(nóng)民被強(qiáng)制簽訂協(xié)議），但有了實(shí)體的土地確權(quán)證書這一法律文件作為交易憑證，政府節(jié)省了事后處理糾紛的交易成本。事前的非自愿交易因?yàn)橛辛舜_權(quán)證書的背書，更容易被解讀為“自愿交易”，這意味著政府事后的違約動(dòng)機(jī)將被加強(qiáng)。因此，短期內(nèi)，政府反而可能是土地確權(quán)最大的受益方；而長期來看，隨著城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場的建立、交易雙方地位更趨于對(duì)稱、交易環(huán)節(jié)更趨于透明，土地確權(quán)是農(nóng)地市場化過程的必由之路，是保護(hù)農(nóng)民利益的需要。因而應(yīng)“揚(yáng)長避短”。在對(duì)土地確權(quán)的同時(shí)，需要充分賦予農(nóng)民自由談判的權(quán)利，使得農(nóng)民（集體）也可以成為土地指標(biāo)的直接供應(yīng)者。現(xiàn)實(shí)中“農(nóng)村資產(chǎn)管理公司”就是提高議價(jià)談判能力的重要力量，也是土地確權(quán)這一約束條件下的新均衡狀態(tài)，均衡狀態(tài)下政府則成為保護(hù)交易、保護(hù)產(chǎn)權(quán)的主體。

以上分析表明，農(nóng)民對(duì)土地的權(quán)利事實(shí)上非常弱，可喜的是農(nóng)民的土地部分權(quán)屬得到了法律保障，但令人擔(dān)憂的是農(nóng)民無力保護(hù)部分應(yīng)當(dāng)?shù)玫奖Ｕ系耐恋貦?quán)屬。

2.農(nóng)民集體土地產(chǎn)權(quán)異動(dòng)的成本與收益

（1）城鎮(zhèn)化過程中農(nóng)民集體土地產(chǎn)權(quán)殘缺與異動(dòng)。對(duì)農(nóng)民集體土地進(jìn)行確權(quán)后，這樣的產(chǎn)權(quán)是否就已經(jīng)明晰？這里存在一個(gè)認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)，一些地方政府認(rèn)為土地確權(quán)就是明晰產(chǎn)權(quán)。土地權(quán)利內(nèi)容廣泛，并不是一紙證書就可以明晰的。現(xiàn)有農(nóng)村土地確權(quán)實(shí)際上仍是一個(gè)不明晰、殘缺的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。以農(nóng)村建設(shè)用地指標(biāo)交易為例：首先，土地指標(biāo)交易權(quán)不歸農(nóng)民個(gè)體所有，而是由農(nóng)民集體共有，這就使得該項(xiàng)權(quán)利無法剝離，在行使時(shí)受到交易主體的限制；其次，農(nóng)民集體土地指標(biāo)所有權(quán)無法自由行使。所有權(quán)意味著不受他人干預(yù)，可以對(duì)其資產(chǎn)任意處置，但農(nóng)民集體土地受到用途管制制約，農(nóng)民無法自由處置其財(cái)產(chǎn)。這就使得土地用途變更衍生出來的土地增值收益權(quán)沒有被界定，即土地發(fā)展權(quán)受到壓制，從而該項(xiàng)權(quán)利以及背后的利益增值被擱置在了公共領(lǐng)域；最后，土地指標(biāo)交易權(quán)的交易范圍受到嚴(yán)格限制，交易范圍之外無法轉(zhuǎn)讓。如農(nóng)村宅基地交易被限制在同村（集體）成員內(nèi)部、農(nóng)村集體建設(shè)用地指標(biāo)交易被限制在縣、市層面。因此.農(nóng)民土地雖然確權(quán)，但產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)殘缺，部分產(chǎn)權(quán)仍不明晰。

（2）城鎮(zhèn)化過程中產(chǎn)權(quán)的調(diào)整及成本與收益的分?jǐn)偂Ｔ诔擎?zhèn)化發(fā)展過程中，伴隨著農(nóng)村集體建設(shè)用地的土地整理，以下幾類土地權(quán)利被重新調(diào)整，由此帶來了成本和利益分?jǐn)倖栴}。第一。幾乎所有的地方政府都主張“規(guī)劃先行”，這就意味著土地規(guī)劃權(quán)、房屋建設(shè)權(quán)由農(nóng)民（集體）轉(zhuǎn)向政府或其他第三方機(jī)構(gòu)，因此在建設(shè)成本方面，農(nóng)民難以再參與控制和決策。通常情況下，新農(nóng)村社區(qū)住宅建設(shè)成本要高于農(nóng)民在宅基地自建住房的成本，而成本的提升則大部分由農(nóng)民自己負(fù)擔(dān)。第二，農(nóng)民集體土地增值收益的剩余索取權(quán)發(fā)生變化。農(nóng)民（集體）擁有集體土地的所有權(quán)，意味著農(nóng)民（集體）也應(yīng)當(dāng)是剩余索取權(quán)的擁有者和實(shí)踐者。城郊農(nóng)民面臨土地增值，但無法自由在土地市場上交易以賺取土地增值收益，土地增值收益因此被限制。而從小產(chǎn)權(quán)房被界定為“非法”可以看出，部分農(nóng)民集體土地增值收益權(quán)甚至被剝奪；政府則是土地征用的合法機(jī)構(gòu)，是土地增值收益權(quán)的主要掌控者，雖然在土地整理過程中農(nóng)民會(huì)因“失地”得到實(shí)物和貨幣補(bǔ)償，但與土地實(shí)際增值收益相比，補(bǔ)償額度普遍較低。大部分土地收益成為政府“土地財(cái)政”收入。第三，土地用途變更收益權(quán)更多地配置給了政府。土地指標(biāo)由農(nóng)民建設(shè)用地轉(zhuǎn)為城市建設(shè)用地，將帶來巨大的增值，與土地增值收益的剩余索取權(quán)相似，因土地用途變更帶來的土地增值收益也大部分由政府獲得。

（3）城鎮(zhèn)化過程中產(chǎn)權(quán)的消失及成本與收益的分?jǐn)偂＾r(nóng)民集體土地整理過程，也有一些權(quán)能消失，從而給交易雙方施加了成本。第一，農(nóng)村宅基地的初次分配權(quán)弱化甚至消失。宅基地使用權(quán)具有嚴(yán)格的身份屬性和使用的無償性，農(nóng)民集體土地整理之前。宅基地是農(nóng)民通過向所在的集體（村）組織申請(qǐng)無償取得的，但進(jìn)行土地整理、建設(shè)新農(nóng)村社區(qū)后，宅基地的無償取得權(quán)利變得模糊甚至消失。一些新農(nóng)村社區(qū)由原來的幾個(gè)自然村合并而成，宅基地的無償取得可能因此消失。第二，由宅基地初次分配權(quán)消失引發(fā)的土地權(quán)利代際配置問題。宅基地還有一個(gè)重要的權(quán)能是基本居住保障權(quán)，宅基地?zé)o償取得后，農(nóng)民可以以遠(yuǎn)低于城市商品房的成本自建房屋。由于新農(nóng)村社區(qū)建立后，宅基地可能無法再無償取得，當(dāng)代農(nóng)民可以以低于市價(jià)的政策優(yōu)惠價(jià)獲得住房，但“二代農(nóng)民”低成本自建房屋的權(quán)利也可能從此消失。由此帶來的一個(gè)直接成本是“二代農(nóng)民”要直接支付商品房價(jià)格才能獲得居住權(quán)。在這個(gè)過程中，如果農(nóng)民獲得收入的能力沒有因城鎮(zhèn)化而顯著提高，“二代農(nóng)民”可能因此成為“窮二代”。

當(dāng)然，作為補(bǔ)償?shù)囊环N形式，城鎮(zhèn)化過程中農(nóng)民也獲得了一些原本不存在的系列權(quán)利，農(nóng)村居民與城鎮(zhèn)居民之間在社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生、文化教育、公共物品使用等方面的差距逐步縮小。實(shí)踐中，有的地方將這些權(quán)利免費(fèi)分配給農(nóng)民，也有的采用農(nóng)民地權(quán)進(jìn)行置換。

四、政策啟示與建議

上文以農(nóng)村建設(shè)用地指標(biāo)市場為例，分析了現(xiàn)行城鎮(zhèn)化過程中政府對(duì)市場機(jī)制運(yùn)用的誤區(qū)，對(duì)城鎮(zhèn)化帶來的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)變動(dòng)進(jìn)行了探討。市場機(jī)制和產(chǎn)權(quán)安排是城鎮(zhèn)化進(jìn)程的重要微觀基礎(chǔ)和推動(dòng)力量，明確市場機(jī)制發(fā)揮作用的條件，能夠更有效地配置稀缺資源，避免非效率的土地整理和城鎮(zhèn)化建設(shè)。明晰產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)以及產(chǎn)權(quán)調(diào)整過程帶來的利益及成本分?jǐn)偡绞剑瑢⒂兄跍p少城鎮(zhèn)化過程中出現(xiàn)的各種利益沖突。

1.優(yōu)化市場機(jī)制促進(jìn)城鎮(zhèn)化快速發(fā)展

采用市場化機(jī)制促進(jìn)城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，明確土地產(chǎn)權(quán)是先導(dǎo)、公司化運(yùn)作是基礎(chǔ)、土地市場化是關(guān)鍵、價(jià)格機(jī)制和競爭機(jī)制是保障。優(yōu)化市場機(jī)制，最重要的是要改變無效率的市場結(jié)構(gòu)。短期內(nèi)，應(yīng)降低土地雙邊壟斷市場交易的不穩(wěn)定性和低效率弊端。政府作為交易中地位強(qiáng)勢一方、控制土地屬性獲益更多的一方，應(yīng)當(dāng)降低交易中地位弱勢農(nóng)民（集體）的后顧之憂，努力促成合作。消除農(nóng)民交易的擔(dān)憂，具體可以采取提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、預(yù)支補(bǔ)償款項(xiàng)、完善農(nóng)民社會(huì)保障等方式來實(shí)現(xiàn)。長期來看，要努力打破雙邊壟斷市場結(jié)構(gòu)。一方面，可以將農(nóng)民集體建設(shè)土地指標(biāo)賦予農(nóng)民個(gè)體，讓農(nóng)民可以直接參與指標(biāo)交易，培育更多的市場交易主體參與競爭，改變土地指標(biāo)市場的雙邊壟斷結(jié)構(gòu)。另一方面，可以建立政府退出土地交易的體制機(jī)制，讓農(nóng)民和用地企業(yè)（單位）直接進(jìn)行交易和談判，同樣可以打破雙邊壟斷格局。這樣，市場價(jià)格機(jī)制和競爭機(jī)制可以讓土地指標(biāo)交易朝著更有效率的方向發(fā)展。

農(nóng)村土地資產(chǎn)管理可采用公司化運(yùn)營，如政府農(nóng)業(yè)部門成立非盈利性的農(nóng)地管理公司，其治理結(jié)構(gòu)要符合現(xiàn)代企業(yè)要求。土地指標(biāo)的公司化運(yùn)營，要避免行政干預(yù)就需要有一個(gè)良好的公司治理結(jié)構(gòu)，杜絕公司負(fù)責(zé)人與村集體共用一套管理人員。公司可以積極吸引社會(huì)資金參與城鎮(zhèn)化建設(shè)，采取合作或合資方式進(jìn)行；政府參與總體規(guī)劃，保障土地利用符合公共利益，提供市場機(jī)制運(yùn)行的制度環(huán)境，當(dāng)好“守夜人”，在制定好土地用途管制方案后避免直接參與市場交易。

2.明晰產(chǎn)權(quán)安排降低城鎮(zhèn)化交易成本

土地有不同的權(quán)屬，有的已經(jīng)充分界定，如土地使用權(quán)；有的界定仍不清晰，如土地增值收益。界定不清晰的權(quán)屬就被置于公共領(lǐng)域，交易雙方在攫取公共領(lǐng)域價(jià)值過程中面臨著成果共享和成本分?jǐn)倖栴}。要尊重產(chǎn)權(quán)形成的歷史依據(jù)，還農(nóng)民集體土地產(chǎn)權(quán)本來的面貌，“還權(quán)賦能”能夠減少城鎮(zhèn)化過程中產(chǎn)生的沖突，降低交易成本。現(xiàn)行法律承認(rèn)農(nóng)民集體組織對(duì)集體土地的所有權(quán)，但同樣要對(duì)集體土地的其他權(quán)能予以明晰。城鎮(zhèn)化實(shí)踐中農(nóng)民的土地發(fā)展權(quán)被限制。應(yīng)將土地增值收益權(quán)能歸還土地實(shí)際所有人，農(nóng)村小城鎮(zhèn)的土地制度必須體現(xiàn)農(nóng)民作為農(nóng)村財(cái)產(chǎn)的所有者的權(quán)益，由農(nóng)民（集體）決定土地增值收益的分配問題，而不是根據(jù)政府定價(jià)來確定補(bǔ)償以完成交易。在農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的保護(hù)中，政府更應(yīng)當(dāng)完善土地交易法律制度，制止相關(guān)利益主體對(duì)農(nóng)地權(quán)益的侵害行為。

城鎮(zhèn)化過程中農(nóng)民土地部分產(chǎn)權(quán)的消失和調(diào)整要有相應(yīng)解決措施和補(bǔ)償方式。第一，維持農(nóng)民生計(jì)的農(nóng)地權(quán)利。城鎮(zhèn)化后也不應(yīng)消失。如保障居住的宅基地?zé)o償取得權(quán)不能消失，這里無償取得指的是宅基地的初次分配，土地指標(biāo)交易后，“二代農(nóng)民”獲得宅基地的權(quán)利不能因此消失。權(quán)利從有到無，應(yīng)當(dāng)?shù)玫酱H補(bǔ)償，農(nóng)民的生活水平、代際資源配置水平至少不應(yīng)低于土地整理之前的狀況，這樣，城鎮(zhèn)化才是有效率的“帕累托改進(jìn)”。第二，農(nóng)民因產(chǎn)權(quán)調(diào)整得到的經(jīng)濟(jì)收益應(yīng)當(dāng)與承擔(dān)的成本相匹配。因?yàn)楣怖嬉螅r(nóng)村集體建設(shè)用地發(fā)展權(quán)被限制。政府因?yàn)槟軌蛲ㄟ^合法在農(nóng)村建設(shè)用地和城市建設(shè)用地指標(biāo)之間置換而獲益；大部分農(nóng)民在收入沒有顯著提高的情況下面臨著居住新農(nóng)村社區(qū)帶來的各項(xiàng)高成本，這些攀升的成本原本可以通過土地增值收益來化解，而政府享受了大部分土地增值收益。這些問題的解決都需要對(duì)農(nóng)村集體土地的權(quán)屬進(jìn)行清晰界定，才能更好地處理“責(zé)、權(quán)、利”的匹配問題。