對(duì)提升支農(nóng)再貸款政策效應(yīng)的思考

伊毅青

[摘要]自支農(nóng)再貸款政策實(shí)施以來(lái)，相應(yīng)的管理辦法得到不斷完善，政策效應(yīng)顯著，本文通過調(diào)查對(duì)農(nóng)村信社支農(nóng)再貸款管理和使用中存在問題進(jìn)行分析，并提出針對(duì)性建議供參考。

[關(guān)鍵詞]支農(nóng)再貸款 政策效應(yīng) 問題分析 建議

農(nóng)村的改革和發(fā)展是中央關(guān)注的重中之重，至2015年中央一號(hào)文件已經(jīng)是連續(xù)12年聚集“三農(nóng)”，人民銀行支農(nóng)再貸款自1999年實(shí)施以來(lái)，與中央政策保持高度契合，有效緩解了農(nóng)村資金供求矛盾和農(nóng)戶貸款難問題，對(duì)“三農(nóng)”持續(xù)發(fā)展發(fā)揮了積極作用。2014年末，全國(guó)支農(nóng)再貸款余額達(dá)2100多億元，巨額資金循環(huán)投放，如何進(jìn)一步完善管理、提高政策績(jī)效一直是基層央行管理者思考的問題。針對(duì)當(dāng)前支農(nóng)再貸款資金使用和管理中存的瑕疵，筆者通過調(diào)查提出幾點(diǎn)建議供參考。

一、支農(nóng)再貸款管理制度建設(shè)情況

（一）確定管理模式 支持農(nóng)戶生產(chǎn)和消費(fèi)

為加強(qiáng)支農(nóng)再貸款管理，明確資金用途，確保資金安全，2002年，人總行制定出臺(tái)了《中國(guó)人民銀行對(duì)農(nóng)村信用合作社貸款管理辦法》（銀發(fā)[2002]204號(hào)）。該辦法確定了人行對(duì)農(nóng)信社貸款“限額控制、周轉(zhuǎn)使用、規(guī)定用途、設(shè)立臺(tái)賬”的管理原則，建立了管理框架，為分支機(jī)構(gòu)制定操作規(guī)程和細(xì)則打下了扎實(shí)基礎(chǔ)。

（二）用途拓寬 提高資金運(yùn)作效率

針對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)特點(diǎn)和資金需求的變化，人總行于2009年下發(fā)了《中國(guó)人民銀行關(guān)于完善支農(nóng)再貸款管理支持春耕備耕擴(kuò)大“三農(nóng)”信貸投放的通知》，將再貸款資金用途由“農(nóng)戶貸款”拓寬至“涉農(nóng)貸款”，重點(diǎn)支持涉農(nóng)投放比例高、資金相對(duì)不足的金融機(jī)構(gòu)法人增強(qiáng)貸款能力。

（三）擴(kuò)大適用范圍 強(qiáng)調(diào)效果考核 鼓勵(lì)管理創(chuàng)新

2013年，人總行下發(fā)了《中國(guó)人民銀行關(guān)于拓寬支農(nóng)再貸款適用范圍做好春耕備耕金融服務(wù)工作的通知》，文件著重鼓勵(lì)創(chuàng)新管理，提高支農(nóng)再貸款的支農(nóng)效力，促進(jìn)涉農(nóng)貸款的總量持續(xù)增加、比例逐步提高。

二、當(dāng)前支農(nóng)再貸款存在的主要問題分析

（一）支農(nóng)再貸款申請(qǐng)環(huán)節(jié)把關(guān)不嚴(yán)

長(zhǎng)期以來(lái)，農(nóng)信社申請(qǐng)支農(nóng)再貸款都是由自身對(duì)資金缺口進(jìn)行匡算，再由當(dāng)?shù)厝嗣胥y行進(jìn)行審核報(bào)批。但人民銀行審核過程主要是對(duì)農(nóng)信社準(zhǔn)入條件進(jìn)行核實(shí)，而對(duì)資金缺口的準(zhǔn)確性審核不夠嚴(yán)謹(jǐn)。

（二）管理環(huán)節(jié)存在不合規(guī)現(xiàn)象

在支農(nóng)再貸款的管理中，我們強(qiáng)調(diào)屬地管理原則，即“誰(shuí)發(fā)放、誰(shuí)負(fù)責(zé)、誰(shuí)監(jiān)管”，但有一些農(nóng)信社并不按正常程序申請(qǐng)支農(nóng)再貸款，而是繞過當(dāng)?shù)厝嗣胥y行向上級(jí)中心支行“要額度”的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，上級(jí)行下達(dá)額度往往是帶指令性的定向發(fā)放批示。這種行為首先是違背了屬地監(jiān)管的原則，不利于再貸款資金的合理配置使用；其次是個(gè)別農(nóng)信社原本不符合繼續(xù)增加支農(nóng)再貸款額度條件，上級(jí)行“壓額度”的做法給基層縣支行在資金安全管理方面帶來(lái)壓力；另外，農(nóng)信社繞過屬地監(jiān)管跑額度、要額度也可能導(dǎo)致暗箱操作行為。

（三）對(duì)支農(nóng)再貸款資金使用監(jiān)管有缺陷

一是在分行下發(fā)的操作規(guī)程中規(guī)定了對(duì)農(nóng)信社再貸款實(shí)行“專戶管理，專人負(fù)責(zé)”，但資金轉(zhuǎn)入農(nóng)信社后是與其自有資金混合使用，并不能形成專款專用的管理模式。雖然人民銀行通過對(duì)農(nóng)信社新增涉農(nóng)貸款考核有助于實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)，但期間并不能對(duì)資金流向進(jìn)行管控。二是為體現(xiàn)支農(nóng)再貸款惠農(nóng)的政策特性，在支農(nóng)再貸款管理辦法中對(duì)使用再貸款發(fā)放涉農(nóng)貸款利率上浮幅度作出了明確規(guī)定，但絕大多數(shù)農(nóng)信社沒有嚴(yán)格執(zhí)行這項(xiàng)規(guī)定，所提供的涉農(nóng)貸款利率水平顯著高于規(guī)定。

三、政策建議

（一）把工作做實(shí)嚴(yán)把審核關(guān)

一是要加強(qiáng)對(duì)涉農(nóng)信貸資金缺口匡算工作，改變以往對(duì)農(nóng)信社一紙申請(qǐng)“空對(duì)空”的審核方式。人民銀行貨幣信貸部門要把春耕生產(chǎn)調(diào)查作為一項(xiàng)重要工作，要加強(qiáng)與農(nóng)業(yè)、規(guī)劃等部門的協(xié)調(diào)合作，細(xì)致掌握當(dāng)年本轄區(qū)農(nóng)村工作重點(diǎn)，對(duì)全年農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)規(guī)模、增速、投資項(xiàng)目及發(fā)展方向要深入了解；對(duì)農(nóng)戶生產(chǎn)資金情況應(yīng)進(jìn)村入戶調(diào)查，對(duì)涉農(nóng)企業(yè)不僅要了解其資金需求，更要了解其生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)情況，這也是人民銀行貨幣信貸人員做好審核工作的基礎(chǔ)。二是要切實(shí)發(fā)揮人民銀行再貸款集體審查制度的作用，各級(jí)人民銀行應(yīng)結(jié)合實(shí)際建立并完善集體審查制度，將內(nèi)審、會(huì)計(jì)納入集體審查小組，完善民主決策工作機(jī)制。三是要做好再貸款還款通知工作，嚴(yán)格按制度要求提前向農(nóng)信社發(fā)出還款通知，排除逾期風(fēng)險(xiǎn)。

（二）加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督確保資金安全

針對(duì)支農(nóng)再貸款額度管理和貸款發(fā)放環(huán)節(jié)可能存在的問題，人民銀行一是要做好下查一級(jí)工作，上級(jí)行貨幣信貸部門既可以定期對(duì)轄區(qū)分支機(jī)構(gòu)支農(nóng)再貸款管理情況開展督促指導(dǎo)，也可要求基層行進(jìn)行資料報(bào)備審查，督促基層行提高管理水平；二是要完善集體審查制度，將負(fù)責(zé)再貸款資金申請(qǐng)、發(fā)放、監(jiān)督的部門納入審貸小組，落實(shí)民主集中制的管理原則；三是要充分發(fā)揮紀(jì)檢監(jiān)察和內(nèi)審部門的監(jiān)督作用，從提升支農(nóng)再貸款政策效應(yīng)和落實(shí)內(nèi)控制度的角度出發(fā)，通過監(jiān)督資金審批和管理權(quán)限的使用，對(duì)違規(guī)操作行為進(jìn)行查處糾正，對(duì)政策執(zhí)行效應(yīng)開展績(jī)效評(píng)價(jià)，促進(jìn)制度的落實(shí)和完善，保障資金安全高效地運(yùn)作。

（三）完善管理豐富監(jiān)管手段

一是嘗試對(duì)支農(nóng)再貸款實(shí)施封閉運(yùn)行管理模式，實(shí)現(xiàn)真正意義的專戶管理。在資金封閉運(yùn)行的情況下，人民銀行能夠清晰的掌握再貸款資金的流向和政策效果，實(shí)施更加有效地監(jiān)督。專戶管理、專人負(fù)責(zé)在一定程度上將加大農(nóng)信社經(jīng)營(yíng)成本，因此可考慮適當(dāng)降低支農(nóng)再貸款利率水平，鼓勵(lì)農(nóng)信社做好支農(nóng)再貸款的發(fā)放和管理工作。二是“收縮”涉農(nóng)貸款統(tǒng)計(jì)指標(biāo)定義，將非農(nóng)企業(yè)和非農(nóng)用途剔除，更加精確的反映農(nóng)信社是否將資金用于當(dāng)?shù)刂мr(nóng)。這樣，人民銀行對(duì)涉農(nóng)貸款的指標(biāo)考核更具有實(shí)際意義，易于準(zhǔn)確把握農(nóng)信社是否符合申請(qǐng)使用支農(nóng)再貸款條件并加強(qiáng)貸后監(jiān)督。三是對(duì)農(nóng)信社申請(qǐng)支農(nóng)再貸款審核過程，要求省級(jí)聯(lián)社出具說(shuō)明其上存資金的用途結(jié)構(gòu)。四是完善監(jiān)管措施，對(duì)支農(nóng)再貸款資金長(zhǎng)期閑置的，建議提前收回額度并減少其未來(lái)可貸額度。

（四）健全制度建立補(bǔ)償機(jī)制