村民自治權利司法救濟的現狀與完善

趙正斌

內容摘要：現行《村民委員會組織法》明確規定了村民自治權利的救濟途徑，實踐中眾多矛盾、爭議卻得不到及時解決，凸顯了我國村民自治權利的司法救濟嚴重不足。盡快修改《村民委員會組織法》，將村民自治章程、村規民約以及村民會議或者村民代表會議的決定納入司法審查，完善村民自治權利司法救濟，是當下促進村民自治健康發展的緊迫任務。

關鍵詞：村民自治權利 司法救濟 現狀 完善

村民自治權利是憲法規定的重要權利。村民自治是為了便于廣大村民行使民主權利而創設的，只要不違反法律規定，就應該得到依法維護。但是，實踐中違法侵害村民權益的情況時有發生，村民權益在自治中被虛化、侵害的現象比較嚴重，眾多矛盾、爭議得不到及時解決。鑒于此，有必要以司法實務為基點，對村民自治權利司法救濟的相關問題進行探討，以期對促進村民自治健康發展有所裨益。

一、問題的引出：一起案例引發的思考

[基本案情]1999年5月20日，某省某市某區人民政府向殷某核發土地承包經營權證書，確認其承包土地4.95畝。2003年，某村村民代表會議在由村民代表入戶廣泛征求意見后，研究確定了土地補償分配方案，此補償方案一直延續至今。2011年，某集團分兩次征收某村土地，共計137.25畝，其中含殷某承包土地3.15畝。征收地塊農地轉用及征地方案先后經國務院批準，《征地補償安置方案》經某市市政府批準。按照39萬元/畝的補償標準，2011年11月11日某村村民委員會收到征地補償費5280.942萬元。某村村民委員會根據前述分配方案將其中的4220.5萬元進行了分配，余款用作村集體公益事業，其中殷某分得10.3萬元。2013年5月20日，殷某向某區人民法院起訴某村村民委員會，訴稱曾多次向上級政府反映村違法分配征地補償費未果，請求法院根據某省《征收征用農民集體所有土地征地補償費分配使用辦法》第13條“已確權確地到戶的土地被部分征收或征用的，其土地補償費以不低于80%的比例支付給被征地農戶；其余20%留給村集體經濟組織”的規定，判令某村村民委員會按照每畝39萬元征地款80%的標準，支付3.15畝土地剩余的補償款87.98萬元。某區人民法院一審認為，起訴人殷某的訴求不屬于人民法院的受案范圍，于2013年5月21日裁定不予受理。殷某上訴后，某市中級人民法院二審認為，農村集體經濟組織或者村民委員會、村民小組，可以依照法律規定的民主議定程序，決定在本集體經濟組織內部分配已經收到的土地補償費，上訴人殷某的訴求不屬于人民法院的受案范圍，于2013年9月12日裁定駁回上訴，維持原裁定。殷某向某省高級人民法院申請再審，某省高級人民法院于2013年12月16日裁定駁回再審申請。殷某以某市中級人民法院生效裁定適用法律確有錯誤，本案應依法受理并審判為由，向某市人民檢察院提出監督申請。

對于本案是否符合監督條件，某市人民檢察院經審查認為：

（一）訴訟請求是不服村民代表會議決定的土地補償費分配方案

從前述案例可以看出，在征地補償費撥村民委員會后，村民委員會是根據村民代表會議確定的分配方案進行分配的。殷某的訴訟請求是要求村民委員會按照39萬元/畝征地補償費80%的標準，支付3.15畝土地剩余補償款87.98萬元。因村民委員會并非土地補償費分配方案的制定者，其僅僅是執行者，在其并無截留、扣繳或分配不公的情況下，讓其承擔責任顯然是不合理的。所以，殷某的訴訟請求實質是不服村民代表會議決定的土地補償費分配方案。

（二）村民代表會議有權決定土地補償費分配方案

本案中的土地補償費分配方案是由村民代表會議在2003年研究確定的，一直延續至今。根據《村民委員會組織法》第24條“涉及村民利益的下列事項，經村民會議討論決定方可辦理：……（七）征地補償費的使用、分配方案；村民會議可以授權村民代表會議討論決定前款規定的事項”的規定，村民代表會議有權決定本案中的土地補償費分配方案。

（三）不服村民代表會議的決定應當申請人民政府責令改正

根據《村民委員會組織法》第27條的規定，“村民自治章程、村規民約以及村民會議或者村民代表會議的決定違反前款規定的，由鄉、民族鄉、鎮的人民政府責令改正”。殷某認為村民代表會議決定的土地補償費分配方案違法而不服的，應當請求鄉、民族鄉、鎮的人民政府責令改正。

（四）不服村民代表會議的決定不屬于人民法院的受案范圍

《村民委員會組織法》并未規定村民會議或者村民代表會議的決定可以接受司法審查，從法律的層面說明了法院無權受理此類案件，故本案不屬于人民法院的受案范圍。

本案中法院生效裁定是根據最高人民法院《關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第24條“農村集體經濟組織或者村民委員會、村民小組，可以依照法律規定的民主議定程序，決定在本集體經濟組織內部分配已經收到的土地補償費”的規定，認為起訴人殷某的訴求不屬于人民法院的受案范圍，而裁定不予受理的。該司法解釋的適用范圍是不服農村集體經濟組織或者村民委員會、村民小組決定，顯然不適用于本案的不服村民代表會議決定。故裁判結果雖然正確，但在適用法律方面存在疏漏。參考最高人民法院《全國審判監督工作座談會關于當前審判監督工作若干問題的紀要》“符合下列情形的，一般不予改判：原判文書在事實認定、理由闡述、適用法律方面存在錯誤、疏漏，但原判文書主文正確或者基本正確的”規定，本案不符合提出再審檢察建議或者提請抗訴條件。

綜上所述，某市人民檢察院依法作出不支持殷某監督申請的決定。本案中，村民殷某認為本村違法分配征地補償費，在向上級政府多次反映未果的情況下，請求人民法院支持自己的主張，但最終的結果卻是法院依法不能審理該案件。據統計，2013年某市人民檢察院受理類似殷某案件21件，占同期受理案件數的20%。相關案件的訴訟程序雖然已全部終結，但卻給我們提出一系列問題，為什么實踐中大量存在類似殷某這樣告訴無門的問題，涉及村民自治權利救濟的眾多矛盾、爭議得不到及時解決的根源何在，問題應當如何解決？因此，有必要對當前我國村民自治權利救濟的現狀進行分析研究。

二、村民自治權利救濟的現狀

孟德斯鳩指出：“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。有權力的人們使用權力一直遇到有界限的地方才休止。”[1]如果村民自治得不到有效規制，就可能使村民自治走向相反的一面。針對上述問題，為加強對村民自治的指導監督，2010年10月28日第十一屆全國人民代表大會常務委員會第十七次會議對《村民委員會組織法》進行修訂，明確規定了村民自治權利的多種救濟途徑。但是，從前述案例可以看出，當前我國村民自治權利救濟存在不盡如人意之處。

（一）內部救濟存在先天缺陷

根據《村民委員會組織法》第22條“村民會議所作決定應當經到會人員的過半數通過”、第24條“涉及村民利益的下列事項，經村民會議討論決定方可辦理”的規定，我國村民自治權利救濟的首要途徑是內部救濟。由于我國缺乏一個適合民主生長的傳統文化基礎，也沒有足夠的、訓練有素的、理解自治真諦的人員，中國農村基層民主的發展遭遇到了重重困難。[2]村民個體在發生糾紛時，其本身可能成為矛盾中的一方，導致其無法站在中立的地位公正處理內部糾紛。通過投票表決形成的村民會議或者村民代表會議決定，雖然采取的是少數服從多數原則，但當多數村民希望獲得更多利益時，村民自治就極有可能造成多數人對少數人合法權益的侵害，因而并不必然符合公平正義原則。

（二）行政機關救濟具有局限性

根據《村民委員會組織法》第27條“村民自治章程、村規民約以及村民會議或者村民代表會議的決定違反前款規定的，由鄉、民族鄉、鎮的人民政府責令改正”、第36條“村民委員會不依照法律、法規的規定履行法定義務的，由鄉、民族鄉、鎮的人民政府責令改正”的規定，鄉、民族鄉、鎮的人民政府被賦予對違法責令改正的權利。這一救濟措施雖有快捷、手段多樣的優勢，但行政機關的救濟至今缺乏一套完備的程序，隨意性較強，行政機關也可能為了自身利益而怠于履行職責，且該救濟不具有終局性，極易引發反復上訪。

（三）司法救濟仍不完善

根據《村民委員會組織法》第36條“村民委員會或者村民委員會成員作出的決定侵害村民合法權益的，受侵害的村民可以申請人民法院予以撤銷，責任人依法承擔法律責任”的規定，村民認為村民委員會或者村民委員會成員作出的決定侵害自己合法權益的，可以申請人民法院予以撤銷。

但是，從法律層面上看，正如已在前述案例中提到的，對于村民會議或者村民代表會議的決定違法的，《村民委員會組織法》只規定了政府責令改正程序，并未規定司法審查程序。

從司法解釋層面上看，按照前述案例中提到的最高人民法院《關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第24條“農村集體經濟組織或者村民委員會、村民小組，可以依照法律規定的民主議定程序，決定在本集體經濟組織內部分配已經收到的土地補償費”的規定，不服農村集體經濟組織或者村民委員會、村民小組決定的案件不屬于人民法院的受理范圍，該司法解釋于2005年9月1日開始施行，是符合修改前《村民委員會組織法》的。但根據2010年修訂的《村民委員會組織法》第36條“村民委員會或者村民委員會成員作出的決定侵害村民合法權益的，受侵害的村民可以申請人民法院予以撤銷”的規定，村民委員會或者村民委員會成員作出的決定應當接受司法審查。值得注意的是，最高人民法院并沒有根據《村民委員會組織法》的這一修改，及時對前述司法解釋作出修改，進而導致這一與法律不符的司法解釋仍然在司法實踐中被不斷適用。

三、完善村民自治權利司法救濟的必要性

在現代法治社會，司法具有終局性，是最有力的權利救濟措施，是維護社會公平正義的最后一道防線。要使村民自治權利得到真正實現，司法是不可或缺的保障，對村民自治權利保護和救濟的責任，最終只能由司法機關來承擔。同時，通過訴訟方式解決基層群眾自治糾紛，有利于村民養成法治意識，加快實現依法治村的目的。筆者認為，完善村民自治權利的司法救濟，就有必要在《村民委員會組織法》中明確規定人民法院有權對村民自治章程、村規民約以及村民會議或者村民代表會議的決定進行司法審查。由于村民自治章程、村規民約也是由村民會議制定和修改的，出于文章表述簡練的需要，本文中后述的村民會議或者村民代表會議的決定一般也包括村民自治章程、村規民約。

（一）村民會議或者村民代表會議的決定應當合法

村民會議或者村民代表會議的決定雖然屬于村民自治范疇，但根據《村民委員會組織法》第27條“村民自治章程、村規民約以及村民會議或者村民代表會議的決定不得與憲法、法律、法規和國家的政策相抵觸，不得有侵犯村民的人身權利、民主權利和合法財產權利的內容”的規定，自治不能違法，自治權必須在法律框架內行使，村民會議或者村民代表會議的決定不得違反憲法和法律法規的規定。雖然村民會議或者村民代表會議的決定是經過多數村民同意的，但這并不排除在“多數人決定”的幌子下，對弱勢群體權利的侵害，造成不公正。如實踐中有的村規定“牲畜毀壞農作物被打死、吃毒藥而死不賠”，“散放牲畜被人傷害，后果自負”，“家畜下了田，打死不賠錢”，還有“出嫁女不再享有娘家所在村口糧田”等。[3]有的土地補償費分配方案實行差別待遇，老戶每人分得3.3萬元，而新戶只分得0.8萬元；普通戶可以分得全成，而女兒戶只能分得八成。

（二）實踐中大量案件是由村民會議或者村民代表會議的決定引發的

從《村民委員會組織法》第24條“涉及村民利益的下列事項，經村民會議討論決定方可辦理：（一）本村享受誤工補貼的人員及補貼標準；（二）從村集體經濟所得收益的使用；（三）本村公益事業的興辦和籌資籌勞方案及建設承包方案；（四）土地承包經營方案；（五）村集體經濟項目的立項、承包方案；（六）宅基地的使用方案；（七）征地補償費的使用、分配方案；（八）以借貸、租賃或者其他方式處分村集體財產；（九）村民會議認為應當由村民會議討論決定的涉及村民利益的其他事項。村民會議可以授權村民代表會議討論決定前款規定的事項”的規定可以看出，凡涉及到收益分配、土地承包等重大問題，都必須由村民會議或者村民代表會議決定。而人民法院雖能撤銷村民委員會及其成員的違法決定，但對于實踐中大量存在的村民會議或者村民代表會議的決定，卻無權審查其是否合法。

（三）將村民會議或者村民代表會議的決定納入司法審查符合健全糾紛化解機制的要求

近年來土地征收補償費分配等村民自治糾紛情況復雜、人數眾多，如處理不當極易引發群體性涉農糾紛。實踐中不乏當事人反復到司法機關走訪，要求支持其請求，法院卻因沒有法律依據而對案件不予受理。這些涉及農民切身利益，在既有的司法體系中無法得到救濟或救濟不到位，農民轉而集中通過非正常信訪來表達不滿甚至憤慨，容易導致矛盾激化，影響社會穩定及司法公信力。黨的十八屆四中全會提出，健全依法維權和化解糾紛機制，把信訪納入法治化軌道，保障合理合法訴求依照法律規定和程序就能得到合理合法的結果。[4]實踐中，對于土地征收補償費分配等村民自治糾紛案件，全國已經有不少法院嘗試受理并判決保護村民的合法權利。故在《村民委員會組織法》中規定村民會議或者村民代表會議的決定應當接受司法審查符合健全依法維權和化解糾紛機制的要求，將在化解矛盾和構建和諧社會方面起到積極作用。

四、完善建議

針對當前我國村民自治權利司法救濟的現狀，當務之急是進一步擴大司法救濟的范圍，依法構建對村民會議或者村民代表會議的決定附帶審查制度。

（一）借鑒《行政訴訟法》確立的對規范性文件附帶審查制度

從《村民委員會組織法》第2條“村民委員會向村民會議、村民代表會議負責并報告工作”、第10條“村民委員會及其成員應當遵守并組織實施村民自治章程、村規民約，執行村民會議、村民代表會議的決定、決議”等規定可以看出，村民會議或者村民代表會議與村民委員會或者村民委員會成員是決策者和執行者之間的關系，村民委員會或者村民委員會成員是村民大會或村民代表大會決議的執行者。[5]筆者認為，可以借鑒《行政訴訟法》確立的對規范性文件附帶審查制度，建立對村民會議或者村民代表會議的決定附帶審查制度。

（二）對村民會議或者村民代表會議的決定附帶審查的具體制度構想

參考《行政訴訟法》的規定，可以規定受侵害的村民認為村民委員會或者村民委員會成員作出的決定所依據的村民會議或者村民代表會議的決定不合法，在對村民委員會或者村民委員會成員作出的決定提起訴訟時，可以一并請求對該村民會議或者村民代表會議的決定進行審查。同時，根據《村民委員會組織法》的修改，最高人民法院可以通過司法解釋進一步明確，人民法院在審理案件中，經審查認為村民會議或者村民代表會議的決定不合法的，不作為認定村民委員會或者村民委員會成員作出的決定合法的依據，并向村民會議或者村民代表會議提出處理建議，同時抄送鄉、民族鄉、鎮的人民政府；經審查認為村民會議或者村民代表會議的決定合法的，人民法院應當確認有效。

綜上所述，建議在《村民委員會組織法》第36條增加一款規定，即“受侵害的村民申請人民法院撤銷村民委員會或者村民委員會成員作出的決定時，認為該決定所依據的村民自治章程、村規民約以及村民會議或者村民代表會議的決定不合法的，可以一并請求進行審查”。最高人民法院根據《村民委員會組織法》的修改制定相應的司法解釋。

法律是治國之重器，良法是善治之前提。建設中國特色社會主義法治體系，必須堅持立法先行，發揮立法的引領和推動作用，抓住提高立法質量這個關鍵。[6]面對全面推進依法治國的新形勢、新任務，按照“讓權力在陽光下運行，把權力關進制度籠子”的要求，將村民會議或者村民代表會議的決定納入司法審查，進行大膽嘗試創新，不斷總結經驗教訓，將對建設社會主義法治國家具有重要意義。

注釋：

[1][法]孟德斯鳩：《論法的精神》（上冊），張雁深譯，商務印書館1987年版，第154頁。

[2]參見劉穎、付子堂：《鄉村基層民主選舉的制度創新及其憲政維度》，載《華東政法大學學報》2004年第3期。

[3]參見姜彥君：《關于保障“村規民約”合法性的思索》，載《中國特色社會主義研究》2005年第3期。

[4]參見《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》。

[5]參見周葉中、韓大元主編：《憲法》，法律出版社2006年版，第486頁。

[6]同[4]。