精準扶貧大背景下：“空心村”問題的有效治理

陳健剛

[摘 要]中央提出“精準扶貧”的具體要求，在各級人員落實過程中發現，絕大部分貧困村出現了“空心”現象，而貧困人員一般就是居住在這個“空心”之中的中老年人，左鄰右舍基本上是廢棄的房屋，而青壯年家庭或者比較富裕的家庭分布在村周圍寬敞便利的地方。由此，我們認為空心村的有效治理必定會促進“精準扶貧”工作更好地落實到位。本文從農民與生俱來的土地意識的視角入手，剖析“空心村”形成的原因以及整治措施，以期對現實工作有啟迪作用。

[關鍵詞]精準扶貧；土地意識；空心村治理

[中圖分類號]C913 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2016）09 — 0090 — 02

一、問題的提出與文獻回顧

“十三五”時期是我國確定的全面建成小康社會的時間節點，全面建成小康社會最艱巨最繁重的任務在農村，特別是在貧困地區。中央要求，各級黨委和政府要把握時間節點，努力補齊短板，科學謀劃好“十三五”時期扶貧開發工作，確保貧困人口到2020年如期脫貧。與此同時，中央更是提出了“精準扶貧”的具體要求，針對不同貧困區域環境、不同貧困農戶狀況，運用科學有效程序對扶貧對象實施精確識別、精確幫扶、精確管理。一般來說，精準扶貧主要是就貧困居民而言的，即誰貧困就扶持誰。但在各級人員落實實施的過程中發現，絕大部分貧困村卻都出現了“空心”現象，即多年來農村新房建在外圍，村中多為無人居住的廢棄老宅，有的還留下了大片的廢置土地、破墻爛屋、道路坑坑洼洼，這就是所謂的村外新房林立、村內破爛閑置的“空心村”現象。具體表現為布局混亂，破舊不堪、一戶多宅、村外可觀村內破舊的現象，造成了大量耕地閑置浪費，并且村內公共衛生條件極差，基礎設施不配套。空心村問題由來已久，以縣域農村最為典型。而貧困人員一般就是居住在這個“空心”之中的中老年人，左鄰右舍基本上是廢棄的房屋，而青壯年家庭或者比較富裕的家庭分布在村周圍寬敞便利的地方。由此，我們認為空心村的有效治理必定會使處于“空心”之中的貧困人員得到更好地居住和生活環境，必定會促進“精準扶貧”工作更好地落實到位。

當前，國內外專家學者對空心村的研究分為兩個方向：理論分析和個案分析。內容主要集中在空心村空間分布、形成原因、形成機制、發展階段、消極影響及治理對策等問題上。對此問題的研究已經深入到農村經濟管理的各個領域。并且運用了經濟學、地理學和管理學等學科進行深入地分析論證。

但是筆者縱覽相關文獻，鮮有從農民的土地意識視角去分析空心村問題的。需要說明的是本文所提到的土地意識特指宅基地意識，主要包括兩個方面的內容：一方面是指農民受封建宗法等傳統觀念的影響，認為老房子是“祖宗留下來的”，是自己的私有財產，他人和集體都動不得，因此即使建了新房，也留著老房子，或是做個念想，或是堆放一些雜物，而不會輕易地出售給別人或拆成空地。另一方面是指村民對耕地持有一種多貪多占的心理，即認為在耕地上建成房屋，耕地就永久性的屬于自己了。筆者認為，正是農民與生俱來的土地意識給空心村的整治帶來了不可估量的困難。

對于農民土地意識的研究眾多，但主要是針對農民的耕地意識，系統全面地闡釋宅基地意識的學者當以龍開勝為代表。龍開勝等在研究農民對土地處置的意愿時，將宅基地意識也納入到了研究的范圍，他從農民意愿角度解釋農村土地低效配置的原因：當前農民仍然對土地具有高度的物質和精神依附，農民土地處置意愿與法律和政府所希望的方式存在背離。這使得土地配置的自主治理和政府干預機制相互排斥，集體經濟組織的作用被嚴重忽略，農村土地配置只能維持在土地對農民生活和居住條件的基本保障功能的水平上，土地低效利用局面無法根本改善。〔1〕

龍開勝的研究結論給本文提供了很好的理論支撐，筆者承接其研究方向，認為正是農民的土地意愿造成了舊房宅基地的低效利用，進而更加具體地提出了農民的土地意識對治理“空心村”問題的影響。

二、農民的土地意識對“空心村”問題的影響

千百年來的農耕文明決定了老百姓對土地的依賴。在農村，宅基地、老房子可謂是一代一代往下傳，既是一種物質傳承，又是一種情感紀念。當人們走進老房子就會想起過去發生的一幕幕。“落葉歸根”“衣錦還鄉”等成語都很好地反映了人們的心理。正是人們的這種土地意識從主觀上導致了空心村問題的出現，也為空心村問題的解決帶來了不可估量的難度。

幾十年來，隨著每個家庭人口的增加，人們必定會新建一些房屋以滿足居住的需要。于是，人們就會選擇村外圍平坦的耕地來打地基，建房子，既寬敞又便利。那么人們為什么會在這些地方選址呢？因為大部分村民片面的認為，如果能在集體土地上面建成房子，土地就變成了個人私有，于是千方百計多占宅基地，甚至將承包的責任田當成私有土地，未經許可隨意侵占或調換建房。〔2〕新房建成之后，人們就會從村內的老房子搬到村外圍的新房子；或者老人依然住在老房子里，兒女們搬到新房子去居住。久而久之，村內就會形成只有老人居住或大部分房屋空置的狀況，即出現空心村現象。

還有一種類型是，村民通過上學、參軍、外出做生意等形式定居城里，其他家庭成員要么全部跟隨進城定居，要么留下老人在村里繼續居住，則形成了村內房屋閑置或只有老人居住的局面。久而久之，外出的人越來越多，村里就慢慢地形成了空心村。

由此我們得知，青壯年村民要么居住在村外圍，要么進城定居，村內的房子越來越多的閑置下來，即形成了空心村。那么在治理空心村的過程中為什么遇到的阻力這么大？村民是出于什么樣的心理而不愿意拆掉舊房子呢？這其中是怎么樣具體涉及村民的宅基地意識的呢？

首先，只要村民有新房子住，那么他們是不愿意拆掉舊房子的。因為村民認為，宅基地是自己的，房屋也是自己的，別人和集體都無權干涉，自己留著老房子可以做個念想，也是一種“孝”的表現。在城里定居的人更是認為老房子是“根”，只要房屋在，根就在，故鄉就在。這是非常具有代表性意義的物品。

還有，部分村民想蓋房子的時候本可以拆掉舊房子，在此基礎上重建地基，重新翻蓋新房子。但他們會覺得不如在村外圍的集體土地上選定一塊地方，用自己的耕地等量換下這塊地方，再通過村委會批下宅基地使用權，建起房子后這個地皮就屬于自己了。這樣的話，自己家就又多了一塊宅基地。本身土地的生產力就低下，少一塊耕地不算什么。

三、對策建議

1.加大宣傳教育力度，轉變農民的思想觀念

在“空心村”治理的籌劃階段，各級政府要通過電視、宣傳欄、大喇叭、入戶宣傳等形式加大對我國土地的國情、基本國策和《土地管理法》、《農村宅基地管理辦法》等法律法規的宣傳力度，增強村干部和群眾對于土地使用的法律觀念和節約意識，逐漸改善村民對宅基地的過度依戀，逐步形成宅基地歸集體所有、一戶一宅、建新宅拆舊宅、遵守用地規劃的合法觀念，為“空心村”的有效治理奠定良好的群眾基礎。與此同時，要向群眾講清楚、講明白：治理“空心村”對于環境的改善和生活的富裕都有不可估量的促進作用。只有真正地感受到好處，群眾才會真正地去改變傳統的思想觀念，進而更加積極的參與到空心村治理工作當中。

2.尊重農民主體地位與意愿，做到以人為本

空心村治理的主體是村民，所以要想取得空心村治理工作的最終勝利就必須依靠村民。必須尊重農民的主體地位與意愿，激發他們治理空心村、促進精準扶貧的積極性、主動性和創造性，充分發揮農民群體中所蘊藏的智慧和創造力。在空心村治理工作的最初階段，要與村民進行認真地討論、充分地協調和平等地對話，傾聽他們的想法和內心的需要，順應他們長期以來的生活習慣。要盡量避免大拆大建，凡是勞民傷財地項目堅決不能上。治理工作要本著順應民意，造福于民的思路，更要以全面建成小康社會為依托，以促進精準扶貧工作為要義，決不能搞成形象工程、面子工程。空心村的治理工作應以改善村民的居住環境為目的，做到以人為本。

3.建立健全相關制度，保障農民的合法權益

居住權和收益權是農村宅基地關系的核心內容，也是農村村民不可剝奪的合法權益。〔2〕在治理空心村過程中，必須建立健全相關制度來保障農民的合法權益。一方面，全面貫徹落實農村宅基地管理的各項法律、辦法，對宅基地的歸屬和處置做出嚴格的規定，提高村民對宅基地的保護意識、公有意識和資產價值意識，有效地促進農村宅基地地合法使用和良性流轉。另一方面，對農村宅基地實行完全物權化管理，使農民對其土地擁有物權化的使用權，保障農民的收益權。如農民被征用的土地可以通過土地入股的形式參與分紅，這樣就能保證農民的土地即使不能再自我利用也能分享相應的收益。

4.各級政府要從嚴管理

村干部要重視新村建設的規劃管理，常抓不懈，從嚴落實。縣區政府要制定農民建房管理辦法，真正做到先建老宅基地，然后才可以批新房屋宅基地；先拆改老房屋，才能再建新的住房。唯有通過這些辦法來約束，才能防止“空心村”現象的繼續擴大化。

5.因地制宜，保留地方文化特色

數千年來農業文明的發展，造就了各個地區所特有的農村特色和居住風俗。鑒于改革開放后城市地區在在建設過程中大拆大建的教訓，空心村的治理不能重蹈覆轍，更不能以損失掉本地特有的文化風貌為代價。在規劃建設中要保留好具有原始古村落、古民居、具有地域文化特征的建筑，因地制宜做好規劃，千萬不能大破大立，建成千篇一律的新村。要保留村莊原汁原味的地方特色風貌，延續農村地區的生活習慣，創造特色、便利、美麗的新村。

四、結語

正是農民的土地意識加劇了空心村問題的嚴重程度，也是這種土地意識阻礙了空心村問題的有效治理。其實宅基地意識的背后是利益，即村民保護“老一輩遺產”的利益、“多貪多占”的利益。所以只要在治理空心村過程中能保證村民的各項權益，尊重其想法和需求，順勢引導，就能夠逐步地解決好空心村問題。

空心村問題地解決，將大幅度地改善人居環境和公共服務，精準扶貧工作也就能如期更好地實現了。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕龍開勝，陳利根.基于農民土地處置意愿的農村土地配置機制分析〔J〕.南京農業大學學報社會科學版，2011.

〔2〕趙慶雙.欠發達地區"空心村"現狀調查及治理研究—以山東省聊城市為例〔J〕.開發研究，2009.

〔責任編輯：孫玉婷〕