分權抑或集權：省直管縣改革對省以下政府間財政關系的影響研究

呂凱波　何秋仙

(浙江工商大學金融學院，浙江杭州310018)

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分權抑或集權：省直管縣改革對省以下政府間財政關系的影響研究

呂凱波何秋仙

(浙江工商大學金融學院，浙江杭州310018)

省對下財政管理制度安排是決定省以下財政分權度的重要因素。本文基于1995—2012年的省級面板數據，從財政收入分權、財政支出分權和省以下地方政府轉移支付依賴度三個角度考察了財政省直管縣改革進程與省對下財政分權的關系。結果表明省直管縣改革能夠促進省對下財政收入分權度和財政支出分權度的提高且對收入分權度的影響要大于對支出分權度的影響，改革與省以下地方政府轉移支付依賴度的關系則受中央與省級財政關系的影響，在財政利益凈流出地區省直管縣改革降低市縣政府對上級轉移支付的依賴度而在財政利益凈流入地區改革使得市縣政府更加依賴于上級轉移支付。因此，實施全面管理型的省直管縣改革有助于糾正非對稱財政分權給市縣基層政府帶來的財力與支出責任不匹配問題。

省直管縣；財政收入分權；財政支出分權；轉移支付依賴度

一、引言

對于一個多層級政府國家而言，財政資源在各級政府之間的分配是一個至關重要的議題(Jin和Zou，2005)[1]。尤其是對直接面向社會公眾的市縣基層政府來說，財政收支的狀況關乎其能否維護政府的正常運轉和社會穩定以及能在多大程度上向基層群眾提供教育、醫療衛生等基本公共服務。在沈坤榮和付文林(2005)[2]、傅勇和張晏(2007)[3]、徐永勝和喬寶云(2012)[4]等在中央與地方財政收支分配關系方面取得大量研究成果的基礎上，越來越多的學者意識到了研究省內政府間財政收支分配關系的重要性并對省內財政分權度的影響因素進行了多方面探討(吳木鑾、王聞，2011；楊龍見等，2012；楊良松，2015)[5-7]。張光(2009)根據省市縣三級政府的財力分布狀況將省以下財政體制分為財力下沉型、財力上浮型、財力中凸型和財力中凹型四類，認為人均 GDP和農村人口比重等經濟社會因素并不是財政體制類型的決定因素，決定省以下財政分權的最重要因素是財政收入在地方政府間劃分的制度安排[8]。

“財政收入不斷上移、支出責任不斷下移”是我國財政學界對當前中央——地方財政關系的普遍看法，這一說法對省以下地方政府間財

政收支分配關系是否同樣適用呢?圖1展示了分稅制改革以來全國財政收入在各級政府間的配置情況，政府間財政收入分配關系雖幾經調整，各級財政財政收入占全國財政收入比重沒有發生大的變化，中央政府集中了全國一半以上的財政收入、縣鄉級財政收入和地市級財政收入各占二成左右、省級財政收入占一成左右。圖2展示了分稅制改革以來全國財政支出責任在各級政府間的配置情況，中央本級財政支出和縣鄉級財政支出比重相對較高，地市級和省級財政支出比重相對較低。中央本級財政支出占比在2000年以后逐年下降并在2008年與地市級財政支出比重持平，約占全國財政支出的20%；縣鄉級財政支出比重在2000年以后逐年上升，并在2003年后躍居為財政支出責任最重一級政府；地市級和省級財政支出比重在各年份間雖有所波動，但變化幅度不大，其中省級政府一直是支出責任最輕的一級政府。

圖1　各級財政收入占全國財政收入比重(%)

圖2　各級財政支出占全國財政支出比重(%)

為什么分稅制改革以來省以下地方政府間的財政收入分配關系沒有出現“財政收入層層上移”的現象，但出現了支出責任不斷移向市縣基層政府的傾向?市縣基層政府公共財政收入占全國財政收入比重保持基本不變的格局與中央政府積極在全國范圍內推動省直管縣改革等地方財政管理體制改革可能存在較為密切的關系。《國務院批轉財政部關于完善省以下財政管理體制有關問題意見的通知》(國發[2002]26號)提出“省以下地區間人均財力差距較小的地區，要適當降低省、市級財政收入比重，保證基層財政有穩定的收入來源，調動基層政府組織收入的積極性；省以下地區間人均財力差距較大的地區，要適當提高省、市級財政收入比重，并將因此而增加的收入用于對縣、鄉的轉移支付，調節地區間財政收入差距。”為切實緩解農村稅費改革以來的縣鄉財政困難，財政部通過“三獎一補”的方式來激勵省級政府在省以下財政收入分配時向市縣基層政府傾斜。2009年后中央政府開始嘗試用制度重構和機制設計方式來調節省—市—縣三級政府的財政關系，財政部《關于推進省直接管理縣財政改革的意見》(財預[2009]78號)提出2012年底前要力爭全國除民族自治地區外全面推進省直接管理縣財政改革，糧食、油料、棉花、生豬生產大縣要率先納入試點改革范圍。不過，省直管縣改革等財政管理體制調整在多大程度上影響了省以下政府間財政關系仍缺乏系統研究。

本文的主要貢獻在于利用制度變遷的研究視角從財政收入分權、財政支出分權和轉移支付依賴度三個維度比較全面地考察了省直管縣改革對省以下地方政府間財政關系的影響，并探討了省直管縣改革在促進省以下地方政府間財力與支出責任相匹配中的作用，進而豐富了省以下財政分權度影響因素的研究。研究結果表明省直管縣改革對財政收入分權度的影響大于對財政支出分權度的影響，這意味著省直管縣改革有助于糾正非對稱財政分權給市縣基層政府帶來的財力與支出責任不匹配問題。

二、文獻綜述

國內目前大部分關于省直管縣改革對省以下地方政府間財政關系影響的研究是單方面從對地市級或縣級財政收支影響方面展開的。在省直管縣改革對地市級財政影響方面，才國偉等(2011)[9]探討了省直管縣改革對地市級利益的影響，結果表明省直管縣改革會弱化財政收入能力、抑制城市經濟增長和城市規模擴大，損害地市級的短期財政利益，但從長遠來看也存在省直管縣改革助長市級財政支出的傾向、優化產業結構和改善城市環境的作用。在省直管縣改革對縣級財政影響方面的國內文獻較多但相關研究結論差異較大，郭慶旺和賈俊雪(2010)[10]的研究表明2002年來實施的省直管縣財政管理體制有助于遏制縣級政府支出規模的過度膨脹，而才國偉和黃亮雄(2010)[11]認為財政上的省直管縣與經濟管理上的強縣擴權一起共同促進了縣級財政支出的增長。劉佳等(2011)[12]發現省直管縣改革提高縣級財政自給能力的政策效應十分明顯，而賈俊雪等(2011)[13]的研究成果表明省直管縣財政管理體制不僅不能增強我國縣級政府的財政自給能力，反而在一定程度上加劇了縣政府的財政困難程度。

作為一項調節省以下地方政府間財政分配關系的制度變革，省直管縣改革不僅會影響到地市級政府和縣級政府的財政利益，同時也影響著省級財政利益，全面考察省直管縣改革對地方政府間財政分配關系需要從財政集權或財政分權的角度系統考慮。國內學者關于省直管縣改革如何影響省以下地方政府間財政關系初步形成了以下兩類基本觀點。

一類觀點認為省直管縣改革會加大省內財政分權度。從財政收入劃分的角度來說，五級財政違背了“分稅種形成不同層級政府的收入來源”的分稅制基本原則。由于將當前開征的稅種實行五級分稅在技術上是無解的，省級財政與市縣財政基本上是討價還價的分成制，構建縣級政府獨立稅種體系的出路在于推進“鄉財縣管”和“省直管縣”兩個層面的扁平化改革，只有把財政的實體層次減少到三級省以下的分稅制才可能真正實行(賈康，2013)[14]。從財政支出責任劃分角度來說，縣級政府法定教育、科技財政支出剛性較大，約占縣級總財政支出的30%，中央政府制定多種惠民政策的具體支出責任也往往經省級政府和地市級政府層層壓到縣級政府，這使得縣級政府的財政支出自主性大幅下降(周波，2010)[15]。而在省直管縣改革后，縣級財政直接與省級財政發生往來關系，避免了地級市政府將政策性支出責任推卸給縣級政府的可能，縣級財政支出的自主安排權會在一定程度上得到提升。另一種支持省直管縣改革具有分權性質的觀點認為改革后省級財政管轄寬度過大會導致省政府被迫放權，如馬蔡琛和李璐(2010)[16]認為既有的“市管縣”模式大致符合管理學中的最優管轄寬度條件(省級財政直接管理十個地級市財政，地級市財政再管理十個左右的縣級財政)，而省直管縣模式將導致省級財政管轄半徑過大，省級財政很可能會面臨管不過來的困境，特別是一些交通不便、信息不暢的中西部省份。因此，省直管縣改革后省級財政部門不得不向縣級政府下放財政權力，這有可能拓展縣級財政的自主空間。

另一類觀點則認為省直管縣改革加大了省級財政集權程度。由于單純的財政省直管縣沒有取消地級市政府對縣級政府的行政管理權和人事任免權，縣級財政的相對獨立很難得到保證，即使實施省直管縣財政管理體制后也無法真正避免市級財政對縣級財政的截留或其他形式的盤剝。王占陽(2013)[17]認為省直管縣改革在省—縣財政分配關系上具有強化省級調控功能的內在傾向，改革后大幅加強了省級政府對縣級政府轉移支付、資金往來和財政結算的財政決定權，這是在用行政集權的辦法解決縣鄉財政困難問題和縣域基本公共服務均等化問題，而不是在用推進民主財政和法治財政改革的方法解決問題。在稅權和預算支出自主安排權原本就雙重缺失的情況下，省直管縣改革更是強化了縣級政府對省級政府的轉移支付依賴度，縣級政府日益形同省級政府的派出機構。

不同學者對財政省直管縣如何影響省以下地方政府間財政關系判斷差異的原因在于觀察視角的不同，認為改革具有分權傾向的學者將觀察的對象聚焦在縣級政府層面而很少注意到省級財政權力是否加強，而認為省直管縣改革具有集權傾向的原因在于他們將觀察的對象聚焦于省級政府財政統籌能力的變化而未注意到縣級財政權力的變化。為此，本文通過觀察省以下地方政府財政收支占全省收支比重和轉移支付依賴度的變化來考察財政省直管縣對省以下地方政府間財政關系的影響。

三、模型、數據與方法

(一)計量模型設定

漸近式省直管縣改革模式使得省對下財政制度變遷存在明顯的路徑依賴問題，當年省對下財政分權度取決于上一年度的分權度，因此有必要在解釋變量中納入被解釋變量的滯后項用動態面板數據模型來檢驗省直管縣改革進程與省對下財政分權的關系，基準估計模型如下

FDtaxit=b0+b1FDtaxit-1+b2PMCit+b3Incountyit+b4Inpgdpit+b5industryit+b6openit+b7urbanit+b8immigrateit+b9lndensityit+mi+eit

(1)

FDspit=b0+b1FDspit-1+b2PMCit+b3Incountyit+b4Inpgdpit+b5industryit+b6openit+b7urbanit+b8immigrateit+b9lndensityit+mi+eit

(2)

其中，被解釋變量FDtax和FDsp分別表示省對下財政收入分權和支出分權，關鍵解釋變量PMC為各省財政省直管縣改革進程，控制變量lncounty、lnpgdp和lndensity為該省下轄縣級政府數量、人均實際地區生產總值和人口密度的自然對數，industry、open、urban和immigrate分別表示工業化程度、對外貿易開放度、城鎮化程度和人口遷移率。如果估計方程(1)和(2)中改革進程的估計系數b2顯著為正，表明財政省直管縣改革促進了省級政府對下財政分權。財政收入分權(FDtax)和財政支出分權(FDsp)是財政分權度的正向指標，省以下地方政府財政收支占全省財政收支的份額越高，該省對下財政分權度越高；省以下財政依賴度(FDdep)是財政分權的逆向指標，省以下地方政府對上級轉移支付的依賴程度越高，該省對下財政分權度越低。進一步構建以轉移支付依賴度為被解釋變量的估計模型

FDdepit=b0+b1FDdepit-1+b2PMCit+b3lncountyit+b4lnpgdpit+b5indstryit+b6openit+b7urbanit+b8immigrateit+b9lndensityit+mi+eit

(3)

在估計方程(3)中，如果改革進程的估計系數b2顯著為負，則表明財政省直管縣改革促進了市縣財政支出的自主性，也是省對下財政分權度提高的一種表現。

張晏和龔六堂(2005)[18]等的研究結果表明財政分權是經濟增長的有利手段，而吳木鑾和王聞(2005)的結果又表明經濟發展水平是有效財政分權的前提，財政分權度與取自然對數的人均地區生產總值存在互為因果的可能。為解決省對下財政分權與經濟發展水平等各經濟社會特征變量的同時性問題(simultaneity issues)，在具體估計過程中本文將除省直管縣改革進程和下轄縣級政府數量外的其他六個控制變量均取滯后一期數據。

(二)變量說明

被解釋變量——省對下財政分權。在跨國比較研究中，財政分權最常見的一種測度方法是以全國的財政總收入或支出為分母、以地方財政總收入或支出為分子，計算出一國地方財政收支占全國財政收支中的比重，該比重越大表明財政分權程度越高。本文遵循跨國比較研究的邏輯，用各省省以下地方政府財政收支占全省財政收支的比重來衡量各省的財政收入度和財政支出分權度，即“財政收入分權=省以下財政收入/全省財政收入×100%”、“財政支出分權=省以下財政支出/全省財政支出×100%”，同時把省以下地方政府對上級轉移支付的依賴度作為該省財政分權度的逆向指標，其計算方式為“省以下財政依賴度=省以下轉移支付收入/省以下財政支出×100%”。

關鍵解釋變量——財政省直管縣改革進程。就樣本省份的試點情況而言，財政省直管縣改革模式有以下三種基本類型：一是浙江省、江蘇省為代表的全面管理型，對財政體制的制定、轉移支付和專款的分配、財政結算、收人報解、資金調度、債務管理等財政管理的各個方面，全部實行省對縣直接管理；二是以遼寧省和山西省為代表的補助資金管理型，主要是對轉移支付、專款分配，以及資金調度等涉及省對縣補助資金分配的方面實行省直接管理；三是以廣西自治區為代表的省市共管型，即省級財政在分配轉移支付等補助資金時，直接核定到縣，但在分配和資金調度時仍以省對市、市對縣方式辦理，同時加強省級財政對縣級財政的監管。由于本文的目的在于比較市管縣和省直管縣兩類模式對省對下財政分權度影響的差異，暫不比較不同改革模式對分權度的影響。省直管縣改革進程用實施省直管縣模式的縣級政府個數占全省縣級政府個數的比重來衡量。

為控制其他社會經濟變量對省對下財政分權度的影響，本文還加入了如下控制變量。

(1)下轄縣級政府個數。由于每級政府都有必要的支出項目(如本級行政管理支出)并需要相應的財政收入來支撐其完成規定的支出責任，下轄縣級政府越多的省份越需要將財力配置到省以下地方政府。就縣級政府數量對財政支出分權度而言，由于縣級政府“麻雀雖小、五臟俱全”，每增加一個政府便會相應增加很多機構和公務人員，使財力多用于“吃飯財政”，加大了行政成本，市縣財政支出占全省財政支出的比重自然會有所上升。當然，縣級政府個數也存在對財政分權度帶來負面影響的可能。由于地方政府主要的橫向競爭對象是同一區域內、同一級別的其他政府，因此省內縣級政府數量越多，地方政府吸引流動資本的財政競爭和地方官員在尋求政治升遷時的標尺競爭也越激烈，也越需要省級政府集中財政權力來防止惡性財政競爭的發生(Lv和Landry，2014)[19]。因此從理論上無法確定該變量估計系數的符號。

(2)人均實際地區生產總值。楊龍見等(2012)將經濟發展水平對財政分權的影響分為集中效應和分散效應兩類。隨著經濟發展水平的提高，對溢出效應較大的區域性公共品的社會需求也會隨之增長，由上級政府來提供的公共品占全省提供的公共品的比重也會相應上升。另外，在經濟增長過程中對收入再分配的要求越來越高，而收入再分配的職能往往由較高層級的政府來履行，上述兩個原因會造成經濟發展對財政分權度影響的集中效應。經濟發展對財政分權度影響的分散效應則來自經濟增長過程中社會對教育、醫療衛生等勞動密集型公共服務需求數量和質量的提升，這些公共服務相對于高層級政府提供的資本密集型服務(如跨區域的省際高速公路)更為昂貴，因而經濟發展水平更高的省份將傾向于更大程度的財政分權(Letelier，2005)[20]。本文將人均實際地區生產總值作為經濟發展水平的代理指標，其計算公式為“人均實際地區生產總值=人均名義地區生產總值/地區生產總值平減指數 (1994年=100)”。

(3)工業化程度。工業化程度高的地區受農村稅費改革和取消農業稅的沖擊較小，縣級政府的財政汲取能力相對較高，相應地縣級財政收入占全省財政收入的比重也較高；而工業化程度較低的地區在涉農稅制改革后，縣級政府的正常運轉在很大程度上依賴于省級政府和中央政府的轉移支付，因此我們預期工業化程度與財政收入分權和財政支出分權正相關而與轉移支付依賴度負相關。工業化程度用第二產業增加值占地區生產總值的比值來衡量。

(4)貿易開放度。貿易開放對財政分權存在正反兩方面影響。貿易開放對財政支出規模影響的補償假設認為開放度高的地區往往要承受更多的外部沖擊，因而上級政府的協調作用顯得尤為重要(Stegarescu，2009；高凌云、毛日昇，2011)[21，22]，上級政府因此有可能用財政集權來增強其宏觀協調能力以應對外部的沖擊，因此在其他條件不變的情況下，經濟開放有可能提高財政集權度。財政分權作為一項制度創新，在最近二十年成為世界潮流，貿易開放度高的地區在與國際接軌過程中會學習國外分權治理的經驗，從而貿易開放度的地區財政分權度也相對較高。

(5)城鎮化水平。與農業人口比重高的地區相比，城鎮人口比重高的地區對地方性公共品需求偏好的差異更大，由基層政府提供公共品更能反映偏好的異質性，因此城鎮化水平可能與財政分權度正相關。城鎮化水平由非農人口占總人口比重來衡量。

(6)人口遷移率。人口遷移率高的地區要素流動比較頻繁，引起地方惡性財政競爭的可能性較大，需要省級政府集中一定財政權來減少財政競爭造成的外部性，因此我們預期人口遷移率與財政分權度呈現負相關關系。人口遷移率為遷入人口與遷出人口之和占全省總人口的比重來衡量。

(7)人口密度。當人口密度上升時，地方性公共品的擁擠程度就會相應上升，需要將更多的財政資金配置到市縣基層政府以滿足社會對地方性公共品的基本需求，因此人口密度與財政收入分權和財政支出分權正相關。

(三)數據來源及基本統計描述

表1列示了樣本省份在1995—2012年的平均省對下財政分權度情況。就財政收入分權度的地區差異而言，江蘇省和浙江省的市縣政府分享的公共財政收入占全省財政收入的比例將近90%，安徽省在分稅制改革后的最初幾年省對下財政收入分權度更是達到98%以上，而在分權度低的黑龍江省和寧夏回族自治區，市縣政府分享的公共財政收入比例只有70%左右；就財政支出分權度而言，廣東省下轄市縣政府財政支出占全省財政支出的比重高達86.45%，而分權度較低的青海省，下轄市縣政府的財政支出比重只有56.25%；就轉移支付依賴度而言，青海、甘肅等西部省份下轄市縣政府67%左右的財政支出來自上級轉移支付，而福建省下轄市縣對轉移支付的依賴度只有32.60%，不及青海、甘肅等省份的一半。

本文所使用數據涵蓋1995—2012年中國大陸26個省份省以下財政分權的平衡面板數據，其中北京、天津、上海和重慶這四個直轄市因其特殊的行政管理體制，省以下地方政府只有縣鄉級政府而與其他省份可比性較差而未包括在內；西藏自治區由于存在數據缺失且與其他省份政治、經濟、社會條件差異較大也沒有包括在內。由于缺乏2010年后省以下地方政府獲得轉移支付收入的數據，以轉移支付依賴度衡量的省對下財政分權模型的樣本期間為1995—2009年。表2是各變量的基本統計描述。從中可見，對省對下財政分權度高低的判斷取決于衡量指標的選取，以收入分權衡量的省對下財政分權最高，均值為80.33%；以支出分權度衡量的省對下財政分權其次，均值為74.58%，以轉移支付依賴度衡量的省對下財政分權最低，均值為46.95%。就省直管縣改革進程而言，改革最徹底的是海南省，全部縣級財政均由省級管理，而其他省份由于市轄區財政由地級市財政管理，改革進程均未達到100%。

如果解釋變量間的相關系數很大，回歸分析時很可能出現多重共線性問題。為避免多重共線性問題導致標準差變大而使得解釋變量的顯著性檢驗失去意義，本文首先對各解釋變量進行相關性分析，表3的相關系數矩陣顯示各解釋變量間的偏相關系數均小于0.5，這表明多重共線性問題并不嚴重。另外，各解釋變量的方差膨脹因子(VIF)依次為1.80、2.15、1.59、1.93、1.54、1.65、1.71和1.74，這同樣表明計量模型中沒有嚴重的多重共線性問題。

本文的數據來源情況如下：1995—2009年省以下財政分權度根據歷年《全國地市縣財政統計資料》和《中國財政年鑒》相關數據計算所得，2010—2012年省以下財政收入分權和財政支出分權根據各省份預算報告或決算報告計算所得；各省財政省直管縣改革進程來自于對各省政府和財政部門門戶網站相關政策文件的收集整理；縣級行政區劃設置、人均實際地區生產總值、工業化程度、貿易開放度和人口密度根據歷年《中國統計年鑒》相關數據計算所得；城鎮化水平和人口遷移率來自公安部治安管理局編制的《中華人民共和國全國分縣市人口統計資料》。

表1　1995—2012年樣本省份省對下財政分權度(單位：%)

注：樣本期間北京、天津、上海和重慶的省對下財政收入分權度分別為43.79%、55.60%、50.09%和63.55%，低于所有樣本省份；省對下財政支出分權度分別為50.46%、52.23%、59.29%和68.86%，低于絕大多數省份；轉移支付依賴度分別為38.79%、27.28%、40.29%和57.04%。

表2　變量基本統計描述

四、改革與省對下財政分權關系的實證結果

(一)改革與省對下財政分權關系的基準回歸結果

表4估計結果中均包含被解釋變量的一階滯后項，內生性問題將導致傳統的OLS估計結果有偏。差分GMM和系統GMM是解決動態面板數據模型中內生性問題的兩種主要估計方法，其中差分GMM估計僅對差分方程進行估計而面臨著信息損失問題，系統GMM則同時利用水平方程和差分方程進行估計，并以差分變量的滯后項作為水平方程的工具變量，以水平變量的滯后項作為差分方程的工具變量，能夠更加充分的利用樣本信息。在新增工具變量有效的情況下，系統GMM估計比差分GMM估計更可靠，因此本文采用系統GMM方法進行估計。系統GMM可分為一步估計法(one-step system GMM)和兩步估計法(two-step system GMM)。相比于一步估計法，兩步估計法不容易受到異方差的干擾，因此表4中報告的是兩步系統GMM估計結果。為保證工具變量是有效的，本文進行了殘差項的序列相關檢驗和工具變量有效性的Sargan檢驗。從檢驗結果來看，各項估計結果中殘差項的一階序列相關系數在1%水平上顯著而二階序列相關系數即使在10%水平上也不顯著，Sargan檢驗也表明所用工具變量是有效的。

表3　解釋變量間的相關系數矩陣

注：***、**、*分別表示在1%、5%和10%水平上顯著。

第(1)、(2)列報告了省直管縣改革對省對下財政收入分權影響的回歸結果，其中第(1)列是未加入任何控制變量時的估計結果，第(2)列則是加入了其他影響省對下財政分權度的社會經濟特征變量。在未加入控制變量時，改革進程的估計系數在1%水平顯著為正；在加入其它社會經濟特征變量后，改革進程的估計系數有所變大但仍在5%水平上顯著為正。基于表4第(1)、(2)列的估計結果，可以得到以下關于省對下財政收入分權的基本結論：第一，滯后一期的省對下財政收入分權的估計系數高達0.6以上，且在1%水平上顯著，這表明省對下財政分權具有明顯的路徑依賴特征，省政府與市縣政府財政關系的平穩性較高。第二，推進財政省直管縣改革有利于提高市縣政府財政收入在全省財政收入中的比重，改革具有財力分配向市縣基層政府傾斜的傾向。當然，省以下地方政府財政收入占全省財政收入比重的提高與一系列財政政策調整有很大的關聯。針對農業稅費改革后出現的縣鄉財政困難問題，財政部在2005—2009年間實行了旨在增加財政困難縣稅收收入的“三獎一補”政策，2010年后又建立健全了縣級基本財力保障機制，逐年變化的中央財政政策也可能促進了市縣級財政收入份額的提高。

第(3)、(4)列報告了省直管縣改革對省對下財政支出分權影響的回歸結果，其中第(3)列是未加入任何控制變量時的估計結果，第(4)列加入了影響省對下財政分權度的其他社會經濟特征變量后的估計結果。從中可以發現改革進程的估計系數在1%水平顯著為正，這表明隨著財政省直管縣改革中社會經濟管理權限的下放，省以下地方政府財政支出在全省財政支出中的比重也會隨之增加，省直管縣改革具有財政支出責任向市縣基層政府傾斜的傾向。

第(5)、(6)列則報告了省直管縣改革對省以下地方政府對轉移支付依賴度影響的回歸結果，其中第(5)列是未加入任何控制變量時的估計結果，第(6)列則是加入了影響市縣政府轉移支付依賴度的其他社會經濟特征變量后的估計結果。從中可以發現，在未控制任何社會經濟特征變量時，改革進程的估計系數在5%水平上顯著為負，而在社會經濟特征變量后，改革進程的估計系數雖不顯著但依然為負。雖無法完全確定省直管縣改革加強還是減弱了省以下地方政府對上級轉移支付依賴度的影響，但可以基本否定省級政府在省直管縣改革中通過轉移支付手段來加強對縣級財政行為控制的命題。

表4　省直管縣改革與省對下財政分權(1995—2012)

注：(1)括號內的數值表示估計系數的標準差，***、**、*分別表示在1%、5%和10%水平上顯著；(2)第(5)列估計結果中常數項被估計過程被自動剔除。

從控制變量的估計結果來看，還可以得出以下結論：第一，在以省對下財政收入分權、財政支出分權和轉移支付依賴度為被解釋變量的模型中，取自然對數的縣級政府數的估計系數都不顯著，而人口遷移率的估計系數在收入分權模型中顯著為負，這表明為追求官員晉升而超額完成稅收任務的標尺競爭對省以下地方政府間的財政分配關系沒有顯著的影響，而轄區政府間為吸引要素流動的財政競爭則構成了影響省以下地方政府間財政分配關系的因素，要素流動越頻繁、財政競爭越激烈，省級政府越有可能集中財政收入以避免惡性稅收競爭的發生。第二，人均GDP和工業化程度在財政收入分權模型顯著為正而在轉移支付依賴度模型中顯著為負，這表明了經濟發展水平越高的地區越傾向于用分權手段來進行公共治理，這與Letelier(2005)的理論假說相一致。貿易開放度的估計系數在收入分權模型中為負，這在一定程度上驗證了貿易開放對財政規模影響的補償假設，雖然兩者的負相關關系在統計意義上并不顯著。第三，城鎮化進程對省對下財政收入分權和財政支出分權有促進作用且在一定程度上降低了市縣政府對上級政府的轉移支付依賴度，這可能與我國城市化進程中城鎮人口集中的集聚外部性有關，城鎮人口向大中型城市集聚激發了區域經濟發展潛能，而城市經濟的發展又使得市縣級政府特別是省會城市和副省級城市掌握了更多的財政資源，省以下地方政府占全省的財政收支比重也相應地得到了提升。人口密度與財政分權度的正相關關系也表明地方性公共品的擁擠性將導致市縣基層政府分享更多的財政資金以滿足社會公眾對地方性公共品的基本需求。

(二)穩健性檢驗：分地區估計

在“財權層層上移、事權層層下移”的特定財政環境下，省級政府與下級政府的財政關系的確定很可能追隨中央對該省的稅收收入劃分模式和轉移支付模式。中央政府在該省分享的稅收越多，省級財政收入在全省財政收入中的比例也可能越高；中央政府對該省的轉移支付越少，省級政府向市縣政府的轉移支付也可能越少。因此，省對下財政分權的地區差異和中央與各省的不同財政分配關系有很大的關聯。為避免中央與地方財政關系干擾到省直管縣改革與省以下財政分權關系的穩健性，本文進一步將樣本省份分為財政利益凈流入省份和財政利益凈流入省份兩類地區進行子樣本估計。

根據方紅生和張軍(2013)[23]的定義，“財政利益凈流出=中央稅收+地方上解-稅收返還-不含稅收返還的中央補助收入”。財政利益凈流入(出)狀況指標同時包含了中央與地方財政收入分配關系因素和轉移支付關系因素，是“攫取之手”和“援助之手”的共同作用的結果。分稅制改革以來所有年份財政利益凈流出的有北京、天津、遼寧、上海、江蘇、浙江、福建、山東、廣東等9個省份，而其他省份則可能處于所有年份都財政利益凈流入的狀況(如內蒙古、江西、廣西、貴州、西藏、甘肅、青海、寧夏和新疆)，或處于有些年份凈流出而有些年份凈流入的狀態。表5報告了分財政利益凈流出省份和凈流入省份的子樣本估計結果。

比較兩類地區各解釋變量的估計系數可以發現，在財政利益凈流出省份，省直管縣改革對省對下財政收入分權和財政支出分權的影響系數在1%或5%水平顯著為正，省直管縣改革對省以下地方政府轉移支付依賴度的影響雖不顯著但估計系數的符號仍為負，表明在財政利益凈流出省份，實施省直管縣體制的縣級政府越多，省對下財政收入分權度和財政支出分權度越高、市縣政府對省級政府轉移支付的依賴度越小，省直管縣改革具有促進省內財政分權的作用且對財政收入分權的促進作用要大于對財政支出分權的促進作用；在財政利益凈流出省份，省直管縣改革對省對下收入分權和支出分權的影響也為正，但估計系數要小于財政利益凈流出省份，且在財政收入分權模型中改革進程的估計系數僅在10%水平顯著，這表明在財政利益凈流入省份，省直管縣改革對省內財政分權的促進作用不及財政利益凈流出省份明顯。另外值得注意的是在以轉移支付依賴度為被解釋變量的模型中，以財政利益凈流出省份和凈流入省份為樣本的估計結果中改革進程估計系數的符號截然相反，省直管縣改革反而加強了財政利益凈流入省份的市縣政府對上級財政的轉移支付依賴度。兩類地區的轉移支付依賴度變化的差異可能緣于省直管縣改革模式的不同，財政利益凈流出地區大多采取的是全面管理型的省直管縣改革模式，財力下放減輕了縣級政府對上級政府的轉移支付依賴度，而財政利益凈流入省份大多采取的是補助管理型的省直管縣改革模式，省級政府加大對下轉移支付力度的自然結果就是縣級財政支出更加依賴于上級轉移支付。

表5　分地區省直管縣改革與省對下財政分權關系的兩步系統GMM估計

注：(1)在26個樣本省份中，屬于財政利益凈流出地區為所有年份都是凈流出的省份(遼寧、江蘇、浙江、福建、山東、廣東)和有些年份凈流出有些年份凈流入但總體屬于凈流出的省份(河北、山西、黑龍江和云南)，屬于財政利益凈流入的地區有內蒙古、吉林、安徽、江西、河南、湖北、湖南、廣西、海南、四川、貴州、陜西、甘肅、青海、寧夏和新疆等16個省份；(2)括號內的數值表示估計系數的標準差，***、**、*分別表示在1%、5%和10%水平上顯著。

五、結論與政策含義

財政資源和支出責任在各級政府之間的分配是大國財政治理的重要議題，財權和事權的下放有利于夯實市縣基層政府的財政能力、提高地方政府對社會偏好的呼應程度。地方政府如何在省市縣三級政府中配置財政資源和支出責任不僅要受到地區經濟發展水平、工業化進程、對外開放程度等經濟因素的制約，也要考慮協調基層政府間的財政競爭關系、防止惡性財政競爭的發生，但影響省以下財政分權度的最直接因素仍是財政管理體制安排。本文利用1995—2012年的省級面板數據，利用制度變遷的研究視角從財政收入分權、財政支出分權和轉移支付依賴度三個維度比較全面地考察了省直管縣改革對省以下地方政府間財政關系的影響并討論了省直管縣改革在糾正非對稱財政分權問題中的積極作用。從中可以得到如下基本結論和政策含義。

第一，從全國層面來看省直管縣改革對省內財政收入分權度和財政支出分權度都有顯著的促進作用且對財政收入分權度的促進作用要大于對財政支出分權度的促進作用，這意味著省直管縣改革可以成為糾正非對稱財政分權的一個重要舉措，是扭轉“財權上移、責任下移”趨勢的重要力量。省直管縣改革雖然加大了市縣基層政府在省內財政支出中比重，但市縣基層政府增加的省內財政收入比重要超過省內財政支出比重，市縣基層政府財力與支出責任的匹配程度會因省直管縣改革而有所提高。不過，分子樣本的估計結果顯示財政利益凈流入省份在省直管縣改革后市縣基層政府增加的省內財政收入比重要小于增加的省內財政支出比重，省直管縣改革具有加劇非對稱財政分權的傾向。為減少省直管縣改革對財政利益凈流入省份市縣基層政府的不利影響，江西、陜西、甘肅等中西部省份可采取更為徹底的省直管縣改革模式，實現從補助管理型向全面管理型的轉變。

第二，省直管縣改革與省以下地方政府轉移支付依賴度的關系受中央與省級財政關系的制約，在財政利益凈流出地區省直管縣改革降低了市縣政府對上級轉移支付的依賴度而在財政利益凈流入地區改革使得市縣政府更加依賴于上級轉移支付。因此從總體上來看，省直管縣改革對轉移支付依賴度的影響不顯著，據此可以否定省級政府通過轉移支付手段來加強對縣級財政行為控制的說法。省直管縣改革與轉移支付依賴度關系的地區差異意味著在調整省以下地方政府間財政關系的同時也要注意中央與省級財政關系的調整，省級政府集中市縣財政收入、下放支出責任是應對中央政府不斷集中全國財政收入、下放支出責任的無奈選擇，要解決縣級政府財政收支壓力大、過度依賴轉移支付的問題還需中央、省、市、縣四級政府的通力協作。

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責任編輯廖筠

Decentralization or Recentralization: the Impact of Reforms of Directly-Governed Counties on the Inter-governmental Fiscal Relationship

LV Kai-bo, HE Qiu-xian

(School of Finance, Zhejiang Gongshang University, Hangzhou 310018, China)

Sub-provincial fiscal system reform may have a significant impact on the degree of fiscal decentralization. This paper investigates the determinants of fiscal decentralization, focusing in particular on the impact of fiscal hierarchy reform process on the intergovernmental fiscal relationship by employing the provincial panel data. The results show that there are significant relationships between fiscal decentralization and fiscal hierarchy reform process. Fiscal revenue decentralization and fiscal expenditure decentralization are positively associated with the reform process, while reliance on fiscal transfer is negatively associated with reform process in net fiscal benefits outflow areas and positively connected with reform process in net inflow areas. The results suggest that reforms of counties directly governed by province may be an effective solution to the problems generated by asymmetric fiscal decentralization.

directly-governed counties; fiscal revenue decentralization; fiscal expenditure decentralization; reliance on transfer

2016-04-27

浙江省高校人文社會科學重點研究基地(浙江工商大學應用經濟學)項目(1060XJ3316004G)

呂凱波，男，浙江工商大學金融學院講師，經濟學博士，主要從事地方財政學研究；何秋仙，女，浙江工商大學金融學院副教授，主要從事稅收學和地方財政學研究。

F810.2

A

1005-1007(2016)10-0061-13