關于事業單位分類改革的對策建議研究

【摘 要】在我國國有企業和政府機構改革不斷深化并取得積極進展的今天，進一步研究和探索新的符合社會發展形勢的事業單位改革模式，推進事業單位改革，建立社會公共服務體系顯得非常迫切。事業單位分類改革應該堅持以人為本理念，既要打破原有的計劃體制管理弊端，又要防止過度市場化傾向，加強公益性事業單位的改革和建設。

【關鍵詞】事業單位；分類改革；對策研究

當前對于事業單位分類，存在很多標準，不同的標準都具有其合理性。筆者在事業單位分類改革中，比較傾向于按職能對于事業單位進行分類。我國的政府機構改革一直以來在重復“精簡-膨脹-再精簡-再膨脹”怪圈，其中很重要的原因之一就是沒有弄清楚政府部門究竟要肩負那些職能。事業單位改革應該借鑒政府機構改革經驗，在改革過程中充分思考自身的職能。從總的趨勢看，依據事業單位職能進行分類得到了多數人的贊同。一般而言事業單位可以根據其職能劃分為三類：行政執法類、社會公益類和經營服務類。

一、行政執法類事業單位改革

（一）行政執法類事業單位改革中關鍵問題的探析

行政執法類事業單位的改革可以看做是政治體制改革的一部分，對于這一類機構的改革必須將重塑權力約束機制問題納入改革考慮的重中之重。這類事業部門涉及到勞動監察機構、稽查部門、銀監會、電監會、保監會、證監會等。這些機構雖然在實際工作中行使的是準行政權力，但是仍是事業單位的編制。對于這一類事業單位，一般的改革建議是將他們直接并入政府部門。目前這一改革方向已經非常明確，《事業單位改革指導意見》中明確提出，對于承擔行政職能的單位，要逐步將其行政職能劃歸行政機構或轉為行政機構。

作為政府機構改革的“泄洪區”，曾經為了精簡政府機構，部分機構從行政編制轉為事業編制。現在，在進行事業單位改革過程中又將這些機構改回去，像“踢皮球”一樣踢回去，這中間存在這樣幾個問題。其一，這個“皮球”是否踢得回去？如果再一次踢回去，政府部門會不會再一次重演“精簡-膨脹-再精簡-再膨脹”怪圈？其二，是不是將這些事業單位劃歸到政府部門以后，此類事業單位的改革就成功了？如果不是，對于此類事業單位改革應該注意什么？改革的應該遵循什么樣的一種路徑？

對于行政類事業單位的改革并非簡單的并歸于行政單位就一勞永逸。當然，對于事業單位改革來說，將行政類事業單位劃出去，有利于人們理清事業單位的定義，有利于事業單位目標，即公益性的實現。如果將行政類事業單位僅僅換一個名字、一種身份，對于這一類事業單位在實際過程中妥善解決本身的存在以及功能的尷尬局面沒有什么幫助。所以，在改革過程中，妥善解決這類事業單位，不僅僅是將其劃簡單歸回，而是應該重塑權力約束機制。

（二）行政執法類事業單位改革的政策建議

絕對的權力導致絕對的腐敗，行政類事業單位相對于其他事業單位來說，權力更大，更難于控制。行政類事業單位改革過程中，重點要加強對于這類事業單位的權力約束。具體說來，就是通過內部和外部多重機制對這類事業單位進行約束。

第一，要加強行政執法類事業單位的本身的自我約束。根據布坎南等學者的研究，政府和企業一樣都具有追逐自身利益最大化的沖動，單位本身的約束可以說是最為有效的約束之一，但是也是最難的。因此要加強單位自身的制度建設，積極履行自身的職責，而不應該通過自身手中的權力來搞創收和尋租。第二，要加強上級部門的監督約束。行政類事業單位的上級對于下級的管理權限很大，上級部門要加強對于下級機構的管理和監督，定期的對于下級的工作展開檢查和督導，但是不應該流于形式，同時也不應該橫加干預。第三，要構建新的績效考評體系。行政類執法單位要積極構建新的績效考評體系，盡量使考評量化和科學化，這樣有利于提高工作人員依法行政的積極性和創造性。

行政類事業單位的改革不僅僅是簡單的劃歸，在更大改革視野下，對于此類事業單位改革，通過權力約束機制的進一步完善，將這類事業單位重新劃為行政編制，這樣對于這類事業單位改革也才可以說是有效地、真正的改革。

二、公益類事業單位改革

從事業單位的定義出發，只有公益類事業單位才屬于真正意義上的為社會公眾提供公益產品或服務，為政府行使職能并提供支持保障的事業單位。公益性事業單位主要指通常意義上的科學、教育、文化、衛生、體育等領域，教育和衛生兩個領域的職工占事業單位全體職工的70%。公益類事業單位主要向社會提供公共物品，一般說來，公共物品具有兩個共同標準：非排他性和非競爭性。

（一）公益類事業單位改革中關鍵問題的探析

事業單位作為區別于政府和企業的第三大類社會實體，其存在的意義就是在于為社會提供公共物品和服務。事業單位分類改革的一個重要思路也就是在于將那些不真正符合公益服務類的事業單位剝離出去，留下真正意義上的事業單位，也就是公益類事業單位。在對于公益類事業單位的改革，焦點主要集中于政府在公益類事業單位舉辦中的角色？公益性是否與效率必然背道而馳？政府與市場之間的界限在哪里？政府應該首先做什么？如何營造一個真正的多元主體框架？各級政府的事權與財權的劃分？

（二）公益類事業單位改革的政策建議

事業單位本身就是政府為提供公共物品而設立的，在過去，公益類事業單位基本上全是政府在操辦，但是效果很差。公益類事業單位基本上全部都是財政的全額撥款，但是在提供公共物品方面，基本達不到社會和人們的要求的水平。在公益類事業單位的改革過程中，不能因為“公益”二字就排斥市場，而是要積極引入市場競爭，促進多元主體的產生。公益與效率并不背道而馳，現代公共政策理論提出，公共物品的提供者和生產者并不是一定非要同一個主體，政府在公平這一塊要加強自身職能。同時，作為公共物品的提供者，在公共服務領域是否引入市場機制，以及在多大程度上引入市場機制已經不是主要問題所在，實踐中的關注點在于如何有效提供公共產品和服務。這意味著政府在確定承擔公共服務責任的前提下，可以積極把私人部門的管理手段和市場激勵制度引入公共服務中，以追求公共服務的有效性與經濟性，解決“如何提供問題”。通過這種方式，在科學、教育、文化、衛生等領域培養出多個競爭主體，更有效地提供公共物品或服務。

明確了政府應該做什么之后，接下來應該思考的是優先秩序的問題。政府控制的資源有限，如何在對服務的各種相互競爭的需求之間確立優先秩序，政府必須做出選擇。正如凱恩斯所指出的：對政府來說重要的是，不要去做那些私人已經在做、做得更好一點或差一點的事，而是去做那些根本沒有人做的事。中國開始于一個極端，即政府幾乎包攬一切，而現在“目前的一個基本共識是，政府在基礎教育和公共衛生領域做的太少，而在競爭性產業領域做得太多。所面臨的挑戰是要適當的重新確定公共開支的重點”。目前可以將一些競爭性的產業性事業單位推向市場，減少政府補貼，將剩余下的資源，優先用于那些基本的公共服務的提供領域，如公共衛生和教育領域。

事業單位分類改革不僅涉及橫向上的分類，對于縱向層面的中央和地方政府的事權和財權劃分也提出了新的要求。目前不同層級政府之間特別是中央和地方之間的責任與職能劃分不合理，中央政府對一些基礎性事業單位的統一組織協調職能明顯不足，推進事業單位分類改革，尤其是對于公益類事業單位的改革，必須要對于中央政府和地方政府的事權和財權進一步劃分，使得各級政府的事權和財權配套，同時要加強中央政府的轉移支付力度，以彌補因地方財力不平衡而帶來的地區間的公益事業的發展不均衡。

三、經營服務類事業單位改革

（一）經營服務類事業單位改革過程中關鍵問題探析

對于經營服務類事業單位，人們批評的最多的地方在于，此類事業單位一方面自己參與市場競爭，賺取收益，其行為完全是市場行為，但同時卻享受著政府的財政補貼或者各種優惠政策。經營服務類事業單位正是流離于這種非政、非事、非企，同時又亦政、亦事、亦企的身份之間，盡最大努力的占用了政府很多資源，同時又不受市場的壓力。一方面導致財政資源浪費，另一方面不能公平的競爭，同時也不利于這些單位競爭力的提升和長遠的發展。

（二）經營服務類事業單位的改革政策建議

經營服務類事業單位的改革，就是對于上述批評的一種正面回應。改革的本身就是要克服上述批評指出的不足。總體說來，經營服務類事業單位改革的思路是將此類事業單位推向市場。具體說來，一是應該將市場環境成熟的經營服務類事業單位直接推向市場，使其完全轉變為企業，而不再接受財政補貼，有助于節約有限的的財政資源，同時也應該取消其優惠政策，有利于市場主體之間的平等競爭，良好市場競爭秩序的的建立。二是對于那些暫時不適合馬上推向市場的經營服務類事業單位，可以逐步向市場推進，直到其完全融進市場中，注銷其事業單位編制。目前，《事業單位改革指導意見》中也已經明確提出，今后將不再批準設立從事生產經營活動的事業單位，體現了上述改革思路。

作者簡介：付國英（1989-），女，河南林州市人，四川省社會科學院政治學所碩士研究生，研究方向：政治學理論。

參考文獻：

[1]王鍵，張孝鋒.事業單位的科學分類原則及其改革思路[J].當代經理人（下旬刊），2006（05）.

[2]范恒山.事業單位改革：國際經驗與中國探索[M].北京：中國財政經濟出版社，2004.