民主黨派參與立法的歷史考察與思考

葛卓康

摘要：民主黨派是全面依法治國的重要力量，特別是在提出建議、組織起草、參與論證、跟蹤關注等立法的各個環節獻智獻言，為我國民主法治建設發揮積極作用。梳理民主黨派參與我國立法的歷史，以期為健全民主黨派參與立法、參政議政制度提供啟示。

關鍵詞：民主黨派；立法；歷史考察；啟示

一、民主黨派參與立法的必要性

（一）民主立法的需要

民主立法是指在立法中堅持民主原則，在立法決策的過程中廣泛地反映人民的意愿，在立法程序上最大程度地保證法律的公正性。在立法中體現人民的意志，遵循民主原則，一方面是實現人民當家做主管理國家的民主權利、確保黨的主張和人民意志相統一的重要體現；另一方面，也是匯集不同利益群體、不同社會階層、不同利益訴求表達的各種聲音，用法的形式上升為國家意志，成為立法決策者做出決斷的重要依據。

（二）制度上的要求

中國共產黨領導的多黨合作與政治協商制度是馬克思主義同我國革命、建設和改革實踐緊密結合的結晶，是完全符合我國國情的馬克思主義政黨制度。在這種制度框架中，中國共產黨是社會主義事業的領導核心，是執政黨。各民主黨派是各自所聯系的一部分社會主義勞動者和一部分擁護社會主義的愛國者的政治聯盟，是接受中國共產黨領導的，同中共通力合作、共同致力于社會主義事業的親密友黨，是參政黨。在實施依法治國基本方略和推進中國特色社會主義事業的歷史進程中，對共產黨領導立法和作出立法決策起到必不可少的輔助作用，有利于在社會利益分化和利益多元化的環境下實現利益表達的有序化和多渠道化，擴大社會各階層有序的政治參與，實現決策的科學化、民主化。

（三）法律上的規定

憲法是我國的根本大法，民主黨派參與立法體現的平等性和參與政治的重要性，都受到憲法的保護。第一部憲法的規定在法律上正式確立了中國人民民主統一戰線和共產黨領導的多黨合作在國家政治生活中的地位和作用。并在1993年的憲法修改案的憲法序言規定“中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度將長期存在和發展”，中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度載入國家的根本大法《憲法》中，標志著我國多黨合作進入到新階段，對我國民主政治的發展有著重要意義。憲法的規定給民主黨派參與立法提供了最高法上的依據和保障，也為民主黨派參與立法監督提供了保障。

二、民主黨派參與立法的歷史考察

（一）社會主義革命時期：積極參與，貢獻巨大

1949年9月，中國人民政治協商會議第一屆全體會議召開，它代行了全國人民代表大會的職權。在新政治協商會議上，民主黨派人士直接參與制定了三個歷史性文件，這三個文件為新中國誕生奠定了基礎。“這三個文件，是中國共產黨和各民主黨派通力合作的結果，文件所體現的是中國共產黨與各民主黨派的共同的意志。”[1]1950年6月，黨為發揚民主決策，首創由中共中央負責人出面邀請各民主黨派負責人、無黨派人士參加協商座談會。1954年憲法是中華人民共和國的第一部憲法，這部憲法從起草到頒布實施，民主黨派的李濟深、張瀾等民主人士一直參與其中。誠如周恩來1951年在談到與民主黨派的關系時強調的：“我們的黨員只占全國人口的百分之一，要做好工作，就需要聽取各方面的意見。”[2]

（二）文化大革命時期：被迫中斷，幾無參與

在1957年反右擴大化以來特別是在“文化大革命”時期，中國共產黨與民主黨派的溝通、協商幾無進展。有案在錄的協商和座談僅有三次。1966年6月27日中共中央召開了一次民主黨派與黨外人士座談會，但只是聽取中共中央發動“文化大革命”的指示。在“文化大革命”末期，鄧小平重新主持工作后于1973年同民主黨派協商四屆全國人大代表候選人的問題，是這一時期唯一一次由積極意義的座談協商。

（三）改革開放以來：迅速恢復，參與常態化

1982年12月，第五屆全國人民代表大會第五次會議通過的《中華人民共和國憲法》就吸收了民主黨派和無黨派人士的意見。“事實證明，黨中央是尊重民主黨派和各界人士的意見的，只要言之有理，建議都會被采納。”[3]1993年年全國人大八屆一次會議之前，民建中央向中共中央提出《關于在憲法中明確規定中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制定的建議》。1999年全國九屆一次會議上，民革中央委員王翔關于《抓緊修訂一部完善的新憲法》的大會發言引起了全國人大的高度重視。各民主黨派還參與制定《香港特別行政區基本法》、《澳門特別行政區基本法》、《私營企業管理暫行條例實施細則》，參與修改《民事訴訟法》、，參與審議《公司法》等法律、法規的協商研究工作。

（四）新世紀以來：繼續發揮作用

新時期，各民主黨派利用政協視察、大會發言或以其他形式對國家憲法、法律和法規的實施，重大方針政策的貫徹執行建言獻策，從1997年至2012年，各民主黨派中央在全國政協會議上共作大會發言包括書面發言600余次，就如何推進西部大開發戰略、中部崛起戰略、十一五規劃等涉及改革、發展、穩定等一系列重大問題提出意見和建議。到目前為止，我國己經制定多個法律文件、多個行政法規、上萬個地方性法規及規章，這與各民主黨派及其成員的積極參與是分不開的。

三、民主黨派參與立法的思考

民主黨派作為參與我國立法的一支重要力量，如何進一步提升民主黨派參與立法的實際成效，充分發揮參政黨在法制建設中的積極作用，可以從以下幾個方面來進行思考。

（一）加強自身建設。

民主黨派必須努力提高參政能力，使其意見表達更加充分、更加具有操作性。一要增強參政黨意識，擺正自身位置，自覺堅持中國共產黨的領導，充分發揮參政黨職能。二要強化法治意識，提高立法水平。三要要加強調查研究，提高參政能力。沒有調查就沒有發言權，提出的問題要有針對性，給出的對策有可行性，就必須開展深入的調查研究。

（二）規范與完善立法程序

中國共產黨的第十六次代表大會報告中明確提出，要進一步“加強立法工作，提高立法質量，到二〇一〇年形成中國特色社會主義法律體系。”[4]提高立法質量，暢通表達渠道，很重要的一點就是完善立法程序，規范立法的立法程序是立法機關所必須遵循的方法、步驟。立法程序的完善，能使法律的制定過程更有效地成為表達民主的過程，也能為民主黨派參與立法提供更多的程序上的保障。

（三）完善民主黨派利益表達渠道

我國的民主黨派作為中國共產黨領導的共同致力于建設中國特色社會主義事業的參政黨，在我國的立法過程中擔負著利益綜合和表達職能。因此，要為民主黨派表達各自所聯系階層的利益、愿望，創造和疏通多種合法的表達渠道，調動民主黨派參與立法的積極性，為執政黨決策提供參考。往后，一個明朗的走向是，“要貫徹長期共存、互相監督、肝膽相照、榮辱與共的方針，加強同民主黨派合作共事，支持民主黨派和無黨派人士更好履行參政議政、民主監督職能，選拔推薦更多優秀黨外干部擔任領導職務。”[5]

[參考文獻]

[1]劉延東.當代中國的民主黨派[M].北京：當代中國出版社1999年版，第48頁、136頁。

[2]老一代革命家論人民政協.北京：中央文獻出版社1997年版，第151頁。

[3]薛建華國共兩黨關系史上的風云人物·程思遠傳國際文化出版公司，1994年210頁。

[4]十六大以來重要文獻選編（上）[M].北京：中央文獻出版社2004年版，25-26頁。

[5]胡錦濤.高舉中國特色社會主義偉大旗幟 為奪取全面建設小康社會新勝利而奮斗[M].北京：人民出版社2007年版，第31頁。