基于PPP模式開(kāi)展中外聯(lián)合辦學(xué)的探究

葉超

[摘要]PPP模式是政府開(kāi)發(fā)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的有效方式，以該模式吸引國(guó)外高校進(jìn)入中國(guó)聯(lián)合辦學(xué)是高校建設(shè)的創(chuàng)新思路。文章分析PPP模式中外聯(lián)合辦學(xué)的方法及其優(yōu)越性，并提出了四點(diǎn)促進(jìn)中外聯(lián)合辦學(xué)有效運(yùn)作的具體措施。希望以此創(chuàng)新方式實(shí)現(xiàn)“招商引資+招商引智”，促進(jìn)中國(guó)高教事業(yè)進(jìn)一步發(fā)展。

[關(guān)鍵詞]PPP模式；中外聯(lián)合辦學(xué)；高等教育

[DOI]1013939/jcnkizgsc201637223

近年來(lái)，中國(guó)高等教育事業(yè)取得了長(zhǎng)足的發(fā)展，在校生規(guī)模持續(xù)增加。2015年全國(guó)各類高等教育在學(xué)總規(guī)模達(dá)到3647萬(wàn)人，高等教育毛入學(xué)率達(dá)到400%。全國(guó)共有普通高等學(xué)校和成人高等學(xué)校2852所，普通高等教育本專科共招生73785萬(wàn)人，比上年增加1645萬(wàn)人；在校生262530萬(wàn)人，比上年增加7760萬(wàn)人，研究生招生6451萬(wàn)人，比上年增加237萬(wàn)人，在學(xué)研究生19114萬(wàn)人，比上年增加637萬(wàn)人，[1]高教普及率達(dá)到一個(gè)新的高度。

在此基礎(chǔ)上，如何進(jìn)一步提高教育質(zhì)量？筆者認(rèn)為：適當(dāng)開(kāi)放國(guó)內(nèi)高教市場(chǎng)，政府授權(quán)，以PPP模式鼓勵(lì)國(guó)外優(yōu)質(zhì)高校進(jìn)入中國(guó)聯(lián)合辦學(xué)，實(shí)行適度市場(chǎng)化收費(fèi)，是一種可行的創(chuàng)新發(fā)展模式。

1PPP模式中外聯(lián)合辦學(xué)的具體方法

PPP（Public—Private—Partnership），即公私合作模式，是指政府與私人組織之間，為了合作建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，或是提供某種公共物品和服務(wù)，以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，明確雙方權(quán)利和義務(wù)，確保合作的順利完成。該模式將部分政府責(zé)任以特許經(jīng)營(yíng)權(quán)方式轉(zhuǎn)移給社會(huì)主體，政府與社會(huì)主體建立起“利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、全程合作”的緊密關(guān)系，政府減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)，社會(huì)主體減小投資風(fēng)險(xiǎn)。PPP模式是一種成熟的項(xiàng)目合作方式，完全可以在高校建設(shè)中進(jìn)行嘗試。

本文提倡的中外聯(lián)合辦學(xué)合作方式有兩種：一是中國(guó)地方政府與國(guó)外高校合作，標(biāo)的是建設(shè)具有本科及以上學(xué)歷教育的高等學(xué)校；二是國(guó)內(nèi)公辦或者民辦高校與國(guó)外高校合作，標(biāo)的是合建某一學(xué)院、學(xué)科或?qū)I(yè)。

本文以第一種合作方式為例，合作標(biāo)的是在我國(guó)建設(shè)一所全新的中外合作高校（以下簡(jiǎn)稱聯(lián)合學(xué)院）。引入PPP模式建設(shè)聯(lián)合學(xué)院的主要思路是：“政府授權(quán)，中外合作，分權(quán)管理，期滿回收。”具體步驟為：第一步，省級(jí)地方政府成立政府控股的教育投資集團(tuán)，作為中方合作主體；第二步，地方政府向教育投資集團(tuán)提供土地等辦學(xué)資源以及優(yōu)惠條件，教育投資集團(tuán)以土地使用權(quán)為優(yōu)惠條件，將聯(lián)合學(xué)院作為整體項(xiàng)目向符合要求的國(guó)外高校招標(biāo)；第三步，教育投資集團(tuán)與國(guó)外高校按照股份比例合作，雙方以契約形式明確各自的權(quán)利義務(wù)，共同建設(shè)聯(lián)合學(xué)院，建議中方負(fù)責(zé)設(shè)施等硬件建設(shè)，外方負(fù)責(zé)人才師資等軟件建設(shè)，向國(guó)家教育部報(bào)批辦學(xué)規(guī)劃；第四步，規(guī)劃通過(guò)，教育部給予聯(lián)合學(xué)院20～50年期限的辦學(xué)特許權(quán)，納入教育部招生計(jì)劃，在期限內(nèi)，聯(lián)合學(xué)院遵守我國(guó)教育法規(guī)，嚴(yán)格按照規(guī)劃制定的辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)和投資要求，培養(yǎng)合格人才并通過(guò)適度市場(chǎng)化的學(xué)費(fèi)等收入逐漸回收投資和實(shí)現(xiàn)盈利；第五步，學(xué)校運(yùn)營(yíng)期間，教育投資集團(tuán)和國(guó)外高校共同設(shè)立學(xué)校管理層，國(guó)家教育行政部門(mén)依法強(qiáng)化監(jiān)管，做好教育質(zhì)量監(jiān)督；第六步，特許期限屆滿，聯(lián)合學(xué)院項(xiàng)目結(jié)束，雙方合作終止，學(xué)校土地、設(shè)施等無(wú)償轉(zhuǎn)交給地方政府，成為一所地方性高校。

2PPP模式中外聯(lián)合辦學(xué)的優(yōu)越性

21對(duì)國(guó)家教育而言

第一，發(fā)展聯(lián)合學(xué)院是結(jié)合國(guó)際教育資源和國(guó)內(nèi)教育市場(chǎng)的有效方式。中國(guó)人口眾多，家庭對(duì)子女教育高度重視，有著巨大的高等教育市場(chǎng)需求。但是國(guó)內(nèi)高校數(shù)量和教育模式并不能完全滿足學(xué)生需求，導(dǎo)致大量學(xué)生出國(guó)留學(xué)。最近幾年，中國(guó)出國(guó)留學(xué)人數(shù)保持持續(xù)增長(zhǎng)，教育部公布的數(shù)據(jù)顯示：中國(guó)已經(jīng)成為了世界第一大留學(xué)生輸出國(guó)。這種狀況導(dǎo)致國(guó)內(nèi)豐富的人才資源和經(jīng)濟(jì)效應(yīng)流向了國(guó)外。與其坐視國(guó)內(nèi)教育市場(chǎng)流失，不如主動(dòng)聯(lián)合國(guó)外高校到中國(guó)本土辦學(xué)，將教育資源和人才盡量留在國(guó)內(nèi)。在經(jīng)濟(jì)和文化交流全球化的當(dāng)今，國(guó)內(nèi)高等教育市場(chǎng)對(duì)外適度開(kāi)放應(yīng)該成為一種必然趨勢(shì)。

第二，發(fā)展聯(lián)合學(xué)院是提高高教普及率和教育質(zhì)量的有效手段。聯(lián)合學(xué)院引入國(guó)際教育資源，對(duì)中國(guó)高教是一種有益補(bǔ)充，有助于進(jìn)一步提高中國(guó)高教普及率。同時(shí)，聯(lián)合學(xué)院引入國(guó)外優(yōu)質(zhì)高校成熟的辦學(xué)經(jīng)驗(yàn)，將不同國(guó)家的先進(jìn)教育理念、培養(yǎng)方式引入國(guó)內(nèi)，通過(guò)相互交流，取長(zhǎng)補(bǔ)短，促進(jìn)國(guó)外成功教育經(jīng)驗(yàn)的傳播推廣。這是“百花齊放、百家爭(zhēng)鳴”方針的一種體現(xiàn)，通過(guò)國(guó)際化、多樣化的教育嘗試，豐富國(guó)內(nèi)高教方式，提升國(guó)內(nèi)高教質(zhì)量。

第三，PPP模式建立聯(lián)合學(xué)院是相對(duì)謹(jǐn)慎的高教開(kāi)放方式。在全球化的今天，高教的開(kāi)放和交流是不可避免的，但是應(yīng)該選擇謹(jǐn)慎的方式。首先PPP模式以省級(jí)政府控股的教育投資集團(tuán)為主體，避免了民間資本的唯利是圖，有效保證學(xué)校投入；其次通過(guò)全球招標(biāo)，選擇合適國(guó)外高校合作，有效保證合作水平；再次通過(guò)教育部規(guī)劃審批和過(guò)程監(jiān)管，控制了學(xué)院數(shù)量和教育質(zhì)量；最后PPP模式明確約定了辦學(xué)特許期限，國(guó)家根據(jù)契約期滿收回學(xué)校，移交地方政府，讓合作風(fēng)險(xiǎn)可控。

22對(duì)地方政府而言

第一，聯(lián)合學(xué)院建設(shè)能夠促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)文化建設(shè)。聯(lián)合學(xué)院落戶地方，可以為當(dāng)?shù)貛?lái)人才、科研、文化等各項(xiàng)資源，帶動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和文化繁榮。通過(guò)聯(lián)合學(xué)院項(xiàng)目，推動(dòng)國(guó)內(nèi)外高校、城市之間的交流合作，還可以有效提升地方的國(guó)際知名度，帶動(dòng)對(duì)外招商、旅游、文化交流等各個(gè)方面的合作。

第二，PPP模式建設(shè)聯(lián)合學(xué)院能夠調(diào)動(dòng)政府和投資者雙方積極性。地方政府支持是辦好高校的重要因素，PPP模式期滿后學(xué)校應(yīng)該無(wú)償移交政府，成為地方性學(xué)校。地方政府出讓的是土地，收回的是土地、設(shè)施以及成熟的學(xué)校運(yùn)作模式，這樣“筑巢引鳳、招商引智”的合作方式，理應(yīng)會(huì)得到當(dāng)?shù)卣拇罅χС帧６С钟謺?huì)促進(jìn)聯(lián)合學(xué)院發(fā)展，尤其是土地等硬件資源的無(wú)償使用，會(huì)大大節(jié)約辦學(xué)成本，降低投資門(mén)檻，提高聯(lián)合學(xué)院在特許期內(nèi)的盈利能力，從而激發(fā)投資者辦學(xué)熱情。

23對(duì)國(guó)外高校而言

第一，聯(lián)合高校是分享中國(guó)教育市場(chǎng)的良好機(jī)遇。中國(guó)人口眾多，重視教育，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和家庭收入不斷增加，承受教育市場(chǎng)化收費(fèi)的能力也逐漸提高，教育市場(chǎng)巨大。但是由于國(guó)外生活成本的壓力，生活方式的不同，甚至安全的擔(dān)心，部分家庭對(duì)留學(xué)并不積極。國(guó)外高校通過(guò)聯(lián)合學(xué)院方式在中國(guó)本土辦學(xué)，將國(guó)際教育模式復(fù)制到國(guó)內(nèi)，使中國(guó)學(xué)生不出國(guó)門(mén)就可以接受?chē)?guó)外優(yōu)質(zhì)大學(xué)的教育資源，能夠有效地吸引學(xué)生和家長(zhǎng)，獲得穩(wěn)定而豐富的生源，分享中國(guó)教育市場(chǎng)的成長(zhǎng)。

第二，PPP模式建設(shè)聯(lián)合學(xué)院是經(jīng)濟(jì)可行的合作方式。通過(guò)和教育投資集團(tuán)合作，以及土地等資源由當(dāng)?shù)卣疅o(wú)償提供使用，聯(lián)合學(xué)院建設(shè)周期短，前期投資少，能夠較快地建校運(yùn)營(yíng)。運(yùn)營(yíng)過(guò)程中，通過(guò)適度市場(chǎng)化的收費(fèi)，可以較快地實(shí)現(xiàn)盈利，投資回報(bào)有保障。此外，PPP模式通過(guò)法律授權(quán)形式規(guī)范各方職責(zé)，各方合作股份、辦學(xué)特許權(quán)、辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)、特許期限等規(guī)定明晰，有法可依，辦學(xué)風(fēng)險(xiǎn)小。總之，對(duì)國(guó)外高校而言，PPP模式聯(lián)合辦學(xué)是一種投資少、收益長(zhǎng)、風(fēng)險(xiǎn)低并且能夠在中國(guó)獲得良好聲譽(yù)的穩(wěn)健項(xiàng)目。

3PPP模式中外聯(lián)合辦學(xué)的運(yùn)作措施

31發(fā)揮政府主導(dǎo)功能，保證項(xiàng)目實(shí)施

聯(lián)合學(xué)院作為PPP項(xiàng)目，需要各級(jí)政府有效發(fā)揮主導(dǎo)功能。學(xué)院數(shù)量和標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)劃應(yīng)該由國(guó)家教育部統(tǒng)一控制，以避免出現(xiàn)各地盲目建設(shè)、無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致教育質(zhì)量下降的局面。學(xué)校運(yùn)行應(yīng)該由各省級(jí)政府控股的教育投資集團(tuán)主導(dǎo)，控制辦學(xué)過(guò)程，保證學(xué)校按照規(guī)劃穩(wěn)定運(yùn)行。所在地方政府積極扶持學(xué)校建設(shè)，給予土地等各項(xiàng)優(yōu)惠，降低學(xué)校建設(shè)成本。項(xiàng)目特許期滿，政府可以有多種選擇：可按約定收回學(xué)校，交由地方政府辦學(xué)甚至收回土地設(shè)施另作他用。如果辦學(xué)實(shí)際情況令人滿意，也可以選擇延長(zhǎng)辦學(xué)期限，或者股份轉(zhuǎn)讓、補(bǔ)足土地出讓金，學(xué)校轉(zhuǎn)為民辦、外資、合資高校等形式。通過(guò)政府主導(dǎo)參與，保證聯(lián)合學(xué)院從項(xiàng)目規(guī)劃到項(xiàng)目終止整個(gè)過(guò)程運(yùn)作順利。

32按照上市公司模式運(yùn)作，實(shí)行公開(kāi)化管理

PPP模式建設(shè)聯(lián)合學(xué)院可以按照現(xiàn)代上市公司三權(quán)分立、透明運(yùn)作的方式實(shí)現(xiàn)有效管理。教育投資集團(tuán)、國(guó)外高校和教育行政部門(mén)共同組建董事會(huì)、管理層和監(jiān)事會(huì)。董事會(huì)應(yīng)由中方教育投資集團(tuán)控股，是教育標(biāo)準(zhǔn)的制定者，主導(dǎo)學(xué)校建設(shè)運(yùn)行并決定學(xué)校重大決策，如聘任或解聘院長(zhǎng)、制定學(xué)院章程、制定發(fā)展規(guī)劃、審核預(yù)算決算等；學(xué)校管理層應(yīng)由國(guó)外高校主導(dǎo)，是教育過(guò)程的實(shí)施者，通過(guò)院長(zhǎng)負(fù)責(zé)學(xué)院的教育教學(xué)和行政管理工作；監(jiān)事會(huì)由省教育廳指定部門(mén)主導(dǎo)，是教育結(jié)果的監(jiān)督者，監(jiān)督學(xué)院教學(xué)水平和辦學(xué)質(zhì)量、資產(chǎn)使用和財(cái)務(wù)管理、年度會(huì)計(jì)審計(jì)等事項(xiàng)。三方信息定期披露，運(yùn)作過(guò)程公開(kāi)透明，實(shí)現(xiàn)學(xué)校公開(kāi)化管理和監(jiān)督。

33謹(jǐn)慎選擇國(guó)外高校，提升合作水平

聯(lián)合學(xué)院建設(shè)，需要考察國(guó)外高校的辦學(xué)實(shí)力、理念和學(xué)科特色。有效的教育資源投入是聯(lián)合學(xué)院辦學(xué)質(zhì)量的基本保證，辦學(xué)過(guò)程中對(duì)外方的資金投入，要加強(qiáng)監(jiān)管，對(duì)外方以教育模式、教育品牌等無(wú)形資產(chǎn)投資，要做好資產(chǎn)評(píng)估。杜絕虛假投資、抽逃辦學(xué)資金、挪用辦學(xué)經(jīng)費(fèi)等投機(jī)情形，保證學(xué)院投入準(zhǔn)時(shí)足額到位。要盡量選擇有成功教學(xué)理念和學(xué)科特色的國(guó)際一流高校合作，以聯(lián)合學(xué)院為平臺(tái)，通過(guò)學(xué)科建設(shè)、人員交流、項(xiàng)目合作等方式，交流學(xué)習(xí)國(guó)外前沿知識(shí)和先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，提升中國(guó)高校教育、科研水平。此外，還可以將本土教師隊(duì)伍培養(yǎng)納入契約義務(wù)，提高學(xué)院教師水平，保證項(xiàng)目結(jié)束學(xué)院回收后保持穩(wěn)定辦學(xué)。

34合理授予辦學(xué)自主權(quán)，優(yōu)化教育質(zhì)量

國(guó)外高校辦學(xué)各有特色，建立聯(lián)合學(xué)院不能要求一概適應(yīng)中國(guó)文化，應(yīng)該尊重外方教學(xué)和科研的方式方法。學(xué)校教育教學(xué)和行政管理工作可以由外方高校負(fù)責(zé)，在符合國(guó)內(nèi)法律法規(guī)基礎(chǔ)上，各學(xué)校在學(xué)科建設(shè)、專業(yè)設(shè)置、學(xué)術(shù)評(píng)價(jià)、學(xué)術(shù)發(fā)展、教學(xué)科研、教師隊(duì)伍建設(shè)等方面，要有合理的辦學(xué)自主權(quán)。可以試點(diǎn)部分學(xué)校自行職稱評(píng)審，自授文憑學(xué)位，教學(xué)效果更多地讓市場(chǎng)和學(xué)生進(jìn)行評(píng)價(jià)。根據(jù)市場(chǎng)辦學(xué)，才能夠辦出特色、辦出質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)學(xué)生有效就業(yè)和教育質(zhì)量?jī)?yōu)化。

綜上所述，基于PPP模式開(kāi)展中外聯(lián)合辦學(xué)，通過(guò)“招商引資+招商引智”為中國(guó)高等教育改革帶來(lái)創(chuàng)新活力，形成“中外兼收，包容萬(wàn)象”的教育氛圍，有助于促進(jìn)中國(guó)高等教育國(guó)際化、多元化發(fā)展。

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