城中村的存續與再生

[摘要] 城中村的形成既源于城鄉差距導致的窮人進城，也植根于我國嚴格的城市管理制度、城鄉二元土地制度。傳統城中村改造由政府主導，容易過于追求速度，見物不見人，耗資巨大，成為“紳士化運動”。新型城鎮化是以人為本的城鎮化，在政府對龐大新移民住房保障仍有困難的情況下，應探討城中村存續下的再生策略，通過借鑒“城市針灸法”來改善城中村基礎設施、提高公共服務水平，以實現原地再生。

[關鍵詞] 城中村 存續 新型城鎮化 城市針灸法 再生

[中圖分類號] F291 [文獻標識碼] A [文章編號] 1004-6623（2016）05-0073-04

[基金項目] 國家社科基金重大項目“中國特色現代社會福利制度框架設計研究”（15ZDA050）。

[作者簡介] 孫林（1981 — ），湖南邵陽人，仲愷農業工程學院人文與社會科學學院講師，中山大學政治與公共事務管理學院博士研究生，研究方向：城市行政管理、社會政策。

一、對傳統城鎮化背景下城中村改造的反思

城中村是一個物與人相結合的多面向議題，其存在有合理性亦有爭議性。在傳統城鎮化這種土地城鎮化思路下，自20世紀90年代末以來，各地拉開了城中村改造序幕。在新型城鎮化背景下，有必要對這種傳統改造模式存在問題與實質進行反思。

（一）傳統城鎮化背景下城中村改造存在的主要問題

1. 改造主要由政府主導，社會力量參與不足

我國傳統城中村改造，盡管通過一些個案研究概括出村委會主導、開發商主導和政府主導等多種改造模式，但這主要是基于改造具體工作概括出的結論，如果進一步深究城中村整個改造過程，發現無論是改造目標的確定，改造計劃的制定，改造方案的審批還是改造進度的實施，無一例外都體現著地方政府意志。

城中村改造本質上不僅是一個生產要素重新組織與集聚的生產過程，而且是一個利益的重新協調與分配的過程，城中村改造背后有著社會公平、公正，居住權、財產權等多重議題。但在現實改造過程中，城中村改造被嚴格限制在拆遷補償這樣的經濟議題上，在改造過程中村集體和村民憑借著手里掌握著土地使用權，尚能夠作為利益相關者獲得相應的利益補償，而在此經營與生活的外來企業主和外來移民，完全被置于這場改造活動之外。

2. 改造過于追求速度，往往欲速不達

如珠海市2000年曾計劃用三年時間改造完26個城中村，廣州市在2000年曾計劃用10年時間改造完138個城中村，北京市2005年曾計劃用三年時間改造171個城中村，昆明市2008年開始先后共將382個城中村納入其五年改造計劃，鄭州市曾計劃到2015年完成市內228個城中村的改造任務。這種過分追求速度的城中村改造計劃明顯低估改造實際困難，忽視城中村存在的深層次社會基礎，改造計劃在現實中遇到了不少問題，不得不反復調整與修改，如廣州城中村改造目標在2004年、2009年分別進行調整；昆明市改造中面臨“拆得多、建得少、回遷少”等現實問題，在改造計劃無法落實后的2015年不得不重新調整改造思路，用更為穩妥思路，給城中村改造“降溫”。

3. 改造重物理空間輕社會空間

在我國當前城中村改造過程中，地方政府仍然普遍追求土地價值再實現和建筑景觀改善這些物理與地理空間層面問題，而較少去留意村民對鄰里生活需求和認同需要的生活有機性，較少去考慮其拆遷后面臨的經濟、社會與政治不安全感，更少考慮數倍甚至數十倍于原村民的城市新移民，因拆遷搬家而導致生活成本上升帶來的無奈情緒。

4. 改造成為“項目”而非系統工程，耗費巨大難以推廣

城中村改造本來是一個牽涉到方方面面的系統工程，但是在趕超型改造目標的驅動下，為了達到想象中的改造效果和預期改造目標，被化約成一個個改造項目進行分頭實施，通過政府的政策優惠吸外來資本強勢進入來推動城中村的快速改造，使得改造成本日益高漲，難以具備推廣與復制的價值。

5. 改造成為“紳士化運動”

城中村改造是由政府主導與策劃的，卻表現出一定的“城市紳士化”特征。城中村的握手樓、貼面樓變成了花園式的住宅小區，變成了商業中心甚至新CBD區域，使得租金直接上升，隨著中產階級等中高收入階層進駐，原村民尚能憑借著村民身份和宅基地使用權得到相應的補償，但大量在此租房居住的城市新移民因此被迫搬遷卻沒有任何補償甚至關心，面臨著選擇蝸居到更偏遠，公共服務更差，通勤成本更高的城中村，還是群租到市區抑或逃離城市的新困惑。

（二）傳統城鎮化背景下城中村改造的實質：轉移而非系統解決問題

城中村作為城市“低成本生活區”，顯著降低了城市門檻與運營成本，像城市的 “生態濕地”一樣滋養著城市，對工業化、城市化發揮著重要作用。城中村的出現和形成是傳統土地城鎮化最大的“意外后果”，成就了中國工業奇跡、城市奇跡乃至經濟奇跡和體制奇跡。城中村產生和存在的背后，有著深層面的經濟與社會根源，已經發展成為城市密不可分的一部分。另一方面，城中村是中國地區差距、階層差異、貧窮差別在城市的一個集中呈現。在傳統城鎮化思維下對城中村改造大拆大建，關注建筑的物質形態更新，較少關心城市有機性與多樣性，實質上只是在轉移甚至是掩蓋問題，而不是在系統地解決問題。表面上因為某一個城中村改造項目會使城市某一個點或局部景觀有所改善，但其損害的是城市社會生態平衡。這種改造沒有解決社會貧富差距問題，沒有給因改造被搬遷的中低收入階層更好的住房條件。

二、新型城鎮化背景下

城中村改造的進一步討論

城中村作為城市低成本生活區，已經深深嵌入城市的功能體系，成為難以割舍的一部分，傳統城鎮化背景下城中村改造雖然能夠局部改善城市景觀，但卻在損傷城市社會肌理。新型城鎮化提出以人為本的城市化理念，在這一背景與理念下，我們需要重新審視城中村的功能與作用，尋找一條城中村存續下的再生道路。endprint

（一）新型城鎮化背景下城中村存續的必要性

從城市長期發展來看，城市離不開城中村這樣的功能區。在城中村生活可能只是一部分城市新移民階段性與過渡性生存狀態，但卻可能是城市永久狀態。在沒有建成有較高住房保障水平的福利社會之前，城中村作為城市低成本生活的功能區絕不可能消失，大拆大建的物理改造不利于城市的發展。

從短期來看，城中村的功能亦不可替代。一是短期內保障性住房覆蓋率難有較大增長。新型城鎮化要實現人的城鎮化，要從過去單一注重城鎮生產功能轉到更加側重城鎮分配功能，讓更多進入城鎮的人能夠共享城鎮化紅利。要將城鎮基本公共服務逐漸覆蓋到全部常住人口，采取廉租房、公租房以及租賃補貼等多種方式來改善農民工群體的居住條件。國家城鎮化理念的升級與調整我們自然是喜聞樂見，但是據新型城鎮化規劃，到2020年城鎮常住人口保障性住房覆蓋率，僅能夠從2012年的12.5%增加到“≥23%”，這樣一個目標定位足夠讓我們保持警醒：農民工問題的解決非一日之功，絕非通過運動方式能夠簡單解決的，注定是一個漫長而艱難的過程，短期內農民工群體的住房仍然需要城中村。

二是短期內地方政府仍然缺乏大規模保障性住房建設的動力。在當前國家治理體系與治理架構中，中央政府在政策層面提出要解決農民工等城市新移民住房，改善其公共服務享有程度，但最終落實顯然要依靠地方政府來實現。

三是現階段有限保障性住房存在安居與樂業平衡的難題。即使假設未來政府的保障性住房有了較大幅度增長，但保障性住房地理位置的分布絕難做到像城中村那樣均勻分布，保障性住房雖然可能在居住面積與硬件設施方面會有較大改善，但卻會因偏僻的地理位置帶來公共基礎設施薄弱與公共服務稀缺，加上高昂的通勤成本，使這些城市中低收入者安居與樂業兩者之間的矛盾變得更加尖銳，進而導致工作機會受限，更難以去實現夢想，實現向上的社會流動，畢竟就業而非居住才是實現社會流動的必要條件。

在可以預計的將來，城鎮化過程中窮人進城是不可避免的，市場經濟發展過程中階層分化與貧富差距同樣是不可避免的，在地方政府保障性住房生產動力不足、供給短缺，且難以在功能上真正滿足中低收入階層需要的情況下，城中村作為事實上的城市低成本生活區，雖然在景觀上顯得和城市格格不入，盡管會存在這樣或那樣的問題，但是在功能上已經和城市融為一體，作為城市社會肌理上的“生態濕地”對城市進行哺育與滋養，仍會像其他國家和地區的貧民窟一起頑強地存在，并成為城市重要功能區和有機體的一部分。因此城中村存續有非常強的合理性，其未來改造應該側重機能上的改善而非物理上的消滅。

（二）新型城鎮化背景下城中村再生：針灸式改造及其實踐

“城市針灸”（urban acupuncture）作為一種實現城市漸進式、小規模的更新策略，是由西班牙城市學家與建筑師M . S . 莫拉勒斯（Manuelde sola Morales）結合20世紀80年代巴塞羅那城市再生戰略創造的一個概念，強調城市更新是在加以仔細限制，具有短期實現可能性并有擴大影響面能力前提下的一種“小尺度介入戰略”，既注重更新的直接作用直接反應，也注重對周邊帶動作用，其理由是認為城市皮膚與人體肌膚一樣，不管粗糙還是光滑，都形成一個有特性的網絡系統。城市針灸這種通過小規模改造以促進城市整體機能的思路與現代主義大拆大建這種“手術刀”式物理消滅思路形成鮮明對比。

當前雖然城中村在建筑景觀、消防治安與環境衛生方面存在一些不盡如人意的地方，但其生機與活力程度顯然是有目共睹的，并不存在衰敗或失控問題，所以推進城中村改造最需要解決的是基礎設施和公共服務不足與超載并存問題，基礎設施方面譬如對現有消防通道改造與改建，對城中村管線進行安全改造，將其上下水納入市政體系以改善城中村的居住環境；公共服務方面按照常住人口數量相應增加教育與醫療資源，以及流動人口的管理隊伍配比等，在這方面廣州城中村改造近年開始進行類似的實踐。

廣州擁有中國最典型的城中村，全市共有304條城中村，村域面積達716平方公里，占總面積7434.4平方公里的10%以上，居住著近600萬人口，其中包括500萬外來人員，在經歷長期的改造探索以后，2012年，針對城中村改造難題與僵局，廣州首次提出要對部分城中村進行試點，通過完善公共服務配套設施和局部整治改造，而不是整體搬遷的辦法將其改造成城市的低成本生活區。2014年5月廣州市政府常務會議上審議并通過了《廣州市城中村安全隱患整治3年行動計劃2014年-2016年》（以下簡稱“行動計劃”），“行動計劃”是為了遏制城中村存在的安全隱患，進一步改善城中村的居住環境，計劃對廣州市內的城中村進行整治?！靶袆佑媱潯庇?3 年時間，通過分類整治，分四個階段完成全市城中村安全隱患整治工作，整治內容包括消防、管線、燃氣、給排水、垃圾分類和網格化管理六大任務，整治類型分為全面改造和非全面改造兩項，其中全面改造就先用應急的方式，對消防安全、用電安全進行整治。100 億元的整治資金將按照“政府出一點、企業出一點、村社出一點”的思路，多渠道籌集資金，同時動員和引導經營單位和受益者承擔一部分費用。廣州的城中村改造新思路與新嘗試雖然沒有提“針灸式改造”的概念，但事實上是在踐行著這一理念，有望為新型城鎮化背景下我國城中村改造提供好的經驗與啟示。

三、結 語

城中村作為我國特色的城市低成本生活區，既源于城鄉差距導致窮人進城這樣的人口遷移，也根植于我國特有的城鄉二元制度，是社會分化和居住分化的直接結果，城中村的存在一定程度上成就了我國的城市奇跡乃至體制奇跡。傳統城鎮化背景下的改造無視城中村正面功能和存在合理性，其實質是在掩蓋或轉移問題而非解決問題，正在撕裂城市的社會肌理。新型城鎮化提出以人為本的城鎮化，城中村改造必須跳出傳統大拆大建改造思路，探索一條存續下的再生策略，針灸式改造不失為一種可借鑒的思路與方法。endprint

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Abstract：The urban village is due to the gap between urban and rural areas， is also rooted in our strict system of urban management， urban and rural dual land system and rural "reservoir" function， it has become the Chinese characteristics "slums." The urban village has become the "life circle" of the landless villagers， the arrival city of the new immigrants， the city's low-cost living areas， but there are shortage and overloading of infrastructure and public services. Traditional transformation of the urban village is dominated by the government， over the pursuit of speed， see things but not people， costly， become "gentrification". New urbanization is people-oriented urbanization， under the government of huge new immigrant housing security problem still powerless situation must regeneration strategy of existence of the urban village， by referring to the urban acupuncture to improve the village infrastructure， improve the level of public service， to realize the regeneration in situ.

Key words：The urban village ； Existence； The new urbanization；The urban acupuncture； Regeneration

（收稿日期：2016-06-15 責任編輯：垠 喜）endprint