審判中心語境下檢察機關公訴隊伍的建設與管理

龐良文　王占尋

內容摘要：“以審判為中心”的新一輪司法體制改革，要求檢察機關務必加強公訴隊伍的業務能力和素質培養。本文結合W省N市兩級檢察機關公訴隊伍的建設和管理現狀，以“審判中心”訴訟制度對公訴工作的新要求為切入點，提出新形勢下公訴隊伍建設和管理應對的具體舉措。公訴隊伍職業化和專業化是國家法治化建設進程的必然要求，因我國地區間檢察機關公訴隊伍人員數量差異較大且不同地方案件類型和數量不均衡，應當以省轄市為主體統籌開展公訴隊伍建設和管理活動，從創新工作模式和改進考核方法等角度推進這一工作。

關鍵詞：檢察隊伍管理 公訴 司法改革 以審判為中心

為提高我國法律和司法的權威性，2014年10月，黨的十八屆四中全會通過《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，明確提出了“以審判為中心”的司法改革方向和目標。公訴是我國檢察機關核心的標志性職能之一，檢察機關公訴部門應當積極主動的參與并適應相關制度改革，確保檢察機關公訴隊伍在本輪司改中完成執法能力和執法形象的全面提升。

一、當前檢察機關公訴隊伍的建設與管理的現狀

我國檢察機關分為四級設置，就公訴隊伍建設及公訴工作內容而言，最高人民檢察院和省級（含直轄市）人民檢察院與省轄市及縣（區）級人民檢察院存在諸多不同，故本文討論的檢察機關公訴隊伍建設與管理問題，主要針對省轄市和縣（區）級基層檢察機關。下文將主要以W省N市及其下轄的F縣、B區、D區、P區、T區、X區等檢察院公訴隊伍狀況為樣本對相關問題進行分析。

（一）檢察機關公訴隊伍建設現狀

首先，公訴隊伍組成行政化明顯。如F縣公訴部門共有4名在編檢察干警，包括一位科長、兩位副科長、一名普通干警，從縱向關系上看，即是“一個科員、五個領導”（含分管檢察長和檢察長）。

其次，人案比例不均衡問題突出。N市各縣區檢察院的人數均在40至70人之間，公訴部門人員配備基本為3至7人，中心區T區院2015公訴干警的人均辦案數多達160余件。在案件數量相對較少的B區和D區檢察院，其公訴干警年人均辦案數量為60件左右。

再次，隊伍成員不穩定現象明顯。檢察機關公訴隊伍近年來逐漸呈現出明顯的年輕化趨勢。在D區、T區檢察院，除科長外，其他公訴干警均是2010年之后招錄的。N市檢察院公訴部門現有干警8人，有10年以上公訴工作經歷的只有1人。

（二）檢察機關公訴隊伍管理現狀

首先，公訴隊伍院內管理虛無化。基層檢察院公訴部門因干警人數較少，科（處）長無法亦無權對下屬進行實質性管理。單位年終考核系全院民主測評，其針對性和科學性難以和公訴工作具體內容相關聯。

其次，公訴隊伍院外管理形式化。上級檢察機關公訴部門對下級檢察機關公訴部門考核的內容是部門總業務數據，考核結果對下級院公訴業務的引導作用有限。如T區院公訴部門在量刑建議及審判監督等考核數據方面較其他縣區院存有明顯差距，N市檢察院雖多次通報，但多年來幾無改觀。

再次，公訴干警自我管理自由化。對于公訴業務知識和法律法規普遍是被動學習，不遇到具體案件基本不去考慮相關問題，即使遇到相應案件，在處理結束后也基本不分析、不總結，事后遇到類似案件又得重新學習。

二、審判中心改革對檢察機關公訴工作的新要求

“以審判為中心”司法改革的直接目標是確保偵查、起訴的案件事實證據經得起法律的檢驗，這對刑事案件的質量提出了嚴格標準，對檢察機關公訴工作亦提出了新的要求。

（一）要求起訴階段證明標準與審判階段同質同量

我國刑事訴訟法規定的“事實清楚，證據確實、充分”刑事案件證明標準適用于偵查、起訴和審判等整個刑事訴訟環節。理論中關于起訴和審判是否適用同一證明標準存有爭議。筆者認為，就起訴環節而言，證據材料已相對較為固定，較之于審判環節基本無太大變化。因此，從訴訟環節遞進角度，起訴環節證據證明標準應略低于審判標準沒有事實依據。絕大多數案件法庭裁判證據與審查起訴證據具有同一性，在同一證明規范體系下，對于相同的證據材料是否屬于“事實清楚，證據確實、充分”的判斷應當具有同質性。

（二）要求公訴職能在司法活動中的作用更加突出

檢察機關公訴審查職能可以通過提起公訴和作出不起訴兩種方式實現，但近年來檢察機關審查不起訴職能的履行和發揮不盡如人意。公訴環節審查案件，應當嚴格執行刑事訴訟法規定的證據證明標準，對于證據達不到證明標準或依法不應、不需追究刑事責任的案件，應當依法作不起訴處理，如此方能切實保證進入審判階段案件的質量，切實實現保障人權。“以審判為中心”必然要求公訴部門積極與偵查機關（部門）、審判機關加強溝通和聯系，以確保提起公訴案件的證據質量能達到審判階段定罪量刑的標準。故公訴不能理解為“孤立”環節，而應是承上啟下的中軸，在訴訟程序中具有重要地位。

（三）要求公訴隊伍業務素養更加專業和更加全面

公訴隊伍專業化是提高案件質量和司法公信力的重要保障。公訴案件質量優劣的關鍵節點在于公訴人員業務素能高低，“以審判為中心”勢必要求檢察機關加強公訴隊伍的業務能力建設，公訴人員的業務能力和素養必須更加專業化、全面化、職業化和精英化。

隨著法院系統庭審網絡直播等訴訟公開活動的開展，庭審錄像資料逐漸同步向社會民眾公開。公訴人的庭審風格表現與法官、辯護人相比，存在明顯的程式性和拘束性特征，究其原因，多是生活閱歷較單薄、知識結構較單一等因素造成。“以審判為中心”、“提升檢察機關執法公信力”不僅要求公訴人在法庭上的說理能說服法官，更要求公訴人的“庭上表現”能使庭下及庭外公眾信服，故公訴人員必須完善自己的知識結構、豐富業務實踐經驗并全面提升自己的綜合能力。

三、新形勢下檢察機關公訴隊伍的建設與管理應對

（一）新形勢下公訴隊伍的建設應對

第一，強化政治素養，突出職業榮譽，培養執法自覺。公訴隊伍具備較高的政治素養是檢察機關依法履行職責的重要保障。近年來，因各地刑事案件數量普遍上漲，公訴部門“案多人少”矛盾非常突出，加之“以審判為中心”、“司法人員辦案責任制”等司法改革政策的出臺和落實，使得公訴人員的辦案壓力非常大，干警常出現抵觸情緒。就國家法制建設過程和司法權運行規律而言，案件數量增長和司法辦案責任規制等情況均應歸屬于“司法常態”，是社會發展進程中的正常現象。檢察機關司法工作人員應當積極調整心態，適應“司法工作新常態”。

法律是神圣而崇高的，在法律執行過程中，負責指控犯罪、維護社會正義的檢察機關公訴人也應是崇高的。“公訴”是現代國家社會管理中不可或缺的手段和方式之一，它承擔著社會管理中最后一道懲罰程序啟動和運行的職能。公訴隊伍作為一個法律職業群體，應當樹立較高的“職業榮譽感”和“職業使命感”，在具體的執法辦案過程中養成良好的執法自覺性。

第二，轉變執法觀念，強化公訴職責，拓展能力建設。“以審判為中心”的司法改革必然要求公訴隊伍執法觀念隨之轉變，“案件質量”、“人權保障”、“規范執法”等執法觀念必須根植于公訴隊伍人員心中。檢察機關是國家的法律監督機關，正人先正己，監督者對自己的行為更應當嚴格要求。“罪與非罪”、“罪重與罪輕”等問題直接關乎當事人切身權益，亦直接影響檢察機關的執法形象，故公訴人員必須具備相應的履職能力和水平，并在履職過程中規范執法，依法保障人權。

“以審判為中心”的司法改革要求公訴隊伍的業務能力和素質不斷拓展和提升。庭審對抗性的強化必然要求公訴隊伍人員進一步提高法律運用水平、庭前證據審查能力、庭中論辯能力和證據運用能力等常規業務能力。同時，案件質量意識、證據意識和程序意識的加強必然要求公訴人員提高與偵查機關（部門）、偵查監督部門、審判機關及律師等司法活動主體的溝通和協調能力。

第三，減少隊伍層級，釋放執法能動，促進執法效率。現行公訴工作流程是“四級三審制”，即承辦人草擬文書，科（處）室負責人、分管檢察長和檢察長或檢委會審核或審批。在基層檢察機關公訴人員整體業務素質明顯提高及案件數量迅速增多之后，科（處）室負責人的審批日漸流于形式，并且層級過多會造成公訴隊伍內部產生矛盾。從提高公訴工作效率角度考慮，基層檢察機關公訴科（處）室負責人的案件審核職責應當予以取消。

“以審判為中心”要求司法工作人員在辦案過程中必須落實“親歷性”。因公訴部門負責人和分管檢察長并不親自審查全部案件材料，多層審核、審批后文書的相關表述可能會與證據材料證明的內容不相符合，這將影響公訴人的出庭效果。公訴人是代表檢察機關履行職務，可保留分管檢察長的審批環節，而公訴部門負責人的案件審核職能完全可以省去。以承辦人意志為主，可以充分發揮其執法辦案的主觀能動性，提高公訴環節的執法效率。

（二）新形勢下公訴隊伍的管理應對

第一，切合工作實際，提高“檢力利用”，實現科學用人。檢察機關因職能劃分，內設部門多達十幾個，部分地區或層級院內設部門甚至更多。基層檢察機關人數總量大多較少，公訴部門也不可能配備太多人員。所以，一味強調“案多人少”、一味要求“增加公訴人員”是不符合檢察機關執法實際的。提高公訴案件質量，提升檢察機關執法形象，必須從公訴人員管理方式上實現資源整合，提高公訴人員業務素質和公訴人才資源利用效率。

在人力資源整合的具體方式上，可以考慮縣區院公訴部門負責人由分管檢察長兼任、全市公訴人員一體化和類型化管理等措施。如N市P區檢察院在2015年試行了不設公訴部門負責人的制度嘗試，一方面，公訴隊伍人員力量得到了進一步充實；另一方面，公訴干警的工作積極性也得到了大大提升。N市檢察機關近年來實行了公訴一體化機制，引導類型化案件專人辦理、培養專業性業務人才。如P區院交通肇事、危險駕駛類案件即由一人辦理；再如抽調D區院公訴人員與市院公訴人員共同辦理“特大系列騙取貸款案件”，指派市院公訴人員與X區院公訴人員共同辦理“重大煤礦爆炸事故案件”等。這些措施，對公訴案件繁簡分流、提高工作效率和公訴人專業化建設均起到了積極作用。

第二，加強過程管控，建立“咨詢機制”，保證案件質量。自2013年修改后刑事訴訟法實行以來，檢察機關公訴部門開展了全面的執法規范化建設和案件質量評查工作，這些工作對提高公訴案件質量起到了積極的作用。筆者曾三次參加了W省院、N市院組織的公訴案件質量評查工作，就當時的案件質量評查方式和方法而言，存有一定的事后化和形式化特點。從效果上講，事后評查與公訴案件質量提升目標明顯存有差距。

檢察機關實行員額制改革和檢察委員會改革后，公訴案件審批流程將簡化，即過程控制環節將減少。與此同時，檢察官的辦案責任和辦案壓力就會增大。筆者認為，可以在全市檢察機關范圍內組建公訴業務咨詢人才庫，由市級院公訴處長負責管理，辦案檢察官在拿不準處理意見時可以申請召開“案件咨詢聯席會”。如此，即能有效保證公訴案件的質量，又能實現公訴隊伍人員之間加強業務交流，同時一定程度上也釋放和緩解了辦案檢察官的精神壓力，并保證檢察機關公訴職責的正確履行。

第三，完善考核制度，突出“績能指標”，促進素養提升。在檢察機關現行的內外部考核中，干警的業務素質和能力均不可能被有效反映和評價，不利于發揮干警個人的主觀能動性。當下亟需完善考核制度，以提高公訴干警的工作積極性和主動性。公訴干警考核制度中應當重點突出與公訴業務有關的內容，如承辦案件數量、辦案程序規范化執行情況、法律理解和適用能力、偵查和審判活動監督能力、偵訴審溝通和協調能力、庭審素能表現及業務經驗總結和理論調研能力等。[1]上述內容或能力均是評價公訴人素能和業績表現的直接指標，有助于實現公訴人才素能的持續性提升。

法律的生命不在邏輯，而在經驗。“經驗”是辦案人的經驗，從一定意義上講，法律的生命在于辦案人。公訴隊伍是檢察機關履行公訴職責的主體，公訴隊伍建設和公訴業務能力培養是檢察機關隊伍管理工作中常抓不懈的內容。“以審判為中心”的司法改革將公訴隊伍業務能力建設要求和標準推向新的高度，檢察機關需要積極調整和創新各項管理及考核制度，切實實現公訴隊伍整體業務素質和水平的全面提升，切實維護并提升檢察機關的執法形象，切實樹立國家法律和司法的權威。

注釋：

[1]參見崔雙平：《優秀公訴人如何生成——以全國十佳為樣本的分析》，載《公訴人》2015年第9期。