檔案職業資格證書制度建立的行政環境分析

文/四川大學公共管理學院 黃超

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檔案職業資格證書制度建立的行政環境分析

文/四川大學公共管理學院 黃超

【摘要】檔案職業資格證書制度建立受檔案工作行政環境的影響，而檔案工作行政環境又可劃分為宏觀、中觀、微觀三個層面。在宏觀層面，國家相關政策措施雖然影響重大，但社會對專業化、標準化檔案人員的需求才是根本性的影響；在中觀層面，“條塊分割”是檔案職業資格證書制度建立的主要障礙；在微觀層面，不充分的人事體制和認證主體的問題對檔案職業資格證書制度的建立影響巨大。

【關鍵詞】檔案；職業資格證書；行政環境

一、檔案職業資格證書制度與行政環境

職業資格證書，是指勞動者根據相應的職業技能標準或任職資格條件，在指定的鑒定機構通過考核合格后所賦予的，能表明其具備從事某一職業所需要的學識和技能的憑證。本文所說的行政環境，是指直接或間接作用于檔案行政管理活動的客觀因素的總和，即檔案工作行政環境。檔案職業資格證書制度作為檔案行政管理體系的一部分，其建立勢必會受到檔案工作行政環境的影響。

在檔案行業，我國還未建立相應的職業資格證書制度。雖然相關研究還處于探索階段，但不少學者認為檔案職業資格證書制度的建立確有必要，并展開了相應的論述。既然有“必要性”，那檔案職業資格證書制度的建立又是否具有充分的“可行性”呢？

行政環境按其對行政管理活動作用的層次可以劃分為宏觀、中觀、微觀三個層面。因此，本文從檔案工作行政環境的宏觀、中觀、微觀三個層面出發，對檔案職業資格證書制度的建立進行“可行性”分析。

二、檔案職業資格證書制度建立的宏觀行政環境分析

在宏觀層面，行政環境指得是國際國內的社會環境與自然環境。本文在這里更多的是強調檔案職業資格證書制度的建立所面臨的國內社會環境，包括政治、經濟、社會、法律、文化、教育、科技等多個影響因素。而這些因素都直接或間接地對檔案職業資格證書制度的建立產生了影響。

譬如，由于相關法律體系的不健全，檔案職業資格證書制度的建立勢必會遇到法律上的阻礙。檔案法律體系中只在1996年的《檔案專業人員職務試行條例》和1997年的《檔案專業技術人員繼續教育暫行規定》中部分涉及了檔案職業資格認證的內容，同其他領域的法律體系還存在諸多爭議之處。上海市于2004年開始的對檔案職業資格證書制度的嘗試，后來正是由于跟《行政許可法》相沖突而被國家叫停，實在是一種遺憾。

又譬如，一方面，由于檔案事業社會化程度比較低、依附性和隱蔽性比較高，使得檔案行業的社會價值難以體現，進而削弱了檔案職業資格證書建立的社會與實踐基礎。而另一方面，隨著社會經濟的發展和社會信息化的不斷深入，檔案工作對專業化、標準化人才的需求也在增加，也越發需要建立一種職業準入控制機制來滿足對檔案人員的素質要求；同時，隨著各種檔案教育的逐漸推廣，檔案職業資格證書制度作為一種國家考試制度也越發受到肯定與支持。這些在客觀上都提高了檔案職業資格證書建立的社會與實踐基礎。

而在諸多影響因素中，對檔案職業資格證書制度的建立影響最大的莫過于當前國家逐步減少社會上職業資格審批數量的舉措。根據2013年的《國務院機構改革和職能轉變工作方案》，人社部牽頭開展了減少職業資格許可和認定工作，迄今為止已取消的職業資格近200多項，占國務院部門設置職業資格總數的34%。在這一背景下，建立檔案職業資格證書無疑會非常困難。

三、檔案職業資格證書制度建立的中觀行政環境分析

在中觀層面，行政環境指得是行政系統的組織結構和運行環境。本文在這里指得是檔案事業的行政管理體制，即檔案事業管理的體系和組織制度。

我國的檔案事業行政管理體制是一種層次式的集中型管理體制。對黨政檔案、檔案工作實行集中統一管理，并設立各級檔案行政管理機構分級統一掌管全國檔案事務。該管理體制有兩大現實特征：一個是統一領導，一個是分級分專業管理。這兩大特征對檔案職業資格證書制度的建立都有影響。

統一領導，主要指得是國家檔案局負責統一掌管全國檔案事務，并對地方檔案行政機構進行監督指導。眾所周知，我國的職業資格證書制度主要還是依靠國家或政府的力量來推行，我國職業資格證書制度的一大特色就是國家模式。因此，在建立檔案職業資格證書制度時，由國家檔案局統一領導，這既符合我國職業資格證書制度國家模式的特征，從而有利于從國家層面對檔案職業資格證書制度進行統籌規劃、組織協調、統一制度、監督指導，又有利于在全國范圍內對檔案職業資格證書制度進行推廣。同時，參考其他行業可知，行業主管的“龍頭”地位或者政令暢通的體制優勢，是職業資格證書制度實施進程無障礙化的最根本原因。可以說，由國家檔案局統一領導全國檔案事務的集中式管理體制，無疑會提高檔案職業資格證書制度建立的可行性與成功率。

分級分專業管理，分級是指各級檔案行政管理部門主管本行政區域內的檔案事業，并進行監督指導；分專業是指各專業主管部門對本專業系統和直屬的企事業單位進行監督指導，并提出本專業科技檔案工作的具體要求。這在現實中就是所謂的“條塊結合”。分級分專業管理，有利于專業主管機關參與檔案職業資格證書制度其內容的制定，進而提高該制度的科學性與專業性，有利于檔案職業資格認證以實際的職業能力為基礎，以職業崗位需要的能力為依據。但同時，由于現實中的“條塊分割”，各系統的檔案部門在人財物的制約下，往往不得不先服從于本系統的政府主管部門發出的指令。這就削弱了國家檔案局作為“領頭羊”的推動力和領導力。各地方檔案局也容易各自為政，在本行政區域內推出各自的檔案職業資格上崗培訓和考試制度，其考核和鑒定也就缺乏通用性和權威性，無法構建起全國范圍內的檔案職業資格證書制度。這些無疑都不利于檔案職業資格證書制度的建立。

四、檔案職業資格證書制度建立的微觀行政環境分析

在微觀層面，行政環境指得是某一具體行政機構或單元內部的情況。本文在這里指得是檔案職業資格證書制度的內容、形式等內部機制設計的情況。

檔案職業資格證書制度在考核內容、考核形式、等級標準劃分、強制性與否等方面都存在著不小的爭議。其中，對檔案職業資格證書制度認證主體的爭議最為關鍵。前面已經提過，我國職業資格證書制度的一大特征就是國家模式，領導體制的建設對職業資格證書制度極其關鍵。而選擇何種認證主體，對檔案職業資格證書制度領導體制的設計及其今后的發展都至關重要。目前在這一問題上，主要有三種觀點：一種是認為認證主體應是以國家檔案局為代表的檔案行政部門；另一種是認為應是以檔案學會為代表的行業組織；還有一種是認為應是以人力資源和社會保障部職業技能鑒定中心為代表的國家認證機構。三種觀點所主張的認證主體各有優劣，短時間內也難以取舍和達成一致。

同時，由于職業資格證書制度本身就屬于人事體制的范疇，所以檔案職業資格證書制度的建立也會受到當前檔案事業人事體制的影響。檔案事業同國內其他事業單位一樣，其崗位聘用和管理以職稱為依據，并且和收入分配制度掛鉤。因此，檔案職業資格證書制度的建立勢必會受到檔案行業中職稱制度的影響，而這種影響是有限的，也不一定就是負面的，因為在現實中職業資格證書制度和職稱制度并非絕對的對立關系，更多的是一種互補關系。

同職稱制度的影響相比較，檔案事業不充分、不獨立的人事體制嚴重阻礙了檔案職業資格證書制度的建立。同時，檔案事業不充分的人事體制也阻礙了檔案職業資格證書制度的建立。我國行政事業管理體制普遍實行一元化治理格局，用人管理權高度集中。作為行政編制單位的檔案館和檔案行政管理部門，缺人時要有人事局同意才能進人，并且人員配備必須服從政府統籌安排。這樣，檔案部門的人事權就被變相地攫取了大半部分。這種事實上不具獨立性的人事權導致了檔案職業資格證書制度的建立在檔案部門淪為了“紙上談兵”。

五、啟示

檔案職業資格證書制度及其建立是一項難度頗大、涉及面頗廣的改革措施，在分析其行政環境時，應有所側重，抓住主要矛盾，重點關注那些起關鍵性作用的影響因素。

在行政環境的宏觀層面，對檔案職業資格證書制度的建立影響最大的是國家當前社會上職業資格數量的政策措施。但同時我們應該透過現象看本質。這一政策措施可以是檔案職業資格證書制度建立的主要障礙，但不是根本障礙。因為社會上職業資格數量的增減根源在于社會對專業化、標準化人才的需求，而國家相應的政策措施不過是對這種需求變化的反映。因此，檔案職業資格證書制度建立的根本障礙是社會對專業化、標準化檔案人員的需求。當這種需求達到了一定的閾值，檔案職業資格證書制度的建立就是可行的，我們就應大力推動；當這種需求低于一定的閾值，檔案職業資格證書制度的建立就不具備可行性。綜上所述，我們不能因為國家的相應政策措施就斷然認定檔案職業資格證書制度無法建立，而是應該分析社會對相應檔案人才的需求。

在行政環境的中觀層面，我們應該采取措施積極放大集中式統一領導體制的優勢，減少或控制“條塊分割”所帶來的負面影響。

在行政環境的微觀層面，檔案職業資格證書制度的設計應該是對已有的職稱制度的一種補充，而非簡單的取而代之。在認證主體的問題上則要慎之又慎，從國情出發找出最適合檔案職業資格證書制度的認證主體，進而為其領導體制的建立奠定扎實的基礎。

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